有效政府：信息社会公共财政管理的基本理念，本文主要内容关键词为：公共财政论文,理念论文,政府论文,社会论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化、信息化和政治民主化进程的快速发展，人们普遍认识到：“如果没有有效的政府，经济的、社会的可持续发展都是不可能的。有效政府——既不是大政府也不是小政府——是经济和社会发展的关键。”信息社会的政府公共财政管理应以有效政府的理念为基础，并为推动有效政府的构建发挥核心作用。
一、有效政府的基本特征
有效政府是一个拥有多维度效率标准的政府。首先，有效政府是具有制度效率的政府，它能根据市场的变化和社会的发展及时生产和供给先进的制度。具有制度效率是有效政府的根本性标志，因为良好的制度是实现技术效率和配置效率的基础和前提，同时，良好的制度还可以使政府获取广泛的社会支持，能够赢得社会对政府的信任，提高政府的合法性和执政能力，使政府更具有政治效率。其次，有效政府是具有资源配置效率的政府，它既有不同于市场机制的优势，又能与市场机制互补和融合。在公共产品和公共服务的提供过程中，它应该以社会公共需求为导向，与市场和其他社会组织有明确的分工和协凋，能有效利用各种机制，有针对性的提供高质量的公共产品和公共服务。第三，有效政府是指具有技术和成本效率的政府，它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并汲取更多的财力。同时，还能够充分利用组织技术，用足人才、物力和财力，使其施政成本最低、收益最大。第四，有效的政府还是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的技术、社会需求和人们多变的心理状态，分别实现技术效率、配置效率和制度效率。
二、有效政府的基本制度要素
1.有限政府
有效的政府首先是有限的政府。具体说来，有限政府的职能和范围是由市场的需求、社会的需求以及政府本身的能力所决定的。来自市场的需求主要表现为两个方面：一是矫正诸如垄断、公共产品、外部效应、信息不对称、收入分配不公、贫困、宏观经济波动以及国际间的贸易摩擦等市场失灵和市场缺陷，为市场经济的健康发展创造良好的基础条件；二是建立和完善市场有效运行所必需的制度基础，特别是由各种制度所支持的社会秩序基础，如保障经济自由和宏观经济稳定的制度安排、产权的保护、经济交易规则的维持、政府行为的可预见性等。来自社会的需求则是源于人们对公平的渴求和社会道德伦理方面的需求。因为市场竞争是激烈的、残酷的，由于各种主客观因素的影响，人们参与市场竞争的规则、起点、禀赋、机会等存在巨大差异，许多人甚至不能正常的参与市场竞争（如残疾人等），因而，市场竞争的结果必然存在巨大差异，出现贫富差距过大，收入分配不公等问题。对此，需要政府从全社会的高度，借助于各种政策工具进行再分配，以促进社会公平和社会道德伦理标准的实现。最后，政府的职能和范围显然也取决于政府本身的能力。如政府的组织建设、公务员的竞争性、政府本身的活力、适度的政府规模等。在现代社会，政府本身的能力已成为制约政府职能的关键性因素。
上述各种因素的均衡，实际上就确定了政府与市场的最佳关系，自然也确定了政府职能的适当范围。在处理政府与市场的关系上，必须遵守市场优先的原则，要用足市场，慎求政府，市场边界扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。如提供公共产品是政府的天职，尤其是纯粹的公共产品，如国防和治安以及政府垄断的领域。但事实证明，市场在公共产品提供上的理论失灵，并不意味着市场的彻底无能；政府垄断国防和治安，也并不意味着政府就能够有效地提供国防和治安。中外各国的实践证明，只有政府与市场的共同努力，才是解决公共产品有效提供的正确途径。纯粹公共产品是如此，非纯粹公共产品更是如此。据此，在处理政府与市场的关系、实施政府干预时，必须充分考虑以下三个约束条件：第一，政府干预应严格限制在市场失灵的领域；第二，政府干预后的境况应比先前有所改善；第三，政府干预所得的收益应大于其所付出的成本。
2.法治政府
有效的政府是一个法治的政府。有效政府不仅应在操作层面上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的机制和制度既能保证最大限度地避免和抵制坏的政策，又能鼓励选择和实施好的政策，使政府的行为完全按照法治的轨道运行。法治政府的建设包括依宪治政和依法行政两个方面。首先，法治政府的建设必须要有好的政治制度的基本框架和立宪选择。立宪选择与法律选择有根本的区别，法律是政府制定的，政府可以根据实际需要更改法律，而宪法则是人民制定的，政府不得随意更改宪法。从根本上讲，立宪的首要目的是限制政府的权力，避免那些掌握政府权力的人利用这些特权牟取私利，损害公共利益。因此，依宪治政必须维护宪法的绝对权威，健全宪法监督制度，将政府的权力置于宪法的严格规范和监督之下；其次，法治政府的建设必须依法治国、依法行政、依法理财，要把各级公共事务的治理纳入国家的法律、法规的框架之内，使政府的行为符合国家法律规范和基本准则。从目前来看，行之有效的措施应该是：完善法律法规，强化执法的决心和力度，维护法律的严肃性；尽可能以法律和规则来代替政策性措施；稳步发展和壮大法官和律师队伍，促进法律的执行；加强法制教育，提高各方面的法律意识；完善监督机制，防范和惩治公共权力的滥用等。
3.分权政府
有效的政府是一个适度分权的政府。分权政府包括两个层面的含义：一是政府与社会的适度分权。现代社会学理论认为，现代社会可分解为政治、经济和社会三大领域，从传统国家向现代国家的转型，是政治权力、经济权力和社会权力的互为消长的过程。随着社会的变迁，政治领域的权力在逐渐弱化，而经济领域和社会领域的权力在逐步增强，原先的那种政治领域垄断一切权力的“单极结构”正在向三个领域分享权力的“多极结构”转变。对像中国这样的一个世界上最大的发展中国家来说，要想免于因内部公共权力结构的不完善而出现混乱，就必须妥善处理政府与社会的关系，从社会中去寻找政府的合法性，承认、培植作为自身基础的社会肌体的独立性，实现政府权力与社会权力的分立，改变政府对社会的全面替代、包办和钳制，通过制度来恰当地配置权力，政府的干预主要应表现为把社会本身所具有的契约性规则赋予法律效力，或者是社会成员在市民社会的“私域”中意识到仅凭社会契约性规则无法解决他们的冲突时，政府才出面进行裁决和协调。二是中央与地方政府间的适度分权。即中央政府应根据不同层级政府承担职责的大小，将法规制定权、人权、事权、财权、项目管理权等权力下放给各级地方政府，扩大地方政府的公共权力与责任。因为：(1)根据奥茨的“财政分权”理论，中央政府应致力于全国范围内的宏观调控和收入再分配，地方政府则应致力于优化本地区的资源配置。通过公共资源配置的分权化决策模式，赋予地方政府更大的资源配置权力，替代中央政府集中的、标准化的集权决策模式来配置公共资源，能更好地满足社会公众多样化的公共需求。(2)根据公共物品的受益原则，赋予地方政府更多的公共物品供给权力，能有效地解决公共物品的成本和收益在辖区间的外溢问题，在一定程度上克服公共物品消费上的“搭便车”行为。(3)适度分权还有助于分散中央政府的财政负担和决策风险，增强地方政府治理公共事务的积极性、主动性和责任心。
从各国实践来看，适度分权的政府，可以使地方政府贴近公民的需要，使政府具有比较准确的成本和收益观念，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府，可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权的政府，可以培养公民的自主和自治能力，减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。正如邓小平所指出的：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，其实，“这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关、拿到中央部门来就很难办。”
4.民主政府
有效的政府是一个民主的政府，或者说是一个由社会公众广泛参与的、具有广泛社会认同感和亲和力的政府。这里的“民主”，并不意味着一定要由人民完全控制政府官员，让政府官员成为名副其实的公仆。因为从实践来看，公民完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力，导致大政府，也易于导致“民主的暴政”。真正的民主，应该是支持有限政府、以依宪治政和依法行政为框架、以适度分权下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共事务，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益集团的需要。
5.廉价政府
有效的政府还应该是一个运行成本低廉的廉价政府。这其中包括两个方面：一是政府本身的运行成本低廉；二是政府干预对整个社会运行带来的效率损失最小。
在现代社会中，政府面临着来自于政治、经济、社会等各方面的竞争和压力，其担负的职能越来越大，运行成本越来越高。突出表现在两个方面：一是行政管理支出占公共财政总支出比重不断攀升，增长速度已超过同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。政府行政管理机构设置臃肿，人员编制过多，工资增长过快，办事效率不高。二是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负。因此，如何按照市场经济的要求，进一步转变政府职能，精简机构、压缩人员编制，提高政府机构的办事效率，严格控制行政管理支出增长，建设一个运行成本低廉的政府，是今后一个时期政府及财政部门的一项十分紧迫的任务。进一步减少政府对市场的行政干预，降低政府干预对社会带来的效率损失，也是建设廉价政府的一项重要任务。多年来，由于传统体制的惯性和影响，政府职能的“越位”和“缺位”问题严重。在政府公共财政中，经济建设性支出在公共财政中的比重一直比较高，且有相当一部分是用于竞争性、经营性领域的投入，而用于那些非盈利性或微盈利性的基础设施、公共设施、文教科研、公共卫生、社会保障等方面的投入严重不足。同时，由于政府对经济的过多干预，如政府管制、行政审批、政府垄断等，给整个社会经济的有效运行造成了很大的影响，加大了经济和社会的运行成本，降低了经济效率和社会效率。为此，建设廉价政府就是要按照市场经济的要求，尽量放松政府管制，使政府干预对社会经济造成的成本和效率损失减少到最低程度，为释放市场和社会的自运行效率提供更为广阔的空间。
三、以有效政府的理念支持公共财政管理改革
1.以“有限政府”的基本理念重新界定财政的职能范围，建设“公共型”财政。以有限政府的理念支持政府公共财政管理，就是要合理确定政府与市场的边界，充分发挥政府与市场两种机制的优势，利用政府和社会等多方面的力量来共同承担提供公共物品特别是混合公共物品的职责。一方面充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高公共财政资源的配置效率，减低成本；另一方面也利用财政分配政策性、导向性强的特点，发挥财政资金的导向作用和杠杆作用，引导社会资源在公共物品和公共服务领域的配置和投入。原则是：凡是市场能够提供的公共物品，政府就应该适时退出。即便是政府提供有比较优势的公共物品，在提供的过程中，也应该尽量采取市场化的方式，可选择的路径有：(1)实行政府职能定位的市场化和公共物品提供主体的多元化。即一方面要收缩政府的社会职能和经济职能，在不损害整体社会公共利益的前提下，尽量使政府职能的实现方式市场化。另一方面，要积极培育公共物品提供的多元主体，不论是政府公共机构、半独立性的公共公司、非盈利性公共机构，还是私人企业等各种类型的组织，都可以提供和生产公共物品；(2)在公共领域引入市场竞争机制，实行国有企业民营化，鼓励公私组织间的充分竞争和合作，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高国有企业的经济效率和绩效水平；(3)政府服务要注重投入产出和成本效益分析，重视公共物品的产出和效果、提供的效率和质量，要充分利用价格机制、竞争机制和约束机制，调动社会资源参与公共物品的供给过程，以期用较少的公共资源投入和较低的成本提供数量更多、质量更好的公共物品，满足日益多样化的社会公共需求；(4)放松苛刻的政府管制和僵化的政府垄断，将竞争的权力和机会重新赋予企业，鼓励公私合作、公私竞争，利用社会和市场的力量提高政府供给公共物品的能力和效率。
2.以”法治政府”的理念加强公共财政管理，实现依法行政、依法理财，建设“法治型”财政。加强政府公共财政管理的一个重要条件是市场体系的完善、市场机制的成熟以及政府的依法行政和依法理财。因为公共财政支出不论是采取招标投标、集中采购、BOT或TOT，还是合同出租、外包、发放凭单、补贴或担保等哪种模式，无一不是以法制化的市场经济环境和政府依法行政、依法理财为基础。因此，构建法治政府，进一步完善财政法规体系是确保公共财政依法配置和依法管理的制度基础和重要的前提条件。为此：(1)提高法律层次，加快立法步伐。目前我国财政管理多以部门规章为依据，立法层次低，约束力较弱。针对这一情况，应在现行财政法规基础上，加快立法步伐，建立包括预算、税收、公共支出、国有资产管理、财政监督等方面的法律制度，并不断根据市场经济发展和财政管理的需要，对现行法律法规及时进行修订或废止。同时，要提高立法层次，细化法律条文，增强法律的可操作性，强化法律约束力。(2)加强财政法规的统一性和协调性。目前，涉及财政管理的法律法规因立法层次、立法部门的不同而经常出现“依法打架”的现象，造成执法过程中的无所适从、有法难依。对此，要在提高立法层次的基础上，妥善处理政府之间、部门之间的利益关系，从全局利益出发，确保财政法规的统一和协调。(3)严格依法理财、依法办事。
3.以“分权政府”的理念妥善处理政府之间、政府内部、政府与社会的财政分配关系，建设“分权型”财政。以分权政府的理念支持的政府公共财政管理，就是要打破公共物品和公共服务提供过程中的政府垄断，将公共权力在政府与社会之间、中央与地方之间进行合理的界定和分配，并将之与相应的责任和利益挂起钩来。具体而言，公民有享受公共物品和公共服务的权力，但也必须承担依法纳税的责任和义务；而政府可以凭借其政治强制力依法向公民征税，但其也必须承担向社会提供数量充足、质量上乘的公共物品的责任和义务。同时，由于公共物品具有受益范围和受益对象的地域性和层次性特征，因此，在具体生产和提供过程中，必须在中央和地方各级政府之间进行恰当而合理的分工和协调。原则是：(1)按照受益原则和成本收益内部化以及最大成本效益比原则，真正把公共物品生产和提供的决策权力落实在最小权力单位上。(2)建立分权政府的制度框架，通过村民自治、地方区域自治、城市政府分权治理等来理清各级政府在公共物品提供过程中的责权利关系，构建鼓励地方自主治理的制度基础，在此基础上，通过行政、法律的途径，来解决各级政府之间的权限的冲突。(3)通过相应的政治和财政责任的分权来确保各级政府的行政分权，避免出现过度集权或过度分权。
4.以“民主政府”的理念强化政府理财中的公众参与，提高财政透明度，建设“民主型”财政。民主政府在政府公共财政管理中的具体体现就是公共财政决策的民主化、政府财政财务信息的公开化和透明性以及公共财政资源配置和使用中的广泛参与，以提高政府对社会公共需求的回应能力。需要做好的工作主要有：(1)在预算准备阶段，重点抓好以下三个环节：一是基于宏观经济预测与政府政策及其变动，制定科学的、具有一定前瞻性和战略指导性的宏观经济规划和中期支出框架，明确政府公共支出运作的目标和范围；二是以优化和提高公共物品和公共服务的供给效率为出发点，具体确定政府公共财政运作和管理的模式；三是按法定程序对政府公共预算进行听证和讨论，广泛征询社会各界的意见和建议，并及时审批预算；四是做好政府公共财政运作和管理的基础性工作，包括相关法律体系的建设、组织管理机构的设置、人力资源的开发、市场环境的培育以及各种风险的防范等，为强化财政管理创造良好的制度环境和市场环境。同时，为了提高预算准备阶段的质量和效率，应特别注意处理好以下四个方面的问题：一是健全预算决策和监督机制，确保财政安排符合国家的经济政策和社会的公共利益；二是鉴于公共财政与宏观经济的相互作用，政府公共财政必须服务和服从于宏观经济发展目标；三是明确界定主要参与者的职责，特别是要保证立法机关有足够的能力、资源和权威，使其在政府公共财政监督管理中发挥关键性作用。(2)预算执行阶段，必须着力解决好两个方面的问题：一是建立一个高效的管理执行体系，以确保政府公共支出运作的规范性和有效性，具体包括：通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制；通过完整的预算（拨款）会计系统，对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款项目之间的资金动向；通过一套用于管理多年度合同和远期承付项目的系统，及早地预测各种支出趋势和财政风险；通过一套规范的人事管理系统，能够配备精明强干的管理人员；通过一套完善且具透明度的竞争性政府采购管理系统，能够保证政府采购过程的廉洁高效。二是建立以权责发生制为基础的政府会计和政府财务报告系统，以完整反映整个政府资金连续运动的过程及累积结果，特别是对政府债务和或有负债、国有资产管理等方面的受托责任进行全面系统连续的记录和反映，使政府财务信息更加真实、完整、可靠，为有效落实财政责任制、沟通政府与社会公众的信息交流、加强监督提供可靠的依据。
5.以“廉价政府”的理念重新审视政府理财行为，强化成本意识，加强绩效考评，建设“效率型”财政。用廉价政府的理念指导公共财政管理，就是要求我们重新审视政府的理财行为和理财方式，树立成本观念，加强绩效考评和管理，提高财政资源配置的效益、效率和有效性，建设“效率型”财政。为此，(1)把市场竞争机制引入政府公共财政管理中，通过适当的制度安排鼓励私营部门参与公共物品和公共服务的生产和提供，使政府公共部门形成竞争压力，迫使其转变观念，增强竞争意识，降低成本，提高服务质量。(2)把结果导向和绩效导向的基本理念引入政府公共支出管理，通过指标的设置和考评，替代市场价格信号和利润机制，在成本与收益、投入与产出的比较中，引导公共资源从效益低的领域流入效益高的领域，切实解决公共资源的滞留和沉淀问题。同时，通过对财政资金绩效的计量和考评，也为社会公众提供准确的财政财务信息，增强财政透明度，强化公众参与的意识，提高民主监督的质量，促使政府更加自觉地履行公共受托责任，提供更加优质的公共物品和公共服务，满足信息社会日益多样化的社会公共需要。
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