发展中国家粮食安全与政策选择，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,粮食安全论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从整个世界范围来看，当代人口与粮食基本平衡。根据粮农组织《1993年农产品中期前景：对2000年的农业预测》显示，90年代世界粮食和农产品需求、产量和贸易量的总体增长率大大低于80年代，并相当于或低于预测的人口增长率。总的供应量足以满足全球的有效需求。从整个发展中国家来说，农业产量在90年代平均增长2.8%，比80年代的3.2%的年增长率下降，但人均产量仍然增加。因此在许多人看来，粮食安全似乎是一个不很重要和紧迫的问题。然而实际情况是发展中国家的粮食安全问题日趋严峻。本文试图对此进行论证，并对解决这一问题的政策选择作些探析。
一、发展中国家粮食安全问题严峻
粮食安全问题是在1972—1974年，世界上发生了战后最严重的粮食危机的情况下提出并得到日益重视的。其核心是使低收入者能买得起食物，也就是考虑发展中国家的食物水平，特别是在歉收年份里的热能、蛋白质等摄入水平。从80年代以来的粮食状况看，150 个发展中国家面临着不尽相同的粮食安全问题。阿根廷、泰国等五国粮食自给有余；伊朗、利比亚、委内瑞拉、新加坡等17国石油出口国或新兴工业国，其粮食生产虽然不足，但有较多的外汇进口粮食；中国、印度、巴基斯坦、肯尼亚等17个粮食已自给或基本自给，但由于人口压力大而不够稳定；巴西、哥伦比亚、马来西亚、尼日里亚等68个国家粮食生产不足，需通过扩大出口来解决；孟加拉国、柬埔寨、海地、索马里等43个国家粮食短缺，又无力进口，很大程度上要靠国际援助和救剂来解决。从发展中国家这个整体上讲，粮食安全问题还是严峻的，具体表现在：
1.发展中国家缺粮情况日趋严重
这里的缺粮是指某个国家国内粮食可供量（生产与储备）小于需求量，需要通过进口来解决的部分。其数值接近于这个国家的粮食净进口。业的国际分工问题》一文中指出（参见《世界经济译丛》1994年10期P.9），2000年发展中国家的净进口量将达到80年代中期水平的1—2倍，即从60百万吨增加到100百万吨至20百万吨。 根据最新材料而整理成的（表一）也在一定程度上验证了发展中国家粮食缺口增大的这一趋势。
表一：发展中国家谷物进出口数量表（1992─1994年）单位：百万吨
年份 1992
1993估计数 1994年预报数
进口 126.7125.6137.6
出口 45.1 40.4 33.9
净进口81.6 84.8 103.7
资料来源：粮农组织，1995年第3/4期《粮食展望》
其主要原因是：
（1）发展中国家粮食需求增长迅速。 产生这一情况的首要原因是人口增长快。据有关权威人士估计，发展中国家的人口每年将增长1.7%，按1990年发展中国家人口为40.46亿计算，每年将净增人口0.68 亿。其次是对众多发展中国家来说，人均需粮增长旺盛。联合国粮农组织研究得到的证据说明，在收入很高的国家，人均收入每增加10%，粮食消费增加1%或2%；在典型的低收入国家，人均收入每增长10%，每人用于粮食的消费将增长7%或8%。因此对于底子差，仅亚太地区就有约8亿人生活在贫困之中，5亿人生活在赤贫中的发展中国家来讲，人均国民生产总值的增长将促进粮食需求的迅猛增长。
（2）发展中国家粮食产量增长困难。 联合国粮农组织在《迈向2010年的农业》的研究报告中指出：世界农业的增长率将由过去20年的2.3%，降为今后20年（到2010年）的1.8%，其中发展中国家农业的发展将面临着更严峻的挑战。其重要原因是耕地在减少。联合国环境规划署1992年的一项调查表明，在过去的45年内，中度破坏至严重破坏的耕地达到12亿公顷，占世界耕地面积的11%，而被毁耕地的大部分集中在发展中国家。除此之外，由于沉重的债务负担、贸易保护主义盛行和粮食进口费用日益增加而导致的农业生产投入不足，也严重制约着粮食生产的增长。
2.发展中国家粮食进口的财力保证难
就某个国家来讲，粮食短缺不等于粮食不安全，因为它可以通过国际贸易来得到解决，其前提条件是要有与粮食缺口相适应的出口收入。然则现实情况是发展中国家的贸易条件日趋恶化，贸易出口收入增加十分困难，因而粮食进口缺乏应有的财力支持。其主要表现是：
（1）世界贸易对初级产品的需求收入弹性日益减少。 据有关资料显示，从1980年起，初级产品贸易的平均价格下降了一半，使以初级产品为重要出口对象的发展中国家造成重大损失（每年高达约500 亿美元）。1993年初级产品价格更是普遍下降，非燃料初级产品平均价格以美元计比1992年下降了3.5%左右，其中一些产品的价格已降到30 年来的最低点。造成这种情况的重要原因是原材料替代物的使用引起的对初级产品需求的减少以及发达国家对初级产品的巨额补贴。
（2）贸易自由化的适应性差。 乌拉圭回合谈判的成功使得工业化国家对制成品的保护急剧减少，发展中国家减少对初级产品贸易的依靠将能够得到更多的发展机会和利润回报，但由于大多数发展中国家没有能力生产由自由贸易化而引起的技术含量越来越高的制成品，同时由于生产效率低下和沉重的外债使发展中国家的出口转向缺乏资金支持，因此，很多发展中国家难以利用贸易自由化的机会，从而与工业国家的差距再次拉大。据世界银行报告估计，到1992年底，所有发展中国家的外债总额为17030亿美元，占发展中国家出口收入的19%。 “发展中国家的许多出口收入继续用于外债付息、利润汇出和最近用于赎回抵押品、债务回购及债务—自由资本交换安排，没有剩下多少可以支付更多的进口。”（参见粮农组织1992—1993《商品回顾与展望》第6 页）至于出口转向的资金支持就更难考虑了。
（3）粮食价格上涨的不利影响。据粮农组织的估计， 到本世纪末粮食价格可能上涨5—10%。 这种趋势增加了粮食缺口趋大的发展中国家的忧虑，尤其是对那些粮食进口能力最弱的低收入缺粮国来说更是“雪上加霜”。
3.世界粮食安全储备不断下降
由于许多发展中国家难以通过国际贸易来解决国内粮食供应不足的问题，因此国际粮食援助就显得特别重要和迫切。然而作为确保粮食援助与安全的民办粮食储备，从80年代以来的持续下降却给寄以重望的国际粮食援助投下了一片阴影。（见表二）
表二：1987─1994年世界粮食安全储备量 单位：百万吨
年份粮储总量 其中发展中国家 安全系数%
1986426.5136.9 26
1987455.6135.9 27
1988401.2124.3 24
1989303.3 12.2 18
1990309 139.7 18
1991344.8152.2 20
1992327.7157.7 19
1993361.2158.8 20
1994318 157
18
1995304 151
17
注：不包括薯、豆；
资料来源，1995年《浙江粮食经济》第4期45页。
4.中国粮食安全问题
改革开放以来，中国粮食生产取得了前所未有的巨大成就。据资料统计，继1984年粮食产量创记录地突破了4000亿公斤大关后，1993年又上新台阶，粮食产量达到4564亿公斤。然而由于以下情况，决定了我国粮食安全问题不容乐观。
（1）人均产量低。长期以来我国粮食人均占有量为300多公斤，最好收成的1993年，人均也只有385公斤。只相当于美国的1/3。
（2）生产潜力难以有大的挖掘。自80 年代以来耕地面积不断下降，仅1990—1993年，年均耕地面积就减少了200多万亩。 从单产增加来看，目前我国水稻单产已高出世界平均水平的50%，难以再有大的提高，其他品种潜力较大，但需大量的资金和技术投入，这对于基建规模偏大的国家来说有一定的难度。
（3）人口迅速增长而带来的粮食需求的刚性增长。到2000 年我国人口将增加到13亿。按照中国的膳食习惯，达到小康水平的人均粮食需求约400公斤算，总需求将达到5200亿公斤，与可望达到5000 亿公斤相比，还差200亿公斤。
（4）粮食安全保障机制迟钝。1994 年国民经济的整体运行基本正常，但以粮食为代表的消费品价格上涨之快，持续时间之长已给国民经济的进一步发展带来了相当大的负面影响。产生这种情况的原因固然很多（如国有粮店供应的粮油价格调高），但深层次的原因是中国粮食安全机制的迟钝及由此决定的粮食调控乏力。它使得国家为平抑粮食价格、确保粮食安全的工作未能收到较为理想的预期效果。
二、解决粮食安全问题的政策选择
由于各发展中国家所面临的粮食生产、供给和贸易等情况不同，因此各国在解决粮食安全问题的主攻方向及具体措施方面应强调因地制宜。但从整体上看都必须在提高粮食自给水平、扩大出口贸易、发展区域合作和争取有利于问题解决的外部环境上下功夫。
1.提高粮食自给水平
避免粮食供求矛盾进一步尖锐的根本对策是提高本国的粮食自给水平，而措施的重点是注重科技成果的推广应用，保护农民的种粮积极性和发展粮食储备。如60年代至80年代，印度在农业领域先后推行了“绿色革命”、“白色革命”和“蓝色革命”，使印度解决了粮食自给和城乡居民喝奶问题。又为印度向海洋及江河湖泊索取食物展示了良好的前景。
科技对粮食生产的促进是显而易见的，但必须以稳定持续地调动农民的科学种粮积极性为基本前提。印度“三大革命”成绩斐然的重要经验便是有力的证明。在市场取向的情况下，调动农民种粮积极性的关键是保证种粮收益能随国民经济的发展与市场物价，特别是农用资料价格上涨而得到相应的增长，即使粮食商品生产能获得接近于社会平均利润水平的合理收益。要做到这一点，问题固然很多，但最主要的一点是粮食价格、科技投入必须得到国家财力的支持。因为只有这样，才能稳定发展粮食产量。这也是世界各国发展农业的共性之所在。印度尼西亚利用了一系列（如化肥、农药和灌溉水）补贴，并建立了一个信贷系统，使农民有能力购买一整套投入物以实现水稻集约化计划。除印尼外，世界广大发展中国家对化肥和农药、良种等都实行资金补贴。例如在巴基斯坦，政府按成本价格供应种子，补贴化肥，并增加农业灌溉用水的供应。象澳大利亚、新西兰等发达国家为增加土壤肥力，也实行化肥补贴政策等。
粮食生产的季节性和波动性，也决定了粮食储备在保障粮食供应中的地位与作用。印度较大规模的储备是在60年代饥荒以后建立起来的。专家们建议粮食安全储备库存的临界量为500万吨，最佳数量为1200 万吨。库存品种主要是小麦和大米，分别占60%和40%。与此相适应，政府要拥有2800万吨的仓储设施。政府还鼓励资助县以下各级建立小粮库，形成仓库网点，以保证足够的储备量。1979年，印度发生大旱，粮食减产2310万吨，但由于库存充足，不但保证了粮食供应，而且净出口谷物达42万吨。中国得以从容平息1994年的粮食涨价风，主要得益于国家的专项粮食储备制度。但需要通过预警反馈系统及其调控机制的建立健全，使这一制度能灵活适应市场粮食情况的变化，而确保粮食市场的相对稳定。与此同时，也要尽可能使储备粮在经营中保值或有所升值。据世界银行专家估算，如果利用进口补充，实现同样的小麦进口目标，只需现在实际费用的1/3左右。因此， 发展粮食储备要与粮食安全目标及进出口贸易有机地结合起来，以实现满足需要前提下的经济节约。
2.增强粮食进口能力
目前世界粮食储备不足，但几乎没有人怀疑全球的粮食生产潜力。世界上最大的粮食出口国美国在1982—1986年这五年里，为了缩减粮食产量，休耕面积年平均在1000万公顷以上，就是一个例证（宋文仲“试看国际上对粮食安全问题的关注和有关政策”，1995年第8 期《贸易参考》）。主要原因是发展中国家的有效需求不足，对粮食出口国的粮食生产缺乏刺激。为此，发展中国家在不放松粮食生产的同时努力通过增加出口，增强粮食进口能力，也不失为解决粮食安全的有效对策。国际间流行的“比较利益原则”或“比较成本原理”也强调了这一点。从目前发展中国家的现状来看，应着重考虑出口多元化和与世界经济接轨这两个问题。
（1）出口多元化。即努力提高传统产业部门效率的同时， 把尽可能多的要素投入到经济效益高的部门。其基本思路是：第一，以提高初级产品的劳动效率为主，实现产业结构向高层次的转移。马来西亚通过大幅度地提高棕榈油和可可等农产品的生产效率，而使初级产品构成由1965年的89%下降到目前的28%就是一个明显的例子。第二，利用经济杠杆促使出口农产品结构多样化。例如1955年泰国政府对大米出口税进行改革，改多种汇率制为大米溢价税加大米出口税的征收办法。而与此同时对其他产品则采取扶持性的轻税政策。第三，利用与初级产品相关联的部门向工业品和非传统产品过渡，使劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业过渡。
（2）与世界经济接轨。发展中国家的经济基础比较落后， 要从根本上实现粮食安全，必须在吸引外资和提高人员素质上下功夫，必须在提高出口产品的供应管理和利用国际市场上的价格差上多努力。长期以来，非洲很多国家采取了绝对保护其国内市场的政策，对进口拖拉机等制成品设备采取关税壁垒，对出口农产品征收出口税，其结果使这些国家错过了很多可以利用国际市场条件发展本国经济的机遇。而中国经过10多年的改革开放的实践，使得产品出口结构、出口收入有了很大的改善和提高。进而能够拿出巨额资金进口粮食（1983—1990年中国粮食的净进口额为36.80亿美元）。
3.发展区域合作
进入90年代的一个很重要的特征是经济全球化以及在此基础上的地区之间协作的增多与加快。近年来加入发达国家现有贸易集团，与发达国家建立联系或建议与其成立新的贸易集团，成了许多发展中国家贸易政策调整的新动向，例如墨西哥加入北美自由贸易区以及亚太经合组织的迅速扩大。这不仅使区域贸易扩大成了可能，而且为粮食安全问题的解决提供了一种区域性合作的新思路。东南亚地区五国除建立自己的粮食储备外，还进行了区域性的联合储备。尽管储备量相对于粮食消费量来讲比例极小，但作为区域性粮食联合储备比较成功的范例，对于较经济地解决区域性粮食安全具有一定的推广价值。此外，对于有效地利用各国资源解决发展中国家粮食供应与经济发展难以兼顾（因为可支配的剩余资源有限）的问题具有重要的现实意义。
4.争取有利于粮食安全问题解决的外部环境
在挖掘本国潜力的情况下，努力争取有利于粮食安全的外部环境，主要是出于以下考虑：
（1）粮食安全不仅仅是发展中国家的事情。 从人权与利益（如难民潮和国外投资报酬）来考虑，又是与每一个国家都有关系的世界性大问题。另外从发展中国家粮食安全问题的产生与发达国家歧视性政策等很有关系这一点，也说明了争取发达国家对解决这一问题支持的合理性。
（2）主要出口国的粮食情况直接影响着世界粮食安全。 据联合粮农组织提供的有关资料计算显示，1989年到1994年民办谷物结转库存总量为2014.9百万吨，而美国为631.1百万吨。为此， 在目前世界粮食储备接近不安全边缘的情况下，主要粮食出品国（尤其是美国）的生产储备及其有关政策的不利将直接影响世界的粮食安全。
（3）从发展中国家自身来考虑的必要性。 许多发展中国家底子极差，增强粮食安全的能力十分有限，国际粮食援助占整个粮食供应的很大比重。例如整个南部非洲国家1994年国际粮食援助量为82.82万吨，占商业购买和援粮总计199.41万吨的42%。具体到有些国家人均粮食产量还不到0.1吨，很少有库存。（参见粮农组织1995年3月／4 月《粮食产量和短缺情况特别报告》第69页）为此，发展中国家在努力实现粮食安全目标的过程中应更多地争取外援。当然，争取有利于粮食安全问题解决的外部条件是一件很复杂的事情。就现阶段来看，主要是加强发展中国家在谈判中的团结，以便达到改善进出口贸易条件的目的。