城市基础设施PPP项目治理策略研究
孙国敬
摘要： 从多中心治理理论的视角出发，阐述PPP项目中各主体行为选择的差异，分析城市基础设施PPP项目运行的困境，提出健全立法、加强监管、企业自身提升、加强金融和咨询服务等策略，以提高城市基础设施PPP项目的治理水平。
关键词： PPP；基础设施；行为选择；多中心治理
一、引言
目前，我国处于新型城镇化建设的关键时期，随着城镇化进程的不断加快，在基础设施领域引入PPP模式已成为当下的一股潮流。推广PPP模式对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。政府推广PPP模式向社会资本开放基础设施和公用事业项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源、盘活社会存量资本，激发民间投资活力、拓展企业发展空间、提升经济增长动力、促进经济结构调整和转型升级。
（5）本实验的器材和电路连接与测小灯泡的电阻是相同的，所以，利用图乙所示的装置，还能完成初中物理电学中测小灯泡的电阻实验。
PPP在我国已经经历几十年的发展，利用PPP模式建成的项目有很多成功的经验，如广西来宾B电厂、北京地铁4号线等。这些项目为以后利用PPP模式进行基础设施建设提供了参考和样本。2015年国家发改委成立专门的项目库，用于PPP项目的跟踪建设，就是一种不断进步的体现。在政府与企业合作的过程中，政府部门天然的权威性和行政力量的强制性，使其处于强势的一方。企业在基础设施建设的过程中，作为营利为目的的主体，会出现一味降低成本而忽视设施及时更新，安全、环保意识重视不够的情况，因此在政府与企业合作的过程中，要重视契约关系的缔造，规范政府行为，降低违约风险，防范寻租行为。建立灵活的价格机制，避免出现暴利和亏损的情况。
本文从多中心治理理论的视角出发，阐述PPP项目中各主体行为选择的差异，分析城市基础设施PPP项目运行的困境，提出健全立法、加强监管、企业自身提升、加强金融和咨询服务等策略，以提高城市基础设施PPP项目的治理水平。
二、城市基础设施PPP项目中各主体的行为选择
在基础设施建设领域引入PPP模式，使传统的纵向一体化的行政命令关系，转变为政府、企业、民众等多元利益主体共同治理的关系，由于多元利益主体目标导向的差异性，项目运行过程中出现问题也就在所难免。以下从各利益主体的角色和行动策略出发，分析各方主体在项目合作过程中角色和利益的冲突。
（一）政府行为选择
城市基础设施建设需求的资金量巨大，项目涉及的主体多，工程本身较为复杂，涉及的法律事务多，需要健全的法律法规予以保障。但目前我国还没有一部专门的基础设施建设特许经营法，法律存在空缺。虽然有关部门出台了一系列促进民间资本参与城市基础设施建设的法律，但其中也只是部分内容涉及，关于基础设施中哪些领域适合采用特许经营的方式，实际过程如何运作，合同纠纷的解决等方面却没有进行系统规定，内容零碎。另外，政府违约时，行政救济和行政诉讼渠道还不完善，民间资本权益受损。因此，我国急需一部专门的法律对城市基础设施特许经营进行规范和约束。
政府作为独立的主体，会有一种自利的倾向，追求自身的利益，自身利益会与公共利益发生冲突。但与此同时，在公私合作伙伴关系中，政府与企业又是平等的合约主体地位，政府与企业是收益共享、风险共担的伙伴关系。政府的角色是合同中的平等主体，是普通的法人代表。政府作为合约中的平等主体，应该按照合约规定履约，但政府会利用自身的行政权力对企业行为施加影响，导致项目运行的失败。
公众对于公共服务质量提高的要求和公众对于公共服务日益多样化的需求，使得政府积极转变理念，经历划桨—掌舵—服务的转变，使政府不断转型，对内部机构进行完善调整。这也是新公共管理运动的核心所在。政府自利的倾向，使得行政权力扩张，出现政绩工程、管理人员贪污受贿，影响政府形象，与为民服务的目的不相符合。
（二）企业行为选择
政府还应充分鼓励竞争，通过竞争使最具实力的企业获得特许经营资格，从而在基础设施的建设和管理中为公众提供最优的公共产品和服务。城市基础设施PPP项目中，政府和企业权责对称、利益共享、风险共担，既要避免政府“兜底”现象，也要避免企业权利得不到保证的现象。政府的绝对主导，不能有效释放民间资本的活力。政府与企业合作的过程中，要严格规范项目流程，注重对合同的管理，通过签订严谨规范的合同，使项目纠纷的可能性降至最低。
作为公共服务的生产者，应该提供高质量和高水平的公共服务，但是公共服务投资具有周期长、资本回收慢的特点，与企业希望快速获取利润的目的不符合，企业缺少提供高质量公共产品的动力。为了获取项目的招标资格，企业会选择降低交易成本，贿赂政府官员；同时也会降低生产成本，忽视设备、技术的更新换代，导致生产的公共产品质量不合格，影响公众利益。
（三）民众行为选择
社会公众以委托人的身份要求代理人——政府以实现公共利益最大化为目标，为其提供必要的公共服务。公共服务生产者提供的公共服务质量不高时，生产者生产的垄断性、生产者与消费者之间的信息不对称，使得公众同时也是公共服务的消费者，处于不利地位。
健全的法律法规体系是城市基础设施PPP项目得以顺利运行的基础，法律能够明确政府、企业及参与各方的权责利益，更好地保证各方合作。现有的法律法规和部门规章内容笼统复杂，因此可以先对已有的政策法规进行整理分类，发现真正实用且与城市基础设施PPP项目密切相关的内容，并总结出城市基础设施PPP项目规定方面存在的漏洞，结合法律的盲区，精准地弥补现有法律法规的不足。针对现有法律可操作性不强的情况，制定法律的内容要涵盖招标、投标、建设、运行、移交等项目全生命周期的各个环节，对于各环节的操作提出比较细化的指导意见。
艺术之所以存在，就是为了帮助我们重新感受生活，就是为了使我们体会到石头具有石头的物性。艺术的目的在于使我们真正看到、感受到物体而不仅仅是承认它。
三、城市基础设施PPP项目的运行困境
（一）法律的缺失和冲突
政府作为公众的委托者，代表的是公共利益，公众授权其管理公共事务，其角色是公共利益的代表者和公共事务的管理者。追求公共利益是其合法性的来源，政府的目标选择应该是公共利益的最大化。因此，公私合作过程中，政府要加强对企业的监管，以确保私人部门提供高质量的公共产品。
（二）政府监管不力和失信
企业逐利的本性决定了政府要在项目运行的各个环节对其加强监管。一旦放松监管，企业就会为了追求自身利益的最大化，而降低基础设施建设的质量和后期基础设施运营服务的水平。目前我国基础设施建设处于转型时期，正在改变传统的政府包揽方式，面对这一新的变化，行政管理方式也要做出调整。基础设施建设和运营中会涉及审批、审计、环保、能源等部门，管理的过程中会出现重复管辖的情况，交叉管理的领域部门间合作还不够，缺乏明确主管部门，使得项目在出现问题时无法寻求主管部门的帮助。
除此之外，城市基础设施特许经营项目在运行过程中还存在着退出机制不顺畅的问题。由于基础设施大多关乎国计民生，涉及广大民众的切身利益，要使民间资本正常有序参与基础设施建设，还需要合理地分配风险，使风险与收益相对等，搭建风险框架体系，最大限度降低风险的影响。
（三）企业行为失范与投融资困境
政府要积极转变观念，不能仅仅把PPP当成一种新型的融资工具，而应将其看成一种新型的治理手段，通过在基础设施领域推广PPP模式来提升政府的治理能力，倒逼政府积极实现自我变革，实现由传统的管理型思维向新型的治理型思维转变。随着城市基础设施PPP项目的大规模落地实施，建立专门的管理机构也变得十分必要，通过整合财政、发改、能源、环保等部门资源建立专门的管理机构，能极大地提高城市基础设施PPP项目的治理水平。
一、本刊设有专家论坛、述评、论著、学术交流、专题笔谈、综述、讲座、临床病理（例）讨论、教学园地、问题解答、临床研究、病例报告、误诊误治、技术改进等栏目，接受全国各地来稿。
城市基础设施具有公益性的特点，且所需的资金量巨大，成本回收周期长，投资风险较大，使得民营资本缺乏投资积极性。城市基础设施建设需要长期稳定的融资服务，但由于项目公司具有有限追索权，金融机构一般不愿提供长期贷款，同时，项目在实际运行中还存在融资方式单一的问题，主要融资方式是债权融资，而股权融资、项目贷款、经营权抵押融资等方式使用较少。
（四）项目本身的不成熟
十八届三中全会以来，国家明确支持通过特许经营的方式建设城市基础设施，刺激了民营企业投资城市基础设施建设的热情，掀起了新一轮基础设施建设的热潮。成功的基础设施建设是一系列因素综合的结果，其中人才因素尤为重要。基础设施项目从业人员需要具备金融、法律、会计、工程管理等方面的综合素质，这方面的人才还比较匮乏，专业的咨询机构也较少，不能为新型的基础设施建设方式提供及时高效的咨询服务。
政府在与企业合作的过程中，可能会存在违约行为，使得基础设施项目的运行处于风险之中。政府的换届，会导致有些部门“新官不理旧账”。外部环境和政策的变化，也会使得政府不能如期履约。例如，泉州刺桐大桥投入运营后，按照合同契约，投资方可以优先取得公路附近土地的开发权，但在后来的合作过程中，政府并未兑现承诺，随着政府兴建的竞争性公路的出现，投资方与政府的矛盾不断激化，最终刺桐大桥以政府回购的方式终止，项目以破产告终。
三组产妇在麻醉前、麻醉平面达T8时及胎儿娩出后的SPO2相比，无明显变化，无一例发生呼吸抑制，差异无统计学意义（P＞0.05）。见表2。
2)对于电动机负荷，由于农电企业中的电动机都有接触器等低压脱扣装置，反应时间均在3个周波左右，因此当重合闸时间整定在秒级时，负荷电动机早已经脱扣，因此重合闸时间的延时对于电动机负荷而言没有太多的影响。
四、优化城市基础设施PPP项目发展环境的策略
（一）健全立法
通过对政府、企业与民众行为选择的分析发现，政府作为公共事务的管理者，需要对PPP项目公司进行监督和管理，政府与企业之间是平等的合约主体，政府要按照合约内容履约。政府与民众之间又存在着委托代理关系，公众是委托人，政府是代理人，政府要提供高质量的公共产品，实现公共利益的最大化，并且要针对公众提出的反馈，及时做出调整。由于自身角色和利益的双重性，目标导向的差异，城市基础设施PPP项目的运行出现了一些问题。
部门规章中出现冲突的内容，可以由最高法出台司法解释，为以后项目纠纷提供可循案例。构建以专门法律为主，其他部门规章为辅的法律法规体系，使PPP项目有法可依。对城市基础设施项目运作过程中的各项违法行为进行明确，做到违法必究。
（二）加强监管与合作
企业在合作过程中，除了采用先进技术、改进工艺和加强管理等手段来降低成本和提高效益外，还会通过降低质量以及提高准入价格的方式，追求单方面利益最大化，忽视基础设施的社会效益。同时，在对基础设施项目投标之前，没有对市场进行充分预测，以致项目后期出现无法预见和不可控的情况，遇到的风险也会超出企业的承受范围。
我不知她如何对不起我，我尚未向她解释她看到的那一幕，或许我该向她道歉，我未能及时告诉她林全纠缠我的事情。
政府在大力提倡引入民间资本建设城市基础设施的同时，也应加强对项目的监管，防止地方政府融资平台包装成项目的社会资本方，以一种变相的方式加剧地方政府债务。很多地方把项目当成政绩的一种体现，因此要对基础设施领域中适合特许经营方式的项目进行区分和明确，项目前期进行充分的物有所值评价，避免项目盲目上马，从源头上杜绝项目失败的可能，避免资源浪费。充分利用互联网平台，建立城市基础设施项目信息台账，从项目的审批到项目建设和运营管理，实现动态跟踪，提高监管效率。
作为公共服务的生产者，通过招投标的方式，与政府签订协议，获取项目的特许经营权。同时，企业也是以营利为目的的经济组织，如果不对企业行为加以有效监管，企业在提供公共产品过程中会出现追求经济利益最大化，降低生产成本，忽视服务质量提高的现象。
（三）企业的自我提升
企业参与的城市基础设施项目，项目收益低、成本回收周期长，因此很多地方政府通过承诺最低回报或固定收益的方式增强企业投资的积极性，这种变相的“政府付费”形式没能充分发挥出PPP模式在建设基础设施中的优势，跟传统的政府购买方式的区别也不大。随着中央政府要求严控地方金融风险，地方政府对城市基础设施PPP项目承诺最低回报和固定收益的做法也一定会被明令禁止。企业只有通过提高自身能力才能在基础设施的建设和运营中有充分的竞争力。
企业通过特许经营协议，参与城市基础设施的建设和运营，对企业而言，这既是机遇也是挑战。城市基础设施规模巨大，企业可以通过使用行业最新的技术手段，降低成本，提高基础设施建设的效率，通过引用先进的经营和管理理念，提高基础设施后期运营的服务和管理水平。这不仅有助于城市基础设施供给水平的提高，也有助于企业自身的转型和升级，互惠互利，是城市基础设施引用民间资本的初衷所在。但对于风险，企业也应有充分的认识，城市基础设施属于公共物品，所以企业在参与城市基础设施项目的招投标之前，应对项目风险和自身财务状况、运营能力进行充分评估，对项目收益有合理预期，提高自身抗风险能力，做好长远规划，理性参与其中。
（四）决策咨询和金融服务
结合基础设施建设成功和失败的案例，对项目从业人员开展业务培训，提高从业人员的熟练度。在综合实力比较雄厚的高校设置相关专业，依托学校建工、法律、金融、管理等专业的师资力量，培养能胜任城市基础设施PPP项目建设和管理的综合人才，高校可以与企业签约，通过订单式的方式对学生进行定向培养。此外，通过购买研究中心和智库的研究成果、邀请专家进行专题培训、聘任研究人员担任顾问等方式加强科研机构与企业的合作，为项目发展提供充分的咨询服务。加拿大、法国、英国都是使用PPP模式建设城市基础设施比较成熟的国家，历史悠久、经验丰富，通过与这些国家的企业合作，或者到这些国家进行实地考察，不断完善我国城市基础设施PPP项目建设。
基于大数据理念的调查研究，不仅可以在就某一确定的主题开展问卷调查的宏观框架下保持一定的导向性，而且具有一定的开放性。这种研究还有利于全面了解调查对象的生成性资源，发掘被调查问卷的设计者忽略的因素。特别是通过学校教师专业发展评价系统和教学信息评价系统获得的调查数据，如“极课大数据”平台等多个渠道提供的数据信息，不仅能体现出信息来源的多维性，而且有利于修正教师专业发展评价要素，以及调整评价系统中子模块的权重。
城市基础设施PPP项目建设离不开金融机构的支持，要鼓励金融机构多渠道参与城市基础设施建设，推动股权融资和经营权抵押融资方式，创新企业融资渠道，降低企业融资成本。开展基础设施PPP项目证券化业务，为项目发展提供充足的资金保障。同时，也应完善担保制度，保障金融机构的权益，构建合理有效的金融体系。
总之，随着我国城镇化进程的推进，利用PPP模式建设城市基础设施的优势会不断地体现出来。但PPP模式中政府、企业与民众各自角色的双重性和行为选择的差异，使得各主体之间不能形成有效合作，在城市基础设施PPP项目的实际运作过程中表现为政府监管力度不够与政府失信、企业行为失范与融资困难。此外，我国城市基础设施PPP项目的发展还存在现有法律法规不健全和项目本身不成熟等问题，所有这些最终影响的都是民众的切身利益。
成熟良好的城市基础设施PPP项目发展环境需要从多方面进行努力。从根本上来说，可以不断完善现有法律法规，为城市基础设施PPP项目的发展提供制度保障，通过人才培养、决策咨询和金融服务等手段为城市基础设施PPP项目发展创造良好的外部环境。具体而言，政府要充分发挥监管作用，积极借鉴国外先进经验，充分保证企业在项目竞争中的平等地位，不断提升治理水平。企业不断增强自身能力，加强对项目的规划和管理，最大限度降低风险。政府和企业都需要划清彼此行为的边界，明确各自的权责利益，构建“地位平等、风险共担、利益共享”的合作伙伴关系，保障民众利益的最大化。随着中央政府的不断重视，我国城市基础设施PPP项目的发展也会很快走上规范化、制度化的道路。
（1）住房公积金贷款证券化融资模式对资产质量把控较严，更适用于资产池较大的大中型城市。大部分三、四线城市由于资产总量不足、资产质量相对偏低，暂时不具备大规模使用的条件。
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中图分类号： F283；F299.24
文献标识码： A
作者单位： 华东政法大学政治学与公共管理学院
标签：ppp论文; 基础设施论文; 行为选择论文; 多中心治理论文; 华东政法大学政治学与公共管理学院论文;