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一、德国宪法的“分权规范”
德国宪法称为“基本法”，是1948年9月1日成立、以康拉德·阿登纳(Konrad Adenauer， 基督教民主联盟党人)为主席的德国西部占领区制宪委员会负责起草的，1949年5月8日获得 通过。5月12日，美、英、法三国军政府批准了“基本法”。在经过德国西部各州议会批准 以后，“基本法”于5月23日公布，5月24日正式生效。“基本法”尽管具有临时性质②，但 仍不失为一部完整的国家宪法，具有最高法律效力，并构成德国普通立法的基础。
制定“基本法”的一个直接历史背景是希特勒纳粹独裁统治的彻底崩溃。必须避免这一历 史悲剧重演，是制宪委员会为新建国家制定宪法的根本目的。为此，制宪委员会自始至终一 致认同18世纪法国著名启蒙思想家孟德斯鸠的传统分权方案，即要实现政治自由，防止滥用 权力，必须以权力约束权力，使国家的三种权力：立法权、行政权、司法权分别由不同的人 或不同的机关行使。③
1948年9月8日，德国社民党党团主席卡洛·施密德(Carlo Schmid)在制宪委员会第二次会 议发言中指出：“欧洲人民为之奋斗的经典民主制度”具有三个基本特征：公民平等与自由 、分权和保障基本权利；其中分权，特别是立法权与行政权彼此分离、相互监督、保持平衡 ，可以防止滥用权力。①其他三个发言人即基督教民主联盟党人阿道夫·屈斯特翰(Adolf S üsterhenn)、社民党人瓦尔特·门采尔(Walter Menzel)和基督教社会联盟党人约瑟夫·施 瓦本(Josef Schwalber)也都纷纷援引孟氏经典分权理论，赞同传统分权方案，特别是其本 质， 即立法权与行政权是互为独立与平行并立的国家机构。②
在这种思想指导下，制宪委员会制定了被称为“宪法核心部分”的“基本法”第20条，该 条第2款这样规定：国家权力由人民“通过立法权、行政权和司法权的专门机构行使。”③ 这一规定就是“基本法”的“分权规范”。
这一“分权规范”与西方政治思想史上埃德蒙特·柏克(Edmund Burke)或乔治·斯图沃特 ·密尔(John Stuart Mill)提出的自由授权学说与代议制思想④，是不可分割地联系在一起 的。所以制宪委员会在“基本法”有关“联邦议院”的第三章中第1条明确规定：德国联邦 议院议员“是全体人民的代表，不受委托和指令的约束，只服从自己的良心。”⑤据此，议 员不应分为不同的议会党团或政党，而应共同进行磋商和作出决定。他们不应代表某一特定 集团的特殊利益，而应代表全体人民的共同利益。⑥
与此相适应，政党只在“人民的政治意愿构成”中发挥作用⑦，也就是说不能参与国家政 治意愿的构成。按照德国传统国家学说，国家是公共利益的独立捍卫者，国家机构(特别是 议会和政府)要以公共福祉为取向；而社会(包括政党)则是追求不同集团的不同利益的。
那么，德国制宪委员会主张的“分权规范”(联邦议院和联邦政府是互为独立的国家机构， 联邦议院议员是全体人民的代表，只服从自己的良心)，在德国政治实践中是如何体现的呢? 二、德国政治制度的实际运作
从1949年德国举行第一届联邦议院大选，组成以阿登纳为首的第一届联邦联合政府至今， 德国政治制度的实际运作与“分权规范”是完全背道而驰的。
首先，立法权与行政权不是相互独立，而是彼此融合，两权集于一身，即执政党多数手中 。譬如开国总理阿登纳，在担任制宪委员主席时，还曾参与通过孟德斯鸠经典意义的分权方 案。然而，在他当选为德国联邦政府总理以后，他不仅是内阁政府长官，而且还处于联邦议 院他所在政党的议会党团中心。德国学者道尔夫·施坦因贝格(Dolf Steinberger)在一次国 际研讨会上指出：早在50年代，德国就不存在立法权与行政权互为独立的“实体或机构”。 ⑧
观看德国联邦议院大会辩论，形成对垒态势的不是联邦议院和联邦政府，而是相互竞争的 议会党团或政党；⑨进行唇枪舌剑直接交锋的，一方是执政党多数，另一方是反对党少数。 联邦议院议员对外不是作为“只服从自己良心”的个体代表共同议事，而是在大选基础上组 成了议会党团。议会党团在议会大会辩论之前，先在内部进行磋商，统一意志，形成一致路 线，然后由发言人在议会大会上代表本党议会党团作出陈述。这种作法从70年代开始被媒体 称为团队精神。议会党团或政党必须在大会上尽可能保持一致，是为议会党团或政党的纪律 约束。
根据议会民主制度的多数规则，国家机构联邦议院整体作出的决议，事实上仅由议会多数 党的议会党团就可以定夺了。多数规则还规范联邦总理选举和国家机构联邦政府的组成问题 。毋庸置疑：多数党议会党团肯定派遣本党人士进入内阁，联邦总理与内阁成员原则上也仅 同“本党朋友”而不是与反对党议员商讨法律草案。
为什么立法权和行政权在政治实践中没能相互分离，独立行使?根据德国政治学家的解释， 主要有两点原因：一是党团原则，二是政治竞争。所谓党团原则，是指单个行为体通常只有 组成团体才有望获得政治胜利；①政治是一种团队营生，单枪匹马不可能从事政治斗争，进 而实现政治目标。这些认识并非始自今日，早在1848年5月于法兰克福圣保罗教堂召开的全 德国民议会上，大多数议员很早就看到单干没有出路，所以具有相同或相似观点的议员组成 了政治团体。②
另外，不同党派之间的政治竞争是持续不断的。由于竞争不断，所以大选获胜的政党在组 阁过程中，肯定是遴选本党人士入阁当部长；决定法律草案时，也肯定原则上仅同本党成员 进行磋商和议决。政治竞争使联邦总理必须拥有执政党议会党团的支持，否则他将像国王没 有国土一样无能为力。制宪委员会赋予了联邦总理制定方针政策的职权③，然而并没有提供 如何针对联邦议院行使这一职权的持久的可行的手段。还是由于政治竞争，各个议会党团必 须精诚团结、一致对外，这不仅是议会辩论时与反对党针锋相对的斗争需要，而且也是争取 选民支持、争取赢得下次大选胜利所必须!
然而，无论现实政治斗争需要多么合理或势之使然，德国政治制度实际运作与“分权规范 ”相互矛盾的情况已经引起人们的关注和不满，特别是最近几年出现的各种政治弊端如政党 现金丑闻等，使德国社会各阶层普遍出现厌政情绪。这已涉及到德国“宪法冲突”制度因素 以外的政治文化层面了。
三、德国“宪法冲突”的政治文化层面
关于德国“宪法冲突”的政治文化④层面问题，主要是指德国广大民众近几年来普遍出现 的厌政情绪和政治精英对德国政治制度现状提出的批评。
首先，德国一些有影响的政治家、国家法教授、政法教科书等在评价德国政治现状时，仍 然坚持把孟德斯鸠关于立法权与行政权的传统分权学说作为他们立论批评的基础。譬如，德 国前总统理查德·冯·魏茨泽克(Richard von Weizs
cker)曾在一次谈话中指责德国政党 是没有作出文字规定的“第六大宪法机构”；批评联邦议院政党，特别是各执政党的头面人 物，经常不断地违反基本法。⑤读一读在德国广为发行的基本法手册导言，总会使人产生这 种印象：议会政府制度“打破”了联邦议院和联邦政府之间的分权，是对法治国家的实质性 损害。⑥1999年，在为纪念孟德斯鸠“论法的精神”问世250周年出版的论文集中，作者德 特莱夫·梅尔腾(Detlef Merten)在其题为“孟德斯鸠的分权学说与德国的法治国家”一文 中，不仅鞭辟入里地抨击“议会政府形式打破了分权”，更有甚者，他在涉及德国的议会政 府制度时，还使用了极权主义(Totalitarismus)这一概念，认为：在分权的“招牌”下，“ 权力已经愈来愈多地集中到政党手中”；1999年9月，德国现任联邦总统约翰内斯·劳(Johannes Rau)与其三位前任总统联合发表声明，援引基本法的分权规范，主张立法权与行政权 实行分权。①而劳在1982年担任北威州州长时，在一封致反对党领袖的公开信中，还曾明确 支持执政党多数和反对党少数的分野，以此回击其政治对手坚持经典分权理论提出的批评。 ②
关于德国广大民众对本国政治制度现实的看法，看一看几年来进行的民意测验结果就能说 明问题：尽管大多数人知道政府是从联邦议院中产生，联邦政府与执政党议会党团组成政治 领导核心与居于少数地位的反对党分庭抗礼，但并不认为这种议会政府体制的设立是应该的 ；更多的人倾向于支持总统制政府体制，即人民既选举政府首脑，也选举与整个政府相对峙 的议会；认定只有立法权与行政权“亘古有之的二元主义”，才能实现真正的分权。③德国 选民看不惯大选获胜的政党领导人入阁当部长，反对议会党团的纪律约束和一致投票行为， 认为这是党团头目在迫使普通议员服从命令，必须坚决予以取缔，等等。民意测验还显示： 人民最不信任的是政党和议会，因为那里纷纷扰扰，争执不断；比较而言，法院和警察局这 样的机构倒能赢来较多信任。④
应当指出：民意测验结果是有局限性的，因为他反映的只是一定时期、一定条件下的一定 政治现实，不能说明事物全貌。从总体上看，德国1949年以后实行的非纳粹化改造是成功的 ，其民主政治制度的运行是稳定的，德国统一这样巨大的社会政治震荡也没有动摇它的基础 。德国发展成为一个与美、英、法等国一样的正常的西方式民主国家，也是德国邻国，特别 是法国、波兰这些与德国有很深历史积怨的国家能够“批准”德国统一的重要原因。此外， 德国大多数公民对国家政治制度的总体认同水平是比较高的，譬如德国统一以前的一系 列民意测验表明：德国大多数公民都对国家政治秩序持有积极肯定的态度，认为它是民主、 正义、宽容和可信的；80%的被测验者认为：德国国家机构作用发挥不错，促进了经济社会 发展，是现代化、开放和进步的。⑤
上述“宪法冲突”，主要反映了德国统一以后的情况，而且也不是指人民与政治家直接对 抗、施加压力，更不是指要推翻现存政治制度!推翻现存政治制度属违宪行为，是要受到法 律追究的。⑥
那么，目前德国大多数人对政治现实普遍不满，原因何在呢?德国政治学教授魏尔纳·J· 帕策尔特(Werner J.Patzelt)认为主要是因为大多数人不了解情况，仅凭个人想象与好恶作 为评判标准。⑦他进一步解释说：大多数人不仅对立法权与行政权的分权问题知之甚少，而 且对德国联邦参议院、联邦主义，甚至对选民第一票和第二票的区别⑧等都了解不多。因此 ，要改善这种局面，必须大力加强各种宣传和教育，尤其是学校和媒体要承担更多责任，以 逐步消除人民的各种误解和偏见等。⑨
如果说，德国“宪法冲突”的政治文化层面问题可以用加强宣传教育的方法加以解决的话 ，那么，这一冲突所反映出来的制度层面问题(“分权规范”与政治现实相矛盾)，却必须公 开正视，并给予恰当说明。应该说，在解决法律规范与政治现实不相容的问题上，德国人是 颇具智慧和创造力的：1955年9月西德与苏联建交以后应运而生的“哈尔斯坦主义”可以视 为一个突出例子：在世纪之交的2000年，德国学者为解决“宪法冲突”而提出的“新分权方 案”，是又一个典型事例。
四、新分权方案
1960年，德国《政治季刊》第一期刊登文章“分权与德意志联邦共和国的议会政府”，是 为德国“宪法冲突”最早的探索之一。①人们提出质疑：我们的(指德国)宪法观念主要是学 法 国的；我们宪法制度的重要部分，特别是议会政府制度，是学英国的，二者不能相容，难道 我们的民主制度设立错了?②1980年，德国国家法学者克劳斯·施泰恩(Klaus Stern)已经提 出重新解释“分权规范”的任务，但他没有具体建议应该如何修改宪法条文。直到不久前， 德国资深政治学教授艾伯哈特·舒特-魏驰基(Eberhard Schuett-Wetschky)才撰文点出 这一尖锐问题：“难道就不能公开承认制宪委员会和当时的国家法学说提出了一个无法付诸 实施的分权方案吗”；教条主义地恪守传统方案必然导致对政治现实没有根据的批评，从而 滋长厌政现象；学术界(法学和政治学)应该协商提出一个有关联邦议院和联邦政府分权问题 的现实主义方案。③
舒特-魏驰基教授不仅这样呼吁，而且还尝试全面、系统地阐述了他的新分权方案。他首先 指出：德国两大国家功能立法权和行政权相互融合的现实不等于说就消灭了分权，只是表现 得与制宪委员会提出的“分权规范”不同而已。④根据他的阐释，新分权方案在立法和监督 政府工作两大议会职权上作出两个重要区分。第一是实质(materiell)立法者与形式(formel l)立法权的区分，第二是法律分权与政治监督的区分。
区分实质性(指法律内容)和形式上(指国家法职制权)的立法，是新分权方案的核心所在。对 法律内容进行决策(Entscheidung)与通过具有国家法效力的议会决议(Beschluss)，基本上 是互为分离的两个过程。决定法律内容的，通常是在议会中居多数地位的议会党团或政党。 他 们先行商议，作出决策，然后提交议会大会辩论。在形式上由国家机构联邦议院通过法律决 议，是以后的事情。这里，决策与决议是两个不同概念，反映了实质立法与形式立法的区别 。⑤
根据舒特-魏驰基教授的分析，立法权与行政权的传统分权方案，在实质意义方面已经过时 。然而，联邦议院作为独立的立法机构地位，在形式上(即其国家法的职权方面)是不可侵犯 的，1949年是这样，今天仍是这样。只有作为整体的联邦议院才有权批准法律生效。⑥
这实际上也是对制宪委员会提出的“分权规范”作了狭义解释。因为根据“分权规范”， 联邦议院不仅具有形式立法权，而且还是实质立法者。新分权方案则对此进行了限定：联邦 议院只具有形式意义上的立法权，而实质立法者从1949年开始至今通常只是处于多数地位的 执政党。⑦
再有，“分权规范”把国家机构和国家功能视为一个整体：联邦议院(国家机构)行使立法 权(国家功能)；联邦政府(国家机构)行使行政权(国家功能)。新分权方案则认为：功能和机 构的整合只是形式上，不是实质意义上的。⑧
舒特-魏驰基教授提出的第二个区分涉及法律分权政治监督问题。他首先指出：议会和政府 分权问题的核心不在于对行政权实行司法监督(这是司法权的职权范围)，而是要实行政治监 督!这就要求先对政治势力进行划分。划分政治势力的基础是联邦议院的选举结果，在此基 础上组成了联邦议会党团或政党。由哪个政党或议会党团行使决策权，这个问题在组阁以后 得到了解决，这时，联邦议院议员分成了执政党多数和反对党少数。只有执政党拥有决策权 。反对党虽然不拥有此项权力，但他们可以公开批评执政党政策，向执政党施加政治压力， 提出自己得到选民支持的方案，以增加获取下次大选胜利的机会，击败执政党⑨。
舒特-魏驰基教授进一步强调说：这里特别提出“政治(权力)监督”(politische Machrkon trolle)、“划分政治势力”(Teilung der politischen Macht)，而不提“政治分权”(pol it ische Gewaltenteilung)，是因为权力(Gewalten)一词，横亘古今都是针对议会和政府这样 的国家机构，而不是指执政党多数和反对党少数的。在执政党多数和反对党少数之间进行分 权，用德国前联邦总统罗曼·赫尔佐克的话来说是“乌托邦”。①
在舒特-魏驰基教授看来，新分权方案并没有抛弃国家机构(议会和政府)之间的法律分权。 不仅如此，它们形式上的职权划分和运作规则(议会立法权、议会选举联邦总理、多数规则) 还为反对党对执政党实行政治监督奠定了基础。议会和政府之间的法律分权成为划分政治势 力为多数党和反对党的前提条件了。②总之，老分权方案仍旧有效，新分权方案早已有之。 在通常情况下，实现政治自由的目的是通过划分政治势力和由此而来的反对党对执政党的政 治监督加以保证的。在特殊情况下，假如政府确实滥用职权，那么国家机构联邦议院也可以 作为整体实施实质意义上的立法权。舒特-魏驰基教授称此为“国家机构联邦议院的实质保 留功能”(materielle Reservefunktion)。③
显然，新分权方案想要说明的问题主要是：1、“分权规范”体现的传统分权方案已经过时 ，这是制度本身发展使然，不是无视宪法原则的结果。2、德国议会政府制度中的党团结构 等，并不是极权主义表现，孟德斯鸠倡导的政治自由精神在反对党对执政党的政治监督上得 到了很好体现。
五、结论
如何解决“宪法冲突”?可以从上述的这一冲突的制度和政治文化两个层面加以总结。对于 前者，舒特-魏驰基教授提出的新分权方案对立法权和行政权的“分权规范”作了狭义解释 ，认定：德国政治制度及其运作实践同这种对“分权规范”的狭义解释是相吻合的，孟德斯 鸠倡导的政治自由精神也从中得到了切切实实的体现。这是学者对解决“宪法冲突”的贡献 。
对于后者，帕策尔特教授认为：德国各阶层人士对政治制度和政治家普遍不满的主要原因 是不了解情况或存有偏见，因此要加强政治教育，特别是学校和媒体要更多承担责任等。其 实，人民不满还有深刻的政治原因，譬如德国统一以后失业等问题加剧带来的分配冲突；政 治 丑闻层出不穷，而政治机构反应不力，政治家非万不得已不愿公开讨论问题等，都激化了人 民的不满情绪。所以政治改革呼声不断，势在必行。
可以想见，为了改善议会政府体制，德国将会审慎考虑在联邦立法方面引入全民公决作法 ；在决定参加竞选政党的候选人名单问题上，也会增加普通党员直接参与的可能性；为了加 强联邦议院议员个体地位和他们同选民之间的接触与联系，还会给议员配备助手，等等。
德国的“宪法冲突”由来已久，国家统一以后出现的新问题和新挑战进一步加剧了原有矛 盾。解决问题不会一蹴而就，然而矛盾发展也不会达到失去控制的地步。
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