公共政策中的政治话语与路径塑造——比较希腊和意大利的养老金制度改革，本文主要内容关键词为：希腊论文,公共政策论文,意大利论文,养老金论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2012)06-0122-06
2008年爆发的国际经济危机迫使许多欧盟国家，为实现财政稳固的目标，开始实施一系列的公共政策改革。然而，为什么在共同的改革目标面前，不同工业国家的公共政策改革会呈现出如此大的差异？为什么即使在改革环境和制度传统都非常类似的国家，改革的结果依然会如此不同？
本文比较了意大利和希腊的养老金制度改革。养老金是一项高技术性的议题，由于“获益者”的分散性和“受损者”的特殊性，政策内容信息匮乏，以及难于形成改革的联盟等使得这一改革尤为困难。经验研究显示，在意大利，改革者把“坏事变好事”的思路应用于实践，帮助受政策改革影响的那部分人更容易接受变化。其在塑造养老金改革的新路线上取得了成功，将辩论的焦点转移到技术和管理层面，而非是否改革这样原则性问题，而希腊的案例则与意大利形成了鲜明对比。意大利的案例证明，形成有力的改革话语，为起动改革、并进一步将改革推向深入提供了可能。这点尤其反映在养老金制度改革中，因为改革常常是中期性政策，需要继任政府能够保持政策的连贯性。
一、希腊和意大利的比较
在20世纪90年代和2000年前后，意大利和希腊都面临着福利国家制度的改革，从而能够符合成为欧洲经济与货币同盟成员国的条件。现收现付(Pay as you go)的养老金制度成为首要改革目标，因为它不仅对财政有重要意义(现收现付制度支出负担太大)，而且社会影响大(现收现付相当于代际间的资金转移，是现在和未来雇员所签订的社会契约)。
这两个国家同属于南欧福利国家模式，具有很多相同特点，例如社会支出水平较低、福利保障主要依靠家庭、女性就业水平较低、以男性养家糊口为主。政治交换以及“庇护主义”在福利分配中都扮演着重要的角色，而当处于强势地位的内部团体在维护普遍利益的时候，本来就分裂的福利体制会进一步恶化。养老金在两个国家的社会支出中都占有巨大份额。2001年，希腊51.3%的社会支出都用于养老以及抚恤金，在欧盟十五国中仅次于意大利的62.3%。医疗支出在希腊和意大利分别占到30.8%和31.8%，这里暂不考虑将近五分之一(希腊)和十分之一(意大利)的社会救助、失业保险和家庭补助金。
二、福利改革、养老金政治和路径依赖
直到20世纪80年代，工业国家的福利改革都与政府职能扩张相联系。权力资源理论在解释这种趋势的时候关注到了左翼政治力量的作用，他们认为，社会福利与社会民主党和工会的影响程度相关，这些政治团体更支持福利开支以及项目扩张。然而，一旦改革开始转为关注紧缩而非扩张，权力资源理论的缺陷就暴露出来了。
对政策改革进行制度性解释的文献可谓汗牛充栋。制度会塑造一种环境，导致某种类型的改革出现。这种解释基于历史制度主义以及路径依赖的概念。历史制度主义认为，过去的制度结构会形成许多历史遗产，从而影响行动者的政策行为，使政策变迁延续过去的道路进入特定的“路径”。近期的研究认为政策变迁会出现增量变化，它们驳斥了那种外部冲击导致路径偏移的间断均衡论。
事实上，如今说到福利改革常常将其等同于削减福利，这意味着改革有可能造成分裂，并危害选举结果。与希腊养老金制度改革相关的文献尤其显示了这一点。提诺斯注意到，体制的分裂特性催生改革惰性，而菲若斯通则强调工会对改革的坚决反对立场。马萨嘎尼斯注意到，当前体制外部行动者的代表性不足以及工会责任不明确妨碍了改革。而提诺斯进一步认为，制度中的不同参与者之间缺乏普遍的信任，因而很难进行养老金的持续改革。
奥唐纳和提诺斯则注意到公共意见的作用，他们认为，大众只知道保护利益群体特权，而对养老金体系却一无所知。他们认为公共意见的塑造对克服改革障碍非常关键，但却没有对此进行清晰的说明。因此，这也就是本文要阐述的目标。包黎和塔贝林里的研究发现，对养老金体制运作的信息越丰富，则改革越容易获得支持，而媒体传播的信息仅仅是证明已有的观念，不带来新的观念变化。
特里塔菲娄直接比较了意大利和希腊的案例，并对希腊为何会集中出现政策的失败提出了疑问。她认为，工会和政治行动者的不同观点是解释失败的原因。她注意到了工会是阻碍改革的重要因素，但没有注意到工会运动制度性因素之外行动者在塑造观念上的作用。毕竟在改革之前，意大利工会对工薪阶层的代表性就已经很高，而且也没有公共工会和私人工会的两极化。更重要的是，在最初的时候，由于1995年计划旨在降低养老金替代率，几乎遭到所有工会普通成员的反对，然而最后，改革竟还是通过了。因此，我们需要关注话语中行动者驱动的作用。和希腊的情况相反，外部压力改变了意大利工会对反对改革的看法，尽管他们明白要改革就必然意味着削减福利开支。
三、政策改革中的理念与话语
从纯制度的角度解释改革还远远不够，人们开始逐步重视观念在政策变迁中的重要性。新的制度主义学者们在政策分析中纳入了对观念作用的考察。彼得·霍尔已经注意到了政策的话语系统：“这是为达成特定政策目标而形成的一整套理念和标准，是问题最核心的本质。这种话语系统对于政策变化是至为关键的，它能够引导学习过程，对政治变迁产生最直接的影响。
理念是公共话语的一部分，可将其定义为“政策行动者为了推行政策主张并使其获得接受，而进行的相互间宣传或对公众进行的宣传”。如施密特所说，每个国家在改革话语上都有一系列的条件。这些条件包括：政策传统、政策问题以及政治制度能力。另外，单一行动者的体制一般会偏好直接与大众进行沟通的交际型话语，而多个行动者的体制，如意大利模式，则会选择通过话语协调的方式，以获得社会团体的关键性支持。本文认为成功改革的话语具有以下特点：信息的广泛传播、论述的前后一致、协调话语和沟通话语之间保持密切的关联。政策制定者运用这样的策略能够为养老金的新政策铺平道路。这并非说改革瞬间克服了所有的制度障碍。
四、希腊养老金改革：“纸上谈兵”的话语
希腊的社会保险服务主要由以下机构来提供：社会保险基金(IKA)；农业保险组织(OGA)；以及自雇职业者基金(OAEE)。除了这几大基金之外，还有一些基金覆盖公务员及其他社会声誉较高的群体(例如律师、医生和工程师)。确定养老金替代率和缴费率是一件异常复杂的事情。
固有的不公正是这个体制的明显特点。首先，养老保险基金是自主管理，但却不得不依靠国家的援助才能生存。几十年来，当权者按照服务宏观经济的目的来分配援助金，而且，这个享有特权、援助充分的基金还通过征收一定比例的用户使用费来获得国家补贴和间接资助，这一不太醒目却十分糟糕的做法进一步加剧了社会的不公正，从而促进了反对改革联盟的巩固。
其次，虽然有些门类的基金储备充足，但绝大多数项目则存在资金匮乏的现象：社会保险机构有着严格的资格标准，但它所支付四分之三的养老金都是最低养老金标准。养老金体制的现收现付特点使它将很大的一部分人口拒之门外：如失业者、兼职就业者以及灵活就业者，并没有对所有雇员实现全部覆盖。第三，这个体制建立在高度不平等的养老金替代率上，公务员所享受的养老金基本上相当于私人企业工人的两倍左右。
1981年泛希腊社会主义运动党(PASOK)上台之时，养老金资格标准就被用来稳固劳动力就业市场。同时，希腊政府还对缺乏资金的保险基金进行援助。政府将最低养老金水平提高了50%，甚至命令社会保险基金(IKA)对那些只能证明缴费九年的人发放最低养老金。九十年代早期，中右翼的社会民主党(ND)试图推动过两项养老金改革(法案1902/90和2084/92)，一项是降低养老金替代率、提高缴费率，另一项是将男性和女性的退休年龄都提高至65岁。工薪阶层的养老金积累由此中断了，1993年以后进入劳动力市场的人也不再享有资历退休金。然而，希腊养老金体制的结构性缺陷却依然如故。
在整个九十年代，改革者都没有让公众对养老金改革做好充分准备。1992年，当政府试图削减养老金支出时，在Eurobarometer欧盟民意调查中，仅有27%的希腊受访者说他们感觉到社会保障支出过高。同一调查显示，仅有14%的受访者感觉到“未来人们需要退休得更晚”。这是迄今为止欧盟所有成员国中最低的比例。
1997年，当时的希腊总理西米蒂斯成立了一个专家小组来研究解决办法，提出实际的方案。斯帕劳斯所领导的委员会发布了一份报告，阐述了既有体制内在的不公平，并提出了可能的解决方案。在一个政府主导、精英为主的决策制度下，与公众沟通养老金问题是富有挑战的。希腊政府处理这一问题的错误方法决定了它的命运。
委员会的方案来自于西米蒂斯周围一个封闭的小圈子。他们认为，需要立即将养老金进行削减。就在反对党还不确定是否会反对时，力量强大的社会党及附属工会组成了坚定的反对派，在改革还没开始前就终结了这项改革。政府甚至都未能与执政党进行初步的话语协调。而一旦反对报告调查的声音变得强大，连内阁成员都开始与委员会保持距离，这种分裂最终甚至使总理本人也和委员会意见相左。
在2000年社会党再次当选之后，政府保险精算委员会进行了一次研究，并于2001年发布了一份改革报告，主要的改革建议包括：将养老金替代率设为此前工资收入的80%，逐步将男性和女性的退休年龄提高至65岁，将获得资历退休金的门槛从35岁提高至40岁，限制提前退休，限制最低养老金调高成家计调查式的可能。尽管方案并没有建议彻底改变养老金制度的结构，但确实注意到了该体制一些大的不公平问题。
这项方案很快就遭到全国私营雇员工会(GSEE)和全国范围内的反对。民意调查变得更糟，贾尼季斯的同僚开始拒绝对他给予支持，党内的保守派开始提出需要进行“社会逆转”。总理本人试图通过谈论人口问题这样的理论性解释来捍卫改革方案，声称这个体制将在8年内崩溃。不过该方案还是没有获得通过，他很快就离职了。当贾尼季斯政府离任之后，3039/29法案马上获得通过。这项法案明显比前个方案更温和。没有针对养老金赤字提出任何办法，也没有对退休年龄的政策进行任何调整。
在斯帕劳斯意想不到的失败后，政府一时拿不出适当的行动方案。在2000年选举的政党纲领中，他们曾经允诺改革，但是具体内容却含混不清。反对者由此第一次获得机会削弱政府改革能力，并阻碍改革联盟形成。其次，在贾尼季斯获得政府保险精算委员会的报告后，总理和他组成了小圈子，但是却与其他内阁成员完全隔绝起来，其中包括曾经担任过工会领袖的现任劳工部副部长。并且，贾尼季斯在向公众发布报告的前一天就将计划出台的立法措施告诉了工会领袖。工会的抵制活动是此后阻碍改革的一系列抗议活动的源头。
同样，政府部门在改革内容上发出的模糊信息也是希腊改革失败的重要原因。正当贾尼季斯努力向社会伙伴保证改革过程将建立在共识之上时，消息却从党内走漏给了媒体，报道称政府可能会采取激进的改革方案。在国会与反对党辩论中，总理却声称这一情况是反对派控制媒体阻碍政府改革的表现。由于缺乏对养老金制度改革连贯一致的论述，使反对派联盟通过组织良好的宣传占取先机。
因此，公众意见从来没有对改革产生认同就毫不奇怪了。2001年的欧盟民意调查显示，尽管希腊人对该国的养老金制度明确表示不满，但为了维持养老金水平不下降，他们成为欧盟成员国中最反对各种改革举措(如提高缴费率、税收或养老金替代率)的力量。在2002年的法案之后，希腊养老金制度基本没有任何重大变化。直到2008年，政府决定进行行政改革，首先就是对保险基金进行合并。改革目标是将养老基金的数量减少至13个，但法案的颁布却基本上没有改变该体制的总体状况。
不过，最近的改革却有所不同。2010年7月，执政不满一年的泛希腊社会主义运动党政府让国会通过了新的养老金法案(3863/2010)。这项改革的基本内容是：逐步提高领取养老金的年龄资格，清除了提前退休的各种条款，在以个人缴费为基础的养老金之外又补充了一种最低“基本养老金”，并且根据GDP和通货膨胀变化对养老金水平进行周期性调整。3863/2010法案还包含了那些65岁以上仍然选择工作的经济刺激条款，着力推动基金的合并，并创立了一个负责养老金登记与支出的中央机构。
虽然现在马上做出全面评估仍然为时过早，而且法案仍然可能会根据将来的基金财务报告做出很多调整，但是改革产生了重大的变化，并促进了经济效益的提高，尤其是拉近了缴费与支付之间的关系。例如，第11条款就明确地规定，在2060年之前养老金支出必须限定在GDP的2.5%以内；第37条规定，国家在2015年后只能支付基本养老金(最低支出)。这些措施都有助于给这个以复杂而闻名的制度理顺关系。
然而，近期的改革是否成功地突破了过去的做法仍然值得怀疑。那些有特权的职业群体(如工程师、医生、律师和记者)仍然留在单独分立的保险基金中，而那些参加农业保险(OGA)的人也与剩下的雇佣劳动者不同，是一套完全不同的保险制度。并且，新法律规定企业年金的系数可依据参保时间而相应提高。尽管这些改革措施都促进了保险朝最终的职业生涯方向发展，但却降低了在工作早期将保险制度正式化的可能，因为这一阶段的保险系数较低。最后，对于该项改革还没有出台任何保险精算报告，所以整个体制的财务状况仍然很大部分是不清楚的。
从一个发散的制度主义的角度来看，目前希腊的改革和此前进行的尝试并没有实质性区别。首先，按照2010年5月欧盟和国际货币基金组织的条款规定进行改革是不可避免的。改革的首要任务是按照财务规定理顺经济关系、将国家从不断增长的赤字中解放出来，从而减少开支。劳工部长洛维尔杜斯的那令人关注的演讲也表达了同样的意思，他认为该制度已经面临破产，基本没有能力来支付养老金。其次，政府在沟通话语中主要强调了经济效率，而对体制的不公平和不平等提及甚少。接下来，关键内容是在改革许多主要议程都确定以后才引入辩论，工会选择不参加政策形成过程，而是引用政府“已经确立”的议程。
最后，政府的协调对话也是不足的。除了极少数的情况，主管事务的部长在对改革进行辩论的时候都是形单影只，无法得到其他高层部门精英在公开场合的支持。最终法案里的许多修正案都是最后一分钟被补充进去，让人感觉改革准备草率，其影响也充满了不确定性，未来不可避免地还要进行调整。
五、意大利养老金改革的案例
考虑到意大利养老金制度的历史传统，将它与希腊养老金制度来做比较是非常有意义的。意大利养老金制度的特点有：高度不均衡的回报水平，“核心”雇员享受高养老金，贡献与回报之间关联程度很低。如果考虑到五十年代设立的资历退休金，意大利和希腊的情况更加类似了，这项养老金制度规定如果能够证明达到了一定的缴费年限，则可以在达到最低退休年龄之前退休。
然而，在九十年代以前，养老金制度都是成功的。尽管这个制度并非完美，尽管它经历了长期的调整，还存在着代际间的不公平，但是通过了效率与公平的检验。1992年的改革将男性退休年龄增至65岁，将女性退休年龄增至60岁，将养老金计算方式从五年增至十年，并且平衡了不同部门之间资历退休金的需求。尽管如此，这仍然不是一项结构性的改革，因为资历退休金并没有变化，参保年龄的性别差异也依然保留，决定养老金支付的条款仍然很不公平。
1995年的改革走得更远。养老金领取的最低门槛(所有工人在57岁领取保险，需要最少五年的雇佣工作经历)和灵活退休年龄(在57至65岁之间)都发生了变化。选择在65岁之前退休的人，要扣除养老金收入的3%作为罚金。这项改革强化了缴款年限和养老金水平的关系，养老金数额直接与缴费程度有关。这项制度规定公共和私人部门雇员缴费率为32%，而个体经营者的缴费率为15-16%。
从财政的层面来看，长期以来，财政支出都处于可控范围。预计养老金支出占GDP的比例能够在2032年达到15.8%，这要比改革前预测的23.2%明显更低。改革也处理了原有体制中诸多重要的不公平问题。所有职业群体的养老金利率都统一了起来，甚至包括那些此前享有特殊待遇的群体，如公交车司机或电力工人。改革也为临时工设立了强制养老金保险，这些人在以前基本上都没有参保，该部分的专用资金由雇员和雇主统筹。移民的国家养老金也是改革的内容。这就不奇怪为什么1995年的改革被一些人称为“革命”。这些措施为后来的调整设定了框架。
这场改革是如何开始的？九十年代的政治环境促进了这场变革的发生。在“干净之手(mani pulite)①”行动之后，意大利旧政治组织的瓦解导致了旧有政党制度的大变革。同时，1992年的经济危机为意大利打开了一扇机会之窗。加入欧洲经济与货币联盟使人们关注随之而来的经济好处，欧洲一体化的要求也对国内政治产生了改革压力。意大利政策改革者利用规范和认知机制来说服民众需要改革，同时运用话语按照他们所偏好的目标对改革的选项进行限定，从而重新塑造了未来几年内的养老金改革政治。改革者们使用此前未使用过的方法，在统合主义的领域建构起来了共识。
简而言之，改革者着重强调了“欧洲”和“公平”两个概念。他们与工会结成支持改革的联盟，从而使改革行为获得接受。在整个过程中，政府公务员的协调话语和沟通话语都是紧密关联，从而最大程度的减少了像希腊斯帕劳斯改革和贾尼季斯计划所出现的媒体泄露和表述不一致的状况。
在认知的层面，1992年改革的设计者宣称改革是为了重新恢复金融体制的健康。话语主要围绕意大利人希望削弱统和主义利益集团的权力，使经济更加民主化，以及建立更透明和高效的福利国家。在意大利，享受专门养老金的特殊利益群体成为要公平、要改革的目标。为了消除代际间的紧张关系，意大利政府使用了“父辈少一点、子孙多一点”的口号。在1998年至2000年期间担任总理的马西莫·达莱马，将养老金问题和特定群体享受的特殊待遇相关联，他宣称，那些享受资历退休金的人将会对欧洲经济与货币联盟的未来发展构成威胁，对意大利的繁荣带来阻碍。与希腊相反，财务稳定从来都不是意大利养老金改革论述的主要焦点。
在这里需要对1995年意大利政府的改革给予特别关注，这不仅是由于改革在各方面的相互配合、在认知层面塑造的“全面整顿”观念，同时也包括应对工会的手法。和此前政府将工会排除在改革过程之外不同，新的政府预先告知了工会关于改革的所有重点，并且邀请他们参与到新体制的结构建设中来。劳工部长蒂兹阿诺·特鲁在建构共识中所发挥的作用尤为关键，他使政府与工会达成了共识。在改革的最后阶段，有的工会因盟友利益受损而提出要求，政府在此时进行了妥协。
在整个改革过程中，总理兰贝托·迪尼的作用如同一个规范制定者，他通过不断发表演说，协调各种关系，为促进改革的持续发展建构了广泛的共识。政府的坦率态度获得了工会领袖的信任，他们公开表示支持改革计划，并认为这是打破固步自封的“最小的恶(Mal minore)”。改革过程中的这一因素至关重要。正如施密特所指出的那样，“改革不仅仅建立在观念的建构上，还建立在那些观念接收者的回应上”。通过与工会开展合作，改革的妥协解决方案得以达成，而工会则能够组织起全国范围内会员的投票。之前创造的胜利口号“坏事变好事”的话语被用来对抗世袭已久的显著的不公平(这正好也是税收问题)，从而促进公平和效率。
当工会领袖对基层会员进行摸底之时，他们发现很多人对于改革的关键部分存在强烈的抵制。在修正条款通过之后，成百上千的工会会议召开起来。在这些会议上，工会干部们详细地阐述了改革计划的内容，并解释了这些措施为什么能以及怎样能解决体制的不公正。他们对公平和不公平的改革举措进行了明确的划分，用一系列具体的例子说明，只有前者才是能够满足大家的诉求。雇员们则有机会能够发表他们的意见。这使得辩论能够理性的展开，同时为改革者提供机会将他们的观点和一些范围较小的需求进行比对。在辩论的过程中，偏好不仅得到表达，而且以一种“过滤”的方式得到重塑——那些特殊的偏好就被“过滤”掉了。
这些因素都和希腊的情况构成了鲜明的对比。希腊的工会都是由党派力量所控制。在希腊全国私营部门工会(GSEE)的内部，这种按党派划分派系分裂也相当制度化。并且，希腊工会也不似意大利工会那样支持欧洲一体化。对于欧盟“新自由主义”的质疑态度在希腊的工会中很普遍。这是因为，希腊的工会干部受益于封闭和缺乏代表性的工业关系，因此总是站在反自由化和国家主义的立场上。
六、结论
意大利养老金改革的特点在于，政策推动者能够将改革用话语包装，使其更容易被那些直接受到改革影响的人接受。毫无疑问，改革过程的制度层面是核心内容。在任何关于改革效果的研究中，都需要注意到九十年代协商机制的盛行，以及该政策在促进达成劳动关系方面的多重共识上的作用。正如意大利工会使用民主决策的方式塑造了共识，从而使得改革更加顺利。
但是，意大利的案例也证明，话语在塑造改革路径上的重要作用，即使是在那些对改革抱有抵触传统的国家也是一样。希腊和意大利政府同样都面临着历史遗留问题，都有改革需要，也都为了加入欧洲经济与货币联盟而需要解决财政问题。然而，希腊的政策制定者未能顺利的推动改革，而意大利的改革者则利用了政治话语在两个层面提供的机会。
1.在认识和规范的层面，对改革需求的表达清晰明了、前后一致。
2.建立同盟，通过精心选择的话语来维护改革联盟、揭露原有旧体制中的不公平。
因此，话语不仅仅是“纸上谈兵”，它是改革的核心组成部分，对它进行合理运用可以从规范和观念的层面成功地说服工会领袖(然后再通过他们说服广大工会成员)，使其理解改革的必要性。
原文发表于《公共行政》(Public Administration)2012年第1期。
译者简介：
郑寰(1985-)，男，云南人，中央党校世界政党比较教研室讲师，研究方向：比较政治学，公共政策分析，中共中央党校，北京 100091；于蓓(1983-)，女，湖北人，北京大学国际关系学院博士生；研究方向：比较政治学，欧洲一体化，北京大学，北京 100871
注释：
①1992年至1994年席卷整个意大利政坛的一次反腐行动。
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