改革开放三十年高等教育管理关系大调整，本文主要内容关键词为：三十年论文,教育管理论文,改革开放论文,大调整论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2008）06－0019－09
改革开放以来，中国社会发生了深刻变革，高等教育亦不例外。在高等教育的深刻变革中，突出的表现是高等教育管理关系的大调整。经过调整，中央与地方政府的关系、教育主管部门与行业主管部门的关系、政府与高校的关系、高校与市场的关系、高校与受教育者个体及其家长的关系、高等教育结构关系等六大关系发生了深刻革命。
一、中央与地方政府在高等教育管理中的关系调整
在中央与地方政府（主要是省级政府）关系调整中，主要是围绕如何扩大省级政府发展高等教育的自主权和决策权而进行的，高等教育管理体制经历了从中央统一领导到中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的两级管理再到中央与省级人民政府两级管理、以省级人民政府为主的发展过程。
1978年恢复高校招生之后的一段时间里，我国高等教育管理体制延续中央集权制。中央政府决定发展高等教育的基本政策与方针，并统一领导全国的高等学校。省级政府在高等教育管理中基本没有多少权力，只是负责监督检查辖区内高等学校贯彻执行中央方针政策、各项计划和规章制度的情况，对高等学校的设置、撤销和调整，学校的发展规模、专业设置和修业年限等只有建议权。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。1993年元月，国家教委在《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》中明确提出，“高等教育管理体制的改革方向是逐步实行中央与省（自治区、直辖市）两级管理、两级负责为主的管理体制”。同年2月，《中国教育改革和发展纲要》对深化高等教育体制改革进一步作出战略部署：“在中央和地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制”。这是中央与省级政府在高等教育管理关系中的一次大调整。《纲要》明确了高等教育两级管理体制改革方向，即中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性的、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划的指导下，将地方举办的高等教育的领导和管理、责任和权力交给地方（省、自治区、直辖市），进一步加强地方对设在当地的国务院各部门所属高校的协调管理作用，进一步扩大地方的教育决策权。
随着市场经济体制的建立和政府机构改革的推行，分级管理、分级负责的两级高等教育管理体制矛盾日益凸显，新一轮的调整势在必行。1999年6月，具有重要历史意义的第三次全国教育工作会议在北京召开，会议印发了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》。《决定》强调，“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后三年，继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院（或职业学院）和高等专科学校。”该《决定》对中央和省级政府在高等教育管理中的关系做出了两大调整：一是下放高校设置权。中央授权省级人民政府按一定的程序和标准批准设置高等职业学校。二是计划管理体制改革。从2000年开始，专科层次的招生计划由省级人民政府制定，从而进一步加大了省级人民政府在高等教育方面的决策权和统筹权。2000年初，国务院对高等教育管理体制做出进一步重大调整，有98所高等学校划转给省（自治区、直辖市）政府管理①。至此，有400余所高等学校由中央部委所属改变为地方政府所属，从而形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的新高等教育管理体制。
应该看到，改革开放以来，在中央与地方政府关系调整中，中央已采取了若干实际措施，加强了地方（主要是省级政府）对高等教育的统筹权。但是，从现有的权限看，省级政府对区域内高等教育统筹权有待加强。比如，高等学校设置的权力，决定本地区高等教育发展规模和年度招生计划的权力，审批本地区高等学校的硕士学位授予和博士学位授予的权力，统筹本区域内部属高等学校的权力等，依然需要进一步探索。
二、教育与其他行业主管部门在高等教育管理中的关系调整
在教育主管部门与其他行业主管部门的关系调整中，主要解决了高等教育办学中的“条块分割”问题，确立了“共建、调整、合作、合并”的改革途径，将其他职能部门所办学校划转为教育主管部门管理，弱化了行业主管部门办学。
建国初，与高度集中的计划经济体制相适应，国务院业务主管部门相继创立并管理一批单科性高校，这就形成了中央教育行政部门、其他行业主管部门和地方政府三级分别办学的模式。改革开放以后，其他行业主管部门办学得到大力发展，并逐步居于主导地位。以1985年为例，在国家承认的1016所高校中，中央和地方教委系统管辖的院校为459所，占45.2％，中央和地方其他部门管辖的院校为557所，占54.8％，大大超出教育部门办学比例；而在原国家教委和中央其他部委管辖的325所高校中，原国家教委直接管辖的只有36所，其余289所均隶属于中央其他部委。② 由于其他部门行业性过强致使高校专业设置过于单一，不适应现代科技、经济、社会发展对人才培养的要求，也不利于高校提高办学水平和教育质量。因此，解决这种“条块分割”问题就提上高等教育改革的议事日程。
1993年《中国教育改革和发展纲要》确立了改革“条块分割”的思路：“国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务。中央业务部门要加强对本行业的人才预测和规划，协助国家教委指导本行业的人才培养工作，负责管理其所属学校，包括在国家宏观指导下，决定所属学校的招生规模、专业设置、经费筹措、学生就业等。随着中央业务部门职能的转变和政企分开，中央业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法”③。
以这一思路为指导，国家教委先后于1994年在上海、1995年在南昌、1996年夏天在北戴河、1998年年初在扬州召开了四次高教体制改革会议，总结并提出了“共建、调整、合作、合并”八字方针。这实际上也就是改变条块分割体制的四种改革途径。在此期间，我国高等教育迈出了极大的改革步伐，合并调整了部分院校。比如原国家教委1992年开始与广东省共建中山大学和华南理工大学，原国家教委直属的广州外国语学院放给广东省；再比如外经贸部只留了一所部属高校，其余全部放到地方或者跟其他院校合并，如天津外贸学院与南开大学合并。由于当时处于探索阶段，所以存在这样或那样的问题，但总体讲方向是正确的，也取得了很大成绩。
教育与行业主管部门关系大调整时期是1998年国务院政府机构改革时期。1998年初国务院机构改革，将原有的国务院组成部门由40个减少到25个。在撤并的国务院部委中有9个部委下辖着91所普通高等学校和72所成人高等学校。这些高校隶属关系的转变随着其原有管理部门的撤销成为必然。1998年7月1日，以《国务院关于调整撤并部门所属高校管理体制的决定》为标志，拉开了我国部门办学管理体制变革的序幕。在这91所普通高等学校中，东北大学、北京科技大学等10所院校实行日常管理以地方为主、重大事项以中央为主的管理方式，其余81所院校实行中央与地方共建、地方政府管理为主的方式。当年，中央行业部门管辖院校数降至219所，占全国普通高校（1022所）的21.4％，而教育部直属院校增至44所，占4.3％。这是改革开放以来对部门办学体制最大的一次改革。这次改革的顺利进行，“标志着中央部门院校管理体制改革工作已经驶入快车道”④。1999年初，国防科学工业委员会所属的中国船舶工业总公司、兵器工业总公司、航空工业总公司、航天工业总公司、核工业总公司的25所普通高校和34所成人高校也进行了管理体制的调整。在这次调整中新组建的国防科工委留了7所普通高校，其余学校全部以地方管理为主或划转地方管理。⑤
2000年，部门办学体制的改革进入攻坚阶段，涉及49个国务院部门（单位）的153所普通高等学校改变了隶属关系，当年，全国1041所普通高校中，中央部门所属高校116所，仅占1.14％。据统计，截至2004年6月，在1469所公办高等学校中，教育部所属院校73所，占公办高校总数的5％；其他中央部委所属院校38所，占总数的2.6％；而地方政府所属院校1358所，占总数的92.4％。这些数字充分说明1950年初所形成的“条块分割”、中央各部门办学的高等教育管理体制发生了根本性的转变，行业部门已经从办学主体转变成为指导主体，其地位被逐渐弱化，极大地推动了高等教育改革的发展。
但是，“一刀切”式的将行业主管部门从办学主体中进行“剥离”，这种方式是否完全正确，也是值得进一步商榷的。行业主管部门办学是我国高等教育的传统之一，也是我国办学的独特之处。高校发展的动力源泉之一就是开放式办学。部门办学在培养目标、资金来源、学科发展、专业设置、区域分布、招生与就业等方面具有一定的特色和优势，尤其是对以培养应用型人才为主的高校更为有利。因此，如何在理顺高等教育管理体制的基础上，进一步肯定和扩大部门办学的积极性是目前需认真考虑的问题。
三、政府与高校的关系调整
在政府与高校的关系调整中，主要改革方向是政府直接办学调整为政府引导和监督办学，由改革开放初期政府与高校之间的垂直行政管理关系变为今天的提供服务与接受服务的关系。
改革开放以前，我国政府与高校的关系是一种垂直的行政管理关系，是一种严格的管制与被管制的关系。第一，政府集中而直接地管理高校。中央政府在学校设置、专业调整、招生、毕业生分配、教师调配以及经费划拨等方面具有决策权和最终决定权，地方政府根据中央的决定和指示进行工作，一切向上级机关负责，高校如同政府的一级行政机构。第二，政府的管理手段以行政管理为主，即使是拨款、规划、政策指导等都带有强烈的行政手段意味。在这种高度集中统一的体制下，政府大包大揽，高等学校不具有独立办学的权力。学校缺乏权力基础，当然也就缺乏办学的主动性和积极性。
改革开放以来，扩大高等学校的办学自主权成为我国高等教育改革的主要内容与目标。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权。”⑥ 随后，我国高校紧紧围绕管理体制、办学体制、投资体制、招生分配体制和内部管理体制等进行改革。结果是，扩大了办学自主权，促进了政府职能的转变，使政府放弃了一些原先不该管的事情。根据教育体制改革决定的精神，国务院于1986年颁布了《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》，明确了中央各部门、地方政府、高等学校的管理权限和责任。
1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权……政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”⑦
正式以法律的形式规定高等学校的办学自主权的是1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。《高等教育法》规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”同时，还具体明确了高等学校的七项办学自主权，即招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权。⑧ 《高等教育法》中关于高等学校的法人资格及七个方面自主权的规定，是中国在高校与政府关系立法上的显著进步。
尽管《高等教育法》对高校的法人地位给予了认可，高校拥有的自主权仍然很有限，很多可以下放给高校的权力，仍然掌握在教育部和其他政府主管部门手中。例如，高校在“经费使用”上虽然具有一定的自主权，但是《高等教育法》同时也规定，“高等学校收取的学费应当按照国家有关规定管理和使用，其他任何组织和个人不得挪用”；高校的招生自主权也是有限的自主权，高校每年的招生数还必须经过国家有关部门的批准，不能随意增减；高校的专业设置还必须报批教育部或教育主管部门；高校对外交流合作的内容也不能超出“科学技术文化”的范围。有调查显示，关于目前高校的办学自主程度，超过50％的被调查者认为高校比较自主的只有“教师聘用”一项，其余“招生”、“专业调整”、“机构设置”、“经费使用”、“职称评定”、“收入分配”、“干部任免”等七项多数均认为高校不太自主。⑨ 因此，政府与高校关系的调整将成为今后中国高等教育管理体制改革的主要课题，真正建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制还需要一个很长的过程。未来政府与高校关系调整的思路应该是，政府朝着“小政府”和“国家监督模式”转变。政府的管理或者说必要控制，应该主要体现在如下三个方面：一是规划与立法；二是教育经费的划拨与控制；三是高等教育评估。⑩ 对于高等学校，政府应继续放权，使高校真正成为独立的办学实体。因此，淡化政府与高校间的“行政关系”，将政府与高校的关系真正调整到服务与被服务上，这将是中国高等教育管理体制深化改革需要继续加以探索的。
四、高校与市场的关系调整
高校与市场的关系调整经历了一个由封闭到开放的过程。高校的专业设置与市场需求越来越紧密，高校科技成果转化机制逐渐形成，高校后勤社会化改革全面推进，高校内部资源配置引入了竞争机制，高校毕业生分配制度实现了“双向选择”。市场逻辑的引入改变了政府包揽高等教育的格局，也加快了高等教育大众化的进程。改革开放以前，我国高等教育一直作为公益性、福利性、非营利性事业由政府垄断管理。市场力量很难介入，从而形成了高校和市场之间封闭运行的局面。随着改革开放的逐步深化，我国高校不得不面对一种全新的社会情况：一个逐步发育成熟的市场体系正导致社会结构开始发生深刻变化，中国加入WTO的进程又迫使发育中的国内市场进一步融入世界大市场。(11) 以1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》为开端，高校的办学自主权在扩大，高等教育与生产、科技、市场相分割的封闭式、孤立式发展格局被打破，知识创新、传递及向现实生产力转化的格局在逐步形成，使高等教育中增添了越来越多的市场化内容，体现出越来越明显的市场经济特征，特别是1992年中共十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后，高校与市场的关系愈加密切。
高校的专业设置与市场需求越来越紧密。改革开放以前，国家在高校专业设置上实行的是严格的计划控制和管理，国家统一制定学科专业目录，规定各学科专业的培养目标、课程体系等。高校只是根据自身性质、任务和办学条件来向国家申报学科专业设置及其招生人数，然后按照国家规定实施人才培养。1988年5月，国家教委发出《关于改革普通高等学校本科专业设置管理办法，做好今年专业审批工作的通知》，下放了部分专业设置的审批权限。1993年的《普通高等学校本科专业设置规定》和2001年的《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则》进一步扩大了高等学校的专业设置自主权。随着自主权的下放，高校的专业设置与调整逐步显示出适应社会经济发展和市场需要的趋势。应用性专业越来越多，专业界限逐渐淡化，专业口径越来越宽泛，学生也被允许在主修某专业的同时，选择副修专业，或允许学生转专业。
高校科技成果转化机制逐渐形成。高校是进行科学研究的主阵地。在计划经济时代，科研成果停留在理论阶段时间长，而且有很多无法转化为现实生产力。市场经济的发展要求加快高校高科技成果的转化速度和转化率。1999年教育部颁布了《高等学校知识产权保护管理规定》，对高校知识产权给予明确保护，使得学术前沿与市场前沿有机结合，有利于高校科技资源和潜在市场资源的合理配置。
高校逐步推行后勤社会化改革。进入20世纪90年代，我国高校内部管理体制改革开始全面推行，后勤改革也由综合承包的模式，通过改体制、转机制，引入企业化管理，继而又发展到组建高校后勤服务集团。政府也在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出了“争取3－5年，大部分地区实行高校后勤社会化”的目标。1999年11月，国务院办公厅在上海召开的全国高等学校后勤社会化改革会议标志着高校社会化改革由局部探索到全国性总体推进。高校的后勤社会化是在社会主义市场经济大环境下必然要走的一条路，也是高校借以轻装前进的一步。
高校内部资源配置引入竞争机制，高校内部资源的有效配置包括人员的合理流动、财和物的有效使用。在人事方面，我国高校引进了内部竞争机制，在合理定编的基础上，对高校教职工实行岗位责任制和聘任制；在分配上按照工作实绩拉开差距。在投资体制上，为了获得更多的政府拨款和民间捐赠，以及更大的社会投资，我国高校还在一定程度上进入了资金市场甚至资本市场，拓展融资渠道，广泛吸纳社会资金。除建立了各种贷款制度外，一些企业集团开始向高校建设领域投资，建大学城、办民办大学等。在资源分配机制上，高校大力引入市场竞争机制，通过招标等方式合理分配资源，极大地提高了资源利用的效率和效益。
推进毕业生分配制度改革。以1993年《中国教育改革与发展纲要》为开端，我国高校逐渐改革毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数学生“自主择业”的就业制度。随着“双向选择”就业制度的推行，劳动力市场对劳动力数量、质量和结构等方面的需求，已日益影响到我国高校的办学方向、规模和结构，高校与市场关系日益密切。
市场逻辑的引入不仅促进了中国高等教育体制的改革，改变了政府包揽高等教育的格局，拓宽了教育经费来源的渠道，而且优化了高等教育的资源配置，扩大了人民群众接受高等教育的机会，加快了中国高等教育大众化的进程。但是同时，市场的引入也引起了高等教育该不该产业化的争论。事实上，市场规律与教育规律之间并不具有绝对的同一性或一致性。就高等教育而言，纯粹的市场是不存在的，真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。(12) 从世界各国高等教育与市场关系的演变看，国家从来都没有把高等教育完全交到市场手中，政府干预与市场调节同时存在。因此，如何准确定位政府、市场与高校的关系，如何能够在适应市场经济需求的同时又能与其保持一定距离，有所超越，保持高等教育的相对独立性问题也就成为今后一段时期需要继续调整的重要课题。
五、高校与受教育者个体及其家长的关系调整
在高校与受教育者个体及其家长的关系调整中，主要经历了由特别权力关系向契约关系转化的过程。在计划经济体制下，受教育者个体及其家长处于被动服从地位。随着市场经济体制的建立和完善，学生及其家长逐渐有了主动选择的机会，拥有了根据自身意愿选择学校、专业、教育内容、教育方式、教师等的权利，高校学生管理也逐渐走向人性化。
高校与受教育者个体的传统关系是一种特别权力关系(13)，在其影响下，高等学校管理工作的价值导向主要着眼于有效地规范和维护正常的学校教育秩序，注重“强制”特征，是一种刚性管理。首先，学生一旦入学取得学籍，就必须无条件地遵守学校单方面制定的规章制度，而不管这些规章制度是否合法与合理。其次，为了保证学校正常的教学和生活秩序，在学籍管理、学生成绩和档案管理、学生行为规范与操行管理、学位、学历管理等工作中，高校有权根据入学、注册、成绩考核与记载考勤、升级与留级，开除学籍、退学的有关规定对学生进行管理，对德智体全面发展或思想品德、学业成绩、锻炼身体等某方面表现突出的学生给予奖励；对违规违纪的学生可视情节轻重给予批评教育或纪律处分，而不论这些管理的程序和方式是否合法与合理。再次，学生对学校的抽象管理行为无申诉权和诉讼权，只能绝对服从。对学校的具体管理行为不服时，除涉及人身权、财产权可以依照有关法律提起诉讼外，其余的只能申诉。最后，在对与学生合法权益相关的申诉程序和申诉机构上，学校依然占有绝对的权威，学生参与性不强。虽然部分高校已经根据新的《普通高等学校学生管理规定》在校规中增加了关于申诉的内容，设立或正在设立负责学生申诉的机构，但是，这些学生申诉机构大部分都不是独立设置的单位，基本上挂靠在学生处或者与处理部门无关的职能部门。申诉机构组成人员的比例也并没有具体规定。
随着高等教育投资主体多元化和学生就业充分市场化，我国确立了教育成本补偿制度和毕业生就业市场化机制。在此基础上，高校与受教育者个体或其家长之间形成了一种全新的契约关系：作为消费者一方，每位学生或者其家长都将变被动为一种积极主动的选择，学生或其家长有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校和专业、某类教育内容，甚至某位教师。与这些权利相适应，学生需要承担起交纳一部分学费、完成学业和遵守学校规章制度等义务。作为教育服务的提供者，高校有义务按照国家的标准和自己对学生的承诺，来提供合格的教育服务。高校将面对一个新的教育消费群体，他们将自己规划真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，精心选择适合自己的教育消费类别、水平和品位，从而获得真正需要而且有效的教育服务。与之相适应的是，高校的管理也逐渐趋于人性化。新出台的《普通高等学校学生管理规定》中加入了“学生的权利与义务”一章就是明证。
但是，就当前而言，学生与高校间的双向自由选择还难以很好地实现。这一方面是信息不对称和家长的文化素质高低不齐，另一方面是我国现有高考、招生制度存在僵化等弊端。此外，虽然加大了家长和学生接受高等教育的选择权，但他们还没有真正参与到高校的日常管理中来，没有真正成为学校的主人。因此，需要改革高考和招生制度，真正实现学生与学校的自由选择；高校在保障学生权利的同时，应该把学生和家长对高等教育的关注引入到高校的日常管理活动中。
六、高等教育结构的关系调整
高等教育结构的关系调整可从三个方面来考察：一是高等教育的层次结构；二是高等教育的形式类型结构；三是高等教育的所有制结构。
就层次结构而言，改革开放30年来，我国已经形成了比较完备的高等教育层次结构，专业人才培养由专科、本科到各级研究生教育，已成体系，高层次人才培养基本上能满足社会现代化建设的需求。特别是1999年以来，我国高等教育开始了大众化进程，高等教育事业取得了显著成绩，普通高校在校本、专、研究生人数大幅增长。首先是本科生教育规模持续、快速增长。1995年全国共有在校本科生163.82万人，2005年已达到737.85万人，是10年前的4.5倍，10年间在校生规模增加574.03万人。1998年，我国本科院校平均规模是4418人，2003年增至11660多人。到2004年，我国本科毕业生已达到148万，超过了美国授予学士学位的人数140万人(14)。其次，研究生教育得到一定的发展。1978年，中断达12年之久的研究生教育得以恢复，当年招收录取研究生1万人。1981年，国务院批准了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，正式建立学位制度，确立了研究生教育在高等教育体系中的地位。1983年，“首批博士和硕士学位授予大会”在人民大会堂隆重举行。此后，学位与研究生教育进入规范有序的发展阶段。2000年，我国研究生授予的学位，覆盖了哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学和军事学等学科门类。2006年，我国在读研究生规模首次突破百万大关，达到110.5万人。最后，专科教育在曲折中前进。1978年，专科教育获得新生。但由于对专科教育的重要性认识不足及“升格风”的影响，从1979年开始，专科生人数和比例逐年下落。为了遏制专科教育的滑坡趋势，改善高等教育结构，国务院于1983年批转教育部和国家计委《关于加速发展高等教育的报告》，指出“要在发展中逐步调整好高等教育内部的比例关系，多办一些专科”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步指出“要改变专科、本科比例不合理的状况，着重加快高等专科教育的发展”。我国的专科教育从上世纪80年代中期开始进入历史发展的最好时期，专科生的数量及比例逐年上升。但是，随着90年代末期高校合并潮的开始，专科教育的“升格风”又越演越烈，致使2004年教育部等七部委联合下发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，要求各地的中等职业学校不再升格为高等职业学校或者并入高等学校，专科层次的职业院校不再升格为本科院校。虽说我国研究生、本、专科学生数量的比例，已经从90年代不合理的倒金字塔型结构中逐渐得到调整，但是从整体来看，我国高等教育的层次结构还是呈现出中间大、两头小的“橄榄型”结构，这与美国、日本等发达国家高等教育的“金字塔”层次结构有着明显的不同，以2004年普通高校在校生人数为例，其本科比例占52％，而专科生和研究生比例分别占42％和6％。作为基础层次的专科教育增长幅度相对较小；作为高层次的研究生教育发展不足；本科层次教育规模在在校生比例减少的情况下仍有大的增长，高等教育的重心偏高。发达国家经济发展表明，“金字塔”型的人才结构更能促进经济腾飞。为此，今后一个时期，专科教育的规模要适度扩大；本科教育要控制发展速度，把重点放在提高教育质量上；研究生教育要在保持质量的前提下适度、稳步发展数量。除了宏观层面高等教育层次结构的调整外，各高校内部层次结构的调整也是目前亟需解决的问题。目前，部分高校在定位上存在着贪大、求全、攀高的误区，综合性、多学科的高校越来越多，不同类型不同层次的学校在办学层次结构上越来越趋同。如何使高等学校更加科学和合理地定位，并依据定位来确定发展的教育层次，越来越受到高等教育界的关注。
就形式类型结构而言，改革开放30年以来，我国高等教育一改各形式互相割裂、自成体系的局面，形成了全日制与非全日制、正式与非正式等各种形式多样化发展的局面。改革开放初期，我国各种形式类型的高等教育互相割裂，自成一体，缺乏统一。表现为，普通高等教育与成人高等教育各自封闭，学校、专业重复设置，造成教育投入不足与投入浪费并存、优质教育资源结构性短缺与结构性浪费并存；高等职业技术教育与普通高等教育互不沟通，缺乏横向联系与合作，甚至把高等职业教育看作普通高等教育的准备阶段、“预科”阶段，一些高等职业技术院校自身定位也不清楚，过多强调学科倾向，盲目攀高升格，一心办本科教育直至办研究生教育，致使我国高等教育长期处于单一类型或单一模式的状态中。进入本世纪以来，我国对人才需求的数量和质量都在不断提高，仅仅靠全日制普通高等教育在较短时间内快速完成人才培养和人才类型的转变，任务是十分艰巨的，因此要充分发展多样化的高等教育来满足人们日益增长的接受高等教育的需要。从各种形式高校招生规模之比来看，我国大力发展非全日制和非正式高等教育的潜力是巨大的。1998年，全国普通高校招收本专科生108.36万人，各类成人高等教育机构招收本专科生100.14万人，两者之比是1∶0.924。2007年，全国普通高校招收本专科生565.92万人，各类成人高等教育机构招收本专科生191.11万人，两者之比是1∶0.338。因此，形式类型结构的优化在今后高等教育进一步发展和整个高等教育结构优化中显得比较重要。国家如何在稳步发展普通高等教育规模的同时，适度加快非全日制和非正式高等教育的发展力度，特别是发展远程高等教育，以适应终身教育和学习化社会的要求，如何使高等职业技术教育实现可持续发展，以适应技术变革和市场变化的要求，是未来高等教育管理关系调整的一大难点。
就所有制结构而言，我国逐渐打破单一、公有的高等学校所有体制，大力发展民办（私立）高等学校，形成了公办和民办高等教育共同发展的良好格局。80年代初期以来，民办高等学校开始涌现，但中央政府对其迟迟不予认可。直到1993年《中国教育改革与发展纲要》的颁布，中央政府才明确宣布，“改变政府包揽的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。同年8月17日，原国家教委颁发了《民办高等学校设置暂行规定》，正式承认“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分”。1995年颁布的《教育法》第25条规定扩大教育机构举办主体的范围：“国家鼓励企业事业组织，社会团体，其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。1997年政府颁布《社会力量办学条例》，把非政府部门举办的教育机构通称为“社会力量办学”，但同时规定，“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。1998年，政府由谨慎态度开始转向“鼓励”和“支持”，这反映在国家颁布的《高等教育法》中。该法第6条规定，“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。2002年全国人大常委会通过《民办教育促进法》。到2002年末，得到教育部认可的具有颁发学历文凭资格的民办普通高校已达131所。中国社会力量办学的崛起及相应规章的建立，改变了中国高等教育由政府独办的局面，出现了公立与私立高等学校并举的新格局。诚然，社会力量办学正在有力地推动着中国高等教育的改造，正在促进中国的高等教育向着大众化和终身化的方向迅速迈进。但是，社会力量办学还存在种种问题和困难，需要不断改善。例如，所有制结构调整中独立学院的教学管理和教师队伍管理创新问题就存在较大的可为空间。
总之，随着改革开放的不断深入和高等教育大众化的发展，我国高等教育管理将在新的发展基础上进一步调整和完善上述六大关系，而这一调整和完善的指导思想就应该是以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观的基本要求就是按规律办事。高等教育管理关系的调整要遵循自身的规律，要实现健康有序的发展，就必须克服政策制定的随意性，坚持教育决策的科学性。惟其如此，才能更好地适应高等教育自身发展与社会发展。
收稿日期：2008－11－12
注释：
① 全国普通高校体制变动情况[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp? tablename=79&infoid=795,2003－07－01.
② 大塚丰．现代中国高等教育的形成[M].黄福涛译．北京：北京师范大学出版社，1998.126.
③ 国家教育委员会．新的里程碑——全国教育工作会议文件汇编[Z].北京：教育科学出版社，1994.74－75.
④ 徐越，浩宇．打好教育管理体制改革攻坚战——访教育部发展规划司司长纪宝成[J].中国高等教育，1999,(12).
⑤ 胡建华．中国高等教育管理体制改革分析[J].南京师大学报（社会科学版），2005,(4).
⑥ 郭齐家．中华人民共和国教育法全书[M].北京：北京广播学院出版社，1995.69.
⑦ 国家教育委员会．新的里程碑——全国教育工作会议文件汇编[Z].北京：教育科学出版社，1994.74.
⑧ 中华人民共和国高等教育法[Z].北京：中国法制出版社，1998.8.
⑨ 北京师范大学教育改革与发展研究中心．中国教育发展报告——教育体制的变革与创新[M].北京：北京师范大学出版社，2000.124.
⑩ 李泽彧.高等学校与政府关系的两个问题[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2000,(4).
(11) 劳凯声．世纪之交的中国教育改革走向：教育与市场的关系问题[J].北京大学教育评论，2003,(3).
(12) 彭湃．大学、政府与市场：高等教育三角关系模式探析[J].高等教育研究，2006,(9).
(13) 苏林琴．从“强制”到“同意”——高校与学生法律关系的转化与发展[J].黑龙江高教研究，2007,(12).
(14) 纪宝成．中国高等教育结构的战略性转变[J].中国高教研究，2005,(12).
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