试论“村治”新廉政监督机制：户代表会议制度，本文主要内容关键词为：试论论文,监督机制论文,代表会议论文,制度论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1674－3199（2009）05－0044－07
我国自1988年《村委会组织法》颁布实施后，乡村普遍开始实行以村民会议和村民代表会议为治理平台、乡村自治组织为治理主体的乡村自治模式，其精髓在于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其目的是让村民参与到乡村治理中，实现乡村的基层民主建设。在基层民主政治建设取得长足发展的同时，由于缺乏有效的民主监督和法律制约，导致乡村中资本和权力的交错关系常常伴随着暴力、黑金政治的现象，进而造成乡村自治组织腐败日趋严重。乡村自治组织腐败带来的结果是极其恶劣的：乡村自治组织掌握着乡村的公共权力，滥用权力将造成权力的扭曲和异化，导致乡村治理的全面败坏。因此如何建立起完备的监督和制约机制，以控制乡村公共权力、防治腐败和建设廉洁乡村自治组织，成为当前乡村治理中的重要工作，也是乡村腐败治理之道。一些地区实行的户代表会议制度①，为构建我国乡村廉政监督机制进行了有益的探索。
一、户代表会议制度产生的理论基础及监督功能
基于传统乡村自治形式有可能带来监督不力，即乡村公共权力及公共信息主要控制于村干部和少数村民代表手中，实际上将广大村民排除在乡村治理体系之外的问题，一些地区试行了户代表会议制度。这实际上是从机制层面加强了关于乡村公共事务的村民之间、村民与乡村自治组织之间、村民与基层政府之间的沟通形式，形成一种以权利控制权力的监督机制，在保证乡村公共信息的透明化和村民参与村治协商的积极性的同时，实现村民对基层权力的有效监督，从而实现行之有效的乡村腐败治理。
1.户代表会议制度的产生。20世纪90年代以来，随着市场经济和乡村自治的不断发展，村民的主体意识和权利意识不断增强，但传统乡村治理模式的弊病使村民自治的实践与其理想形式相距甚远。首先，传统的乡村治理意味着责任的减少，这是源于国家权力部分抽离和乡村公共精神的缺失所造成的责任真空；其次，传统的乡村治理中存在寻租或腐败现象，这是因为其所倡导的公共利益是一种非排他性的相容性利益，它意味着乡村的公共利益与乡村权力集团的自身利益往往彼此交错，公共利益的这种非排他性和相容性特征会导致个人的“搭便车”动机，使一些村干部为了谋取不正当利益，在公共治理过程中滥用权力和徇私舞弊。造成这些问题的根源在于传统乡村治理模式的监督缺失，由于公共信息的不透明等种种原因使村民虽名义上拥有却实质上缺失了治理权利。实践证明，如果没有适宜的渠道让村民参与到乡村公共事务中来，乡村治理就有可能成为少数乡村自治组织和利益集团滥用权力的工具，缺少监督的乡村治理也必将成为腐败滋生的温床。
传统乡村治理过程中存在的诸多矛盾和困难，使乡村治理模式的变革不可避免。一种以户代表为主体，以村民小组会议为新治理平台对村务进行平等协商、有效监督的新型乡村治理形式——户代表会议制度应运而生。
传统的村务管理模式是“由上至下”的单向传导模式，即公共事务由村委会先提议，然后才召集村民代表商议决定。由于大部分村民难以获得公共事务相关信息，村民代表也未必可以完全行使各项权利，导致村民会议和村民代表会议形同虚设。传统的乡村治理模式往往就只是强调村务管理者的意志，乡村公共权力集中且缺乏监督，广大村民的知情权、参与权、监督权等民主权利并未得到真正实现。更为严重的是由于乡村公共权力监督的缺失，加剧了村干部腐败现象的滋生，当造成村民与村委会等乡村自治组织发生严重利益冲突时，村民们常常会采取各种具有极大不确定性结果的非正式表达方式，导致矛盾和冲突升级。
户代表会议制度的产生就是试图从根源上解决乡村治理中各种矛盾产生和激化的问题，它试图通过建构一个乡村治理的新平台，实现公共信息的网络化传播、公共事务的主动性协商和乡村廉政的集体化监督。户代表会议制度以村民小组为单位，每户推选产生一名代表，并从户代表中推选一名议事会会长作为召集人，凡组内事务直接召开户代表议事会议议定，涉及全村性的重大村务通过户代表议事会议征集意见，或通过全村户代表会议表决，还可以邀请基层政府参与决策。户代表会议制度通过乡村家庭的辐射功能，进一步扩大村民参与村务决策的范围，在全面提升村务决策水平、加强村务工作监督的同时实现有效的廉政监督机制。户代表会议制度的模式通过构建民意传达机制，有效提升乡村公共事务的透明度和村民参与乡村公共事务的积极性，使乡村权力处于可监督的范围，使乡村治理进入了较为有序、稳定的状态。
2.户代表会议制度的理论基础。近年来，协商民主组建成为乡村民主建设的发展重心，各地乡村出现大量形式多样的协商民主创新实践模式，户代表会议制度成为更为合理的治理模式的主要原因就是充分发挥了协商民主的作用。协商民主（deliberative democracy）是上个世纪80年代以后在西方政治学界兴起的一种民主治理理论，它试图通过理性的社会交往模式来应对社会多元化的现实。协商民主的理论视域在宏观层次的集体和社会背景下考察微观层次的个人选择，从草根民主的角度来考量公共治理的制约结构，很大程度上契合了我国乡村治理中探寻有效的政府和村民互动机制的要求。
首先，协商民主强调实现平等的参与。协商民主是一种治理形式，参与公共协商的村民是平等、自由的，他们提出各种相关的理由、质询，保证了共同利益和普通利益的实现，从而在审视各种相关利益关系的基础上赋予乡村治理以合法性。协商民主有助于拓展普通村民表达意志的路径，主张通过不断地公共协商，使各方都能了解彼此的立场，弥补了传统乡村治理只能代表少数人利益的缺陷。
其次，协商民主使乡村治理中的公共事务信息透明化。协商民主所强调的是公共治理中的话语机制，倾向于在公共治理的过程中建立平等、自由的话语机制以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。这种共识的产生依赖于准确的信息，准确的乡村公共事务信息是实现村民共识的基础，这就要求乡村自治组织确保公共事务信息透明化。在村民自治的过程中，甚至可以利用乡村传统的社会资本，去实现原本不可能会有的协商讨论，使各种潜在的矛盾显露出来，通过共同的讨论，化解冲突并达成一定程度上的共识。而且经过此过程形成的决策，虽未必产生正确的决策，但可以在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任，可以加速政策执行。[1]
再次，协商民主培养乡村治理中的公共精神。协商民主通过公共讨论赋予乡村公共事务和公共决策正当化，相对于机械的投票方式更具公共精神，即使不能兼顾每个人的利益，但至少使每个人都觉得是合理的。协商民主还可以通过理解和尊重他人的需求和道德利益，培养村干部妥协和节制个人需要的意愿，并与当地的乡规民俗相结合，有利于在村干部中培养一种自觉自愿遵循社会道德规范，自觉自愿为村民服务并负责的精神和品格，因此从某种意义上克服了乡村治理中的寻租或腐败现象。协商民主有助于让村民意识到乡村自治组织存在的目的应当是为了维护和增进自治区域内的共同利益，腐败的乡村自治组织失去了其正当性，所辖乡民没有服从只顾自身利益的组织的义务。
最后，协商民主在强调乡村治理参与者责任的同时增强了乡村自治组织的责任意识。乡村公共治理带来的责任减少现象，经由户代表会议制度的发展实现改善。协商民主赋予协商参与者“特定责任”，要求参与者彼此负责，并从更高层次上要求乡村自治组织向户代表会议负责。户代表会议制度强调村委会和村干部实现公共事务的公开、透明；就公共事务问题必须提供使协商过程中所有村民都能接受的理由；倾听并真诚回应村民对公共事务的观点；接受村民对公共权力使用中是否存在舞弊的质询；尽力达成所有村民都接受的意见。协商民主的过程能够形成乡村治理所有成员的集体责任感，在乡村自治组织、村干部与村民的对话和协商中，村干部可以更多地了解民意，而同时也加强了村民对村干部的监督。
基层民主的根本问题是如何发挥村民在乡村治理中的应有作用，户代表会议制度作为协商民主理论在中国乡村的实践经验，充分显示了实现一个上下互动的治理过程将凸显村民的主体意识，在加强村民对乡村公共事务监督的同时全体提升乡村治理的整体水平。户代表会议制度通过授予“户”这个乡村治理最基本的社会单位以权利，确保了由村民每家每户直接产生的户代表具有更强的独立性和代表性。户代表会议直接对村民个体负责，是村民代表大会的进一步发展，实现了较村民代表大会更为直接的利益表达机制。户代表会议制度还通过协商民主实现了代表制治理和村民治理之间的平衡，实现了政府、乡村自治组织和村民之间的合作、协商、伙伴关系，实现了在传统的村党支部、村民委员会之外的“第三种权力”机构，从而与村党支部、村民委员会共同构成了决策、执行、监督相互制衡的村民自治权力框架。
3.户代表会议制度的廉政监督功能。腐败是权力非公共运作的必然结果，腐败是权力的非责任化和权力的权利化，其根本问题就是权力监督的缺失。乡村治理中出现的腐败问题大都是因为在国家政府权力对乡村自治组织监督有限的情况下，村民及村民大会、村民代表大会也实质上缺失了监督乡村自治组织的权力。相对于是否要加强国家政府权力对乡村自治组织监督的问题而言，进一步完善乡村治理的自我监督更为重要，这就需要进一步提升村民对乡村自治组织的监督水平。协商民主以参与主体的广泛性和决策程序的公开性对腐败现象有一定的控制效用，户代表会议制度的优越性就在于以协商民主为理论基础，体现出协商民主的特征，保证权力处于透明、可控的范畴内，有效实现其廉政监督的功能。
首先，户代表会议制度建立了乡村廉政监督共同体。监督是权力的较量，民主监督的有效性不仅取决于民主监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键的是民主监督主体的力量[2]。户代表会议制度鼓励村民平等地参与村治，并通过建立村民平等参与的协商机制，将全体村民聚合成一个整体，从而形成对乡村公共权力运行的强有力监督力量，在团体的监督下促进最终决策合法性。户代表会议制度改变了以往村民代表未必能够代表村民的尴尬，用户代表这种新的代表方式有助于保证全体村民的公共事务参与性，通过公共协商全面增强村民作为共同体的力量，形成对乡村腐败现象的震慑力。
其次，户代表会议制度保证了乡村廉政监督权的有效性。村民实现对乡村腐败的监督权源于乡村自治中的村民拥有对村干部的评议权。评议权的前提条件就是要通过对村务进行公开地讨论、协商，使之更符合民意，程序更加透明。这样使村民的监督不仅仅局限于重大腐败事件的结果上，而是更加细化了监督的内容，做到事前、事中、事后的全面监督。村务程序的公开是村民廉政监督权的基础，其增加了村干部权力运行的公开性、透明性，使村民可以有效行使其评议权，在一定程度上减少村干部以权谋私、寻租等腐败行为，促成廉洁作风的形成。
第三，户代表会议制度重塑了乡村廉政监督公共空间。户代表会议制度共同的协商过程也有助于创造村民舆论的公共空间，而这个公共空间则为村民的廉政监督提供了运作的区域。公共协商的程序在影响乡村公共事务和公共决策的同时，更可以帮助村民形成良好的公共判断力以及公共讨论的习惯，完善对公共权力运行的监督。村民将个人意见放置公共场合加以讨论并与公共利益联系起来，减少了寻租和腐败的可能。
最后，户代表会议制度建立了一种经常性廉政监督机制。户代表会议制度建构了一种网络状沟通模式，覆盖乡村公共事务的各个方面，通过广泛的协商对话，打破时间、空间及村民与乡村自治组织之间的限制，明确乡村自治组织的行为意图，强调参与型的廉政监督机制，保证村民监督的主体地位，在多源头信息传播的同时，实现了不间断的廉政监督作用。户代表会议制度的廉政监督机制还可以实现与政府廉政机制之间的有效沟通、相互补充，从而达到乡村腐败治理的目的。
二、户代表会议制度廉政监督机制的构建
户代表会议制度构建了一种“自下而上”的协商民主治理机制，通过赋予每位村民更多的自主权，形成村民参与网络，对乡村公共权力、村官权力的滥用进行监督、制约，使村务更加透明化，村官更加负责任。户代表会议制度以村民小组为单位，至少每个季度召开一次会议；遇到与乡民群众根本利益密切相关的生产发展项目、基础设施建设、林权改革和山林发包、村集体财务收支、低保户确定、计划生育、推荐村级后备干部、制定村民自治章程和村规民约等事项，以及法律法规规定应当由户代表会议决定的其他事项时，可随时召开会议。户代表会议制度解决了村民会议难以召开的问题，也让户代表在会议上可以畅所欲言，表达意愿，对村委会日常事务进行监督，保证其合法性，避免以往监督的滞后性、形式性。同时户代表会议这个中介也避免了村民代表会议可能导致的“村民代表不代表村民”的现象以及少数村民代表和村干部的相互勾结、暗箱操作。户代表会议制度将村民的监督置于整个村务治理过程中，构建了一道以监督主体、监督平台、监督方式等关键要素组成的廉政监督机制，从而降低了乡村腐败的可能性。
1.户代表会议制度廉政监督机制的核心要素。户代表会议制度作为乡村治理中的民主政治制度，在充分发挥其协商民主、参与乡村公共事务决策的同时，也实现其廉政监督功能。户代表会议制度廉政监督机制核心要素是否完备，直接影响了廉政监督水平的发挥，也直接关系到乡村治理中公共权力的监督问题。
首先，户代表是户代表会议制度廉政监督机制的主体。户代表是各自家庭利益的代理人，每位村民通过自己甄选的户代表传达自身的意愿，户代表的话语是乡村公共舆论的反映。户代表的产生应该要有严格的规定：如必须年满18周岁，具有参政议事能力，最能体现家庭意志；户代表推选须经过年满18周岁以上全体家庭成员的签字认可；户代表名单需在本村民小组户代表议事点张贴；户代表推选单统一报送村户代表议事室存档等。户代表制度使得原先被隔离在乡村治理体制之外的村民成了积极的公共事务参与者，从多角度督促乡村自治组织提高日常公共事务的透明度，实现腐败治理的多源化。
其次，户代表会议是户代表会议制度廉政监督机制的治理平台。户代表会议成为聚合全村村民利益的网络中心，是实现廉政监督机制的治理平台。第一，户代表会议是户代表参与村务管理的平台，通过村民小组会议，户代表参与村务讨论和村务决策过程，将自身意愿传达给村干部和政府，使政府了解民意，避免村干部或村民代表等少数决策者伤害公共利益。第二，户代表会议还是村民与村委会互动的平台，村民通过小组会议向村委会传达意见，对村委会行为提出质疑，对村务进行必要的监督，使村委会的决策建立在民意之基础上，制约村干部滥用权力，实现权利和权力的相互制衡。第三，户代表会议为村民与基层政府的理性讨论提供了基本空间，通过村民小组让更多的村民、户代表有发表意见的机会，村民小组成为村民与政府之间的联系桥梁，成为廉政监督机制中的信息传播枢纽，使基层政府更深入了解村民对于乡村公共事务及可能存在的腐败问题的看法。
第三，基层政府是户代表会议制度廉政监督机制的合作伙伴。户代表会议制度形成了基层行政人员和村民合作参与的共建网络。户代表会议成为一个聚合村民舆论的中心，村民个人的能力也只有通过这一治理平台才能得到最大限度的发挥，更可以实现与基层政府的交流。户代表会议制度通过邀请基层政府行政人员的参与，使基层政府得以了解村民的真实声音，构建了合理的乡村治理话语机制。
第四，涉及乡村腐败的任何主体都是户代表会议制度廉政监督机制的对象。户代表会议制度廉政监督机制不但必须将可能涉及腐败的村委会和村干部纳入其监督对象，同样也必须严格监督可能与村委会、村干部相勾结参与腐败的其他任何主体。正如前文所述，本应代表村民利益的村民代表甚至都有参与腐败的可能，这在更大程度上破坏了乡村治理的状态。乡村腐败往往不是个体的行为，其背后通常有着宗族、特殊利益集团的支持，这就要求户代表会议制度廉政监督机制将其监督范围拓宽加深，在基层政府的有力支持下，加强对任何潜在腐败对象的监督。
第五，乡村公共事务是户代表会议制度廉政监督机制的主要内容。村委会日常事务以及公共财政开支状况都须向村民公开，户代表会议制度为这种信息公开提供了便利的条件。乡村公务事务与村民的切身利益息息相关，户代表会议制度对乡村公共事务信息的透明化传播，从源头上抑制了腐败的滋生。
最后，户代表的审议、表决和质询是实现廉政监督的方式。户代表的审议、表决以及质询是实现廉政监督的手段。户代表的审议权和表决权使其不仅可以参与决策，还可以直接与村干部对话、协商，有利于形成村民与村干部共同参与的自治体系。户代表将自身的意愿反映并融入到了决策之中，使村干部的治理必须以村民的利益为导向，使乡村公共权力沿着合法、合理的轨道运行。户代表的质询权是一种个体权利对公共权力的监督和制约，有利于控制公共权力的执行者利用职权贪污腐败、扭曲权力，是最终决策结果能够被正确执行的保证。户代表会议制度规定经过会议表决后的决策经由村民小组长负责实施；涉及全村的重大事务，户代表议事会议征求意见情况由村民小组长负责向村委会反映；组内事务的实施情况，以及村民代表大会、全村户代表会议研究决策重大村务的决策情况，应在户代表议事会议上进行审议；涉及全村性的重大村务反馈意见，村两委必须安排干部到场，接受户代表质询。
2.户代表会议制度廉政监督机制的运行。通过对户代表会议制度廉政监督机制各个核心要素的分析，表明在户代表会议制度运作过程中，其廉政监督功能在村务决策、管理、实施以及反馈等对村干部权力的监督和制约过程中体现出来（见图1）。户代表会议制度以协商民主的理念审视村治，通过构建村民协商机制，规定具体的村务协商参与者、协商程序、协商内容等，规范乡村治理程序。基于既有的制度体系框架，并结合本地的乡村治理现实，户代表会议制度实现了在乡村公共事务中公民之间以及公民与公共权力部门之间的沟通方式。这种结合从一定程度上改变了村民会议和村民代表会议的不作为状态，激活了村民治理的应有作用。
图1 户代表会议制度廉政监督机制的运行
户代表会议制度廉政监督机制的运行需要制定严格的标准和程序，以实现廉政监督的功能。应严格确定户代表人选以及议题提出，防止乡村黑恶势力或特殊利益集团等强势力量与村干部一同欺压弱势群体，强占公共话语权。比如，在一些地区已经试行的户代表会议制度就规定：在户代表会议上由会议召集人负责对议题进行充分、客观、公正的说明，必要时可邀请县（市、区）、乡（镇）职能部门的工作人员或专业技术人员参加，提供咨询和论证；户代表围绕议题充分发表意见，经过充分讨论酝酿并经会议主持人总结后，户代表当场进行投票表决，并且当场宣布结果。这些规定有效避免了公共事务决策过程中的非法手段。一些地区试行的户代表会议制度还规定，在公共事务决策实施后需在户代表会议上进行反馈，保证决策的正确实施；并且每个村都设置了意见箱，方便村民随时向村委会提出意见，在全体村民的监督下杜绝公共事务决策中的腐败可能。
户代表会议制度实现了政府部门与社会力量通过面对面合作方式建构沟通平台，利用户代表会议这一平台将公共信息实现网状发散式传播，并通过多样化的协商机制和制度建设，来实现乡村公共事务管理中各权力主体间的合作与制衡。户代表会议的反馈和监督机制使村委会的日常运作都在户代表的监督下进行，相对于基层政府的权力监督更加及时，也更为持续。传统乡村自治模式中缺乏村民的经常性、及时性监督，只靠基层政府的事后惩治，难以建构一种长效性的廉政监督机制。户代表会议制度则通过户代表引入全体村民的反馈和监督，能够及时纠正村干部的腐败行为，提高乡村公共权力的运行绩效。
户代表会议制度的廉政监督机制是利用权利来制衡权力的机制，其正常有序运行需要国家政府提供条件保障。首先，肯定和鼓励户代表会议制度的建立及现实作用，并确立其法律地位，实现村民平等参与的制度化，保证民主协商不会受内外威胁的影响，这是哈贝马斯、科恩等人描述的协商程序能够规范合法的标准之一。[3]只有保证户代表会议制度的长效运作，才能保证廉政监督机制的无障碍运行。其次，为户代表会议制度廉政监督机制提供司法保障，建立有力的惩治制度。严格规制黑恶势力以及宗族等不良社会资本可能对廉政监督机制造成的影响，营造良好的村民协商、舆论监督氛围。协商需要一种体制来规范讨论、来保证讨论的有序和规范。规制能保证限制暴力威胁、武力或贿赂[4]，并对户代表会议制度廉政监督机制反映出的腐败问题严厉惩治，将惩处结果反馈广大村民。最后，需要国家政府加大教育事业的投入，以提高村民素质，培育参与性的文化环境，提高村民参与公共事务和监督公共权力的能力，减少村民的非理性参与。逐步改变普遍存在着的权力与金钱对村民参与的消极影响，改变因大多数村民理性不足和政治能力有限，致使监督的质量不高、协商的共同价值原则缺乏和共同利益基础薄弱等现状。
三、户代表会议制度廉政监督机制的现实意义
中国乡村政治稳定是整个国家政治稳定的重要基础。廉洁是乡村自治组织及其合法性、正当性的根基，廉政的乡村自治组织将履行维护乡村社会公正、保持乡村社会发展、促进机会均等的职能。乡村自治组织的合法性和正当性不但关系到其自身的被认同度，更关系到村民对于整个国家和各级政府的认同程度。
户代表会议制度的创新实践对我国乡村治理发展的积极意义是毋庸置疑的。参与式民主监督模式的成功经验，从一定程度上改变了混乱的乡村治理局面，改善了乡村腐败的情况，重塑乡村治理的形象。实践证明，基层民主政治应该是公民积极、有效参与并建立在理性协商基础之上的全方位、历时性的过程民主，是渗透到村务每一个主要阶段和重要环节的监督。村民获得了在乡村公共事务管理中的话语权，有利于维护公共利益和制约乡村自治组织权力。从源头上预防和治理腐败，在一定程度上有利于减少各级政府信访部门的压力，促进乡村政治的稳定。户代表会议制度在很大程度上保证了乡村廉政监督机制的运行，保障村民逐渐成为乡村治理的主角，使乡村腐败等不良现象得到最大限度的预防和抑制。
实践证明，以协商民主为理论基础的户代表会议制度通过赋予乡村社会成员参与村治的自主权，并构建村民参与权得以实现的渠道，建立起了乡村的“公民社会”，对乡村公共权力进行监督。它以参与式的治理方式去促进乡村腐败治理，建立全民参与的廉政监督机制，对腐败起到了一定的控制效用。它推动了乡村社会的民众参与自治，将“自上而下”的治理与“自下而上”的自治结合起来，最重要的是重塑了乡村社会以及村民参与对基础民主建设的重要价值。
乡村治理不能仅仅依靠宣传法制意识、提高村干部的责任意识等软性方式治理乡村腐败问题，也不能空谈从源头上遏制腐败现象，当前最紧迫的是思考如何将国家政府权力监督和村民集体监督的双重力量相结合，有效控制乡村腐败的发生和蔓延，将腐败对乡村基层建设的危害减小到最低程度。随着我国市场经济体制的深入改革，新乡村建设的逐步推进，村民的权利意识必将逐步提升，公民活动空间得以拓展，这就要求乡村治理必须进一步推进和完善村民自治机制，让村民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，实现村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督。因此，户代表会议制度这种真正以村民为主体的协商民主式治理模式，也将跨越地域的局限，再经过逐步发展和完善，成为帮助乡村腐败治理走出困境的一剂良药。
收稿日期：2009－09－16
注释：
① 所谓户代表会议制度，是指在农村以村民小组为单位设置议事点，每户推选一名具有议政议事能力的成年人为户代表，由村民小组长作为召集人，参与村务管理，包括知情、参与、决策、监督的一种村级民主管理制度。其最早试行于福建省光泽县。