解决“三农”问题 必须改革乡村治理结构，本文主要内容关键词为：三农论文,治理结构论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个时期以来，“三农”问题和村民自治已经成为中国农村研究的两个重要议题。然而，这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。目前学界的研究大多侧重于其中一个方面而忽视另一个方面。从政治学和政策学的角度来看，乡村自治与“三农”问题两者之间存在着某种必然的联系。因此，从农村治理模式和农村政策选择之间的互动关系入手来解决“三农”问题是有一定实践意义的。
当前乡村治理模式对村民自治的结构性限制
自上世纪80年代人民公社解体以来，中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。乡村民主自治是自上而下推动的一种制度变革，其目的是在农村的最基层建立“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织，并通过村民选举为这种自治赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内涵，以保障乡村的政治稳定。农村开始实行村民自治和基层选举以来，国家行政权威似乎是从乡村基层向上收缩到乡镇一级，村一级权威的来源也似乎是从国家行政权威转向了全体村民的认可程度。权威授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面发展。这些变化在一定程度上改变了乡村治理的方式方法。
然而，在乡村自治和民主选举的发展中也存在着许多结构性的制约。由于权威的依附性和自治规模的限制，这一改革更多是表象性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为，故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。政府对农业、农村和农民的“区别对待”政策没有因为村民自治和基层选举而得到改变，国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也没有发生本质的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境。
政策结构和管理体制是“三农”问题的主要原因
“三农”问题产生的原因是复杂的和多方面的，但主要有三方面原因造成城乡贫富差距不断扩大。首先，从经济的角度来看，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。尤其是近几年来，农用耕地总面积递减速度在不断加快。此外，农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育不足，不能有效地转移农村剩余劳动人口，也制约了农业的经济增长和农村发展。
其次，从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。在税负方面，“城乡差别”的税收体制使得农民比城市人口承担了更多的税负。并且90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。同时，在全国工农业生产的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。
其三，从行政管理体制的层面看，县、乡农村管理体制已经形成高成本运行的局面。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断地自我膨胀，造成农民负担过重，使得农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。
解决“三农”问题的政策瓶颈
“三农”问题不断加重已经引起了中央决策层和知识界的重视。十六大以来新的国家领导集体已将解决“三农”问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策已进入试点推行阶段，如推行农村“费改税”政策和“农转非”政策的调整，并同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县一乡管理体制没有进行实质性改革的情况下，这些针对具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈。
“三农问题”的产生和难以解决的原因是与国家政策结构和行政管理体制上的问题相关联的，它不仅触及到了县一乡管理体制的结构性问题，而且业已跨越了农村社会的边界，触及到了国家宏观政策中的结构性问题。就政策选择层面而言，解决“三农”问题的具体政策必须要有相关政策的配套。农村税费改革必须结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及县乡级政府的机构改革；减轻农民负担和增加农民收入的问题必须有相关政策能够保障农民的正当权益不受侵犯；国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调，进一步改革现有城乡分离的相关政策，允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动，减少农村人口，加快城市化进程。占总人口约70％的农民能否在这一重大利益调整中产生应有的政治影响力，将在一定程度上决定着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度，也将在相当程度上决定着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。
农村政治稳定与治理模式的结构性变化
目前，一些学者通过相关研究提出了一些关于乡镇管理体制改革的方案和设想。例如，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，通过政府管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政困境；或者撤销乡镇政权，实行“乡镇自治”，以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问题。这些学者试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简，以此来解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整，增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力；而对我国自上而下的传统行政管理—执行体制所存在的结构性特征（主要体现为管制型的政府行政机构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制）缺乏足够的认识。在这种管理—执行体制下，基层政府在运行中往往会忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置，无节制地增加行政运行成本，产生行政执行外溢性的现象。因此，在传统行政管理—执行体制缺乏结构性变革的条件下，县—乡管理体制实行自我完善和自我约束的可能性程度是值得怀疑的。
在县一乡管理体制中，乡镇政府扮演了一个双重身份的角色，它既是乡村公共产品一时难以替代的供给者，又是增加农民负担的一个诱因。乡镇政府的主要人事任命由县级负责，工作任务由县级有关部门布置和监督，必须向上级负责；而在财政上，乡镇则要依赖于乡村经济组织。而在自上而下准动员型行政体制下，乡镇政府对上负责有余而对下负责不足。这种权责的非均衡性，很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府，乡镇政府再将这些负担转嫁成农民负担。许多地方出现的农民与基层政府之间的矛盾和冲突已经在一定程度上说明了行政执行外溢性后果的存在。因此，乡镇体制改革既应该着眼于县一乡关系中的权力与责任的对应和平衡，也更应该着眼于乡镇权威来源与利益共同体之间的有机结合和良性互动。如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，缓解“三农”问题困扰下乡村治理的困境，并在国家政策结构调整和政策实施方面逐渐产生积极的影响。