旅游政策：旅游发展的顶层设计
——国外旅游政策文献综述
韩卢敏
（安徽师范大学地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002）
摘 要： 旅游政策是国家或地区政策决策者对旅游发展意志的体现，是旅游发展的顶层设计，指引着旅游业发展的方向，对旅游业的发展具有重要的引领作用。在对国外旅游政策相关文献检索和分析的基础上，认为研究主要集中在旅游经济政策及影响、旅游环境政策及影响、旅游可持续发展政策、旅游政策利益相关者四个方面，研究主题多样、积累了相关的研究方法，具有一定的系统性。最后，在对国外旅游政策研究分析的基础上，对研究内容进行展望，以期推动旅游政策的深入研究，为旅游发展提供理论依据和决策依据，指导国家和地区旅游业合理、健康、持续发展。
关键词： 国外旅游政策；文献综述；启示
旅游政策是国家或地区政策决策者对旅游发展意志的体现，是一定时期内旅游发展的目标以及相应的行动准则。旅游政策属于旅游发展的顶层设计，指引着旅游业的发展方向，对旅游业的发展具有重要的引领作用。不同的国家在不同的制度环境、社会经济环境和旅游发展阶段，旅游政策研究的重点和关键性问题存在较大的差异，特别是旅游发展中国家，如何制定合理有效的旅游政策，发挥政策的导向性作用，处理好旅游经济、旅游环境与可持续发展、旅游政策利益相关者之间的关系、科学认识旅游政策的经济、社会和环境影响等都值得深入研究，旅游政策研究为国家或地区旅游业的可持续发展提供决策依据。
一、文献收集和处理
在文献获取上，通过输入“旅游政策”及与其含义相关的中英文关键词，重点对国际权威学术刊物“Tourism Management”“Annals of Tourism Research”等核心刊物进行检索，截止时间为2018年4月20日，对下载的文献进行筛选，运用文献综述法、比较归纳法等，对文献进行了分析和比较，通过对已有研究成果的梳理，探讨旅游政策研究的主要内容和发展演变的规律。
二、旅游政策研究内容
（一）旅游经济政策及影响
1975年，Mathews最早开始旅游政策研究，旅游政策的必要性和意义得到了肯定[1]。Sessa强调了政策对旅游业的影响，肯定了旅游政策在经济实践与理论和全球经济治理思想两个方面上的价值[2]。制定旅游政策和规划对保证未来旅游业有序发展具有重要意义，美国颁布的《国家旅游政策法》在国际经济和贸易政策背景下对促进旅游业发展的重大作用[3]。面对单一的市场和游客竞争的日趋激烈，Lickorish认为欧洲迫切需要连贯的旅游政策[4]。中国的旅游政策取得了切实的政治利益，避免了很多与旅游发展有关的地方的社会和经济成本[5]。Soshiroda研究了从1859—2003年日本入境旅游政策的发展历程，认为旅游政策在早期主要是获取外汇、打破国家隔离，而在经济衰退时期发挥了经济振兴的作用[6]。Hwang等以一个农村传统主题村项目为例，采用农户的非农收入作为量化指标，证明了韩国乡村旅游政策在增加非农收入上起到了积极作用[7]。Díaz-Pérez研究了旅游政策对加那利群岛（Canary Islands）旅游市场的影响，提出要重点关注细分需求中最高消费支出的生态位，为制定产品创新的区域政策提供指导，从而实现地方经济更高的发展[8]。针对旅游政策的影响很少被量化的问题，Menga等利用新加坡最近公布的投入产出表和旅游数据，运用一般均衡（CGE）模型，来衡量新加坡入境旅游对经济的影响以及旅游政策的有效性。结果表明，降低消费税是最有效的政策，其次是旅游活动补贴政策，而旅游产业补贴政策作用较小[9]。
（二）旅游环境政策及影响
Sanson以新西兰的亚南极岛屿为例，发现自然保护区的生态旅游政策，是以确保自然保护价值的保持为重点，旅游经营者提供资金以辅助管理潜在的旅游影响和执行游客监控程序来进行长期评估[10]。旅游业快速增长会带来外部环境成本的增加，西班牙巴利阿里群岛自治区政府通过经济手段，向旅游者征收环境税以保护环境[11]。Nyaupane等研究发现，不丹低容量、高收益的旅游政策（签证、关税等限制政策）使西方游客对环境和文化的影响减少到最低程度[12]。旅游已被确认为在全球范围内一个显著的温室气体（GHG）排放扇区，但因为燃油不在国家温室气体排放清单上，导致低估了旅游经济的能源和温室气体排放的强度，在国家立法中要考虑旅游气候政策[13]。Ryan研究发现，实施力度很小的减排政策会导致游客量的大幅下降，从而将旅游者推向邻近的竞争性目的地国家[14]。由于旅游政策较少关注居民的利益，当地居民是旅游环境恶化的直接受害者[15]。
（三）旅游可持续发展政策及评估
1.旅游可持续发展政策。旅游业的积极影响是毋庸置疑的，旅游业对环境、社会、文化甚至经济往往也产生负面影响[16]。Edgell分析了由美国商务部出台的政策文件中包含了增加利益，同时也要限制旅游业负面影响的政策[17]。Laarman等认为，从公共机构的角度不断改善价格政策，是实现对国家公园、野生动物保护区和其他自然区域更有效、公平和环境可持续性管理的强大工具[18]。虽然土耳其国际游客人数和收入的总体增长，但旅游收入的增长速度已下降超过旅游人数的增长速度，Ozturk等提出要通过旅游政策促进旅游经济的可持续发展[19]。希腊旅游政策的重点是旅游经济的可持续发展，具有狭隘性[20]。政府与企业合作是制定有效政策，促进可持续旅游的重要保证[21]。“可持续性旅游”的概念需要在利益相关者理论的背景下广泛应用，管理者应遵循世界旅游协会采用的道德目标，寻求环境、社区、企业家和游客的增加价值[14]。
3.旅游地社区居民。在旅游政策的制定和管理中，社区居民往往是被忽视的角色。旅游政策制定过程中要充分洞察社区居民的意见，才能提供达成共识的、可操作的政策方案[41]。而在旅游政策制定中，政治—行政行为的主导地位是显而易见的，以社区为基础的利益集团或环保游说没有起到任何作用[39]。Thanvisitthpon对泰国大城府历史公园研究发现，自上而下的旅游政策虽然为国家创造了收入，但未能为当地居民的经济做出太大贡献，当地居民的角色微不足道，提出用“社区保护区”替代“国家保护区”这一概念，以唤起当地居民的归属感和积极参与[42]。Boukas等认为，塞浦路斯的旅游政策需要将其核心定位在居民福利上，采用“由内而外”的方法能够使自上而下的旅游政策让居民参与旅游发展，提高居民生活质量，促进社会文化的复兴[43]。与西方国家不同的是，中国的乡村旅游政策及旅游规划中关注的是居民经济发展和收入的权益，而不是参与决策的权利[15]。
李莉还是以前的李莉，因为急于前来见许峰，她甚至连衣服都没有来得及换，许峰终是伸开双臂拥抱了她，李莉什么话也说不出来，只想哭。直觉告诉她，他们回不去了。
由表5可知，复合酶A组、复合酶B组饲料中干物质表观消化率比负对照组分别提高了3.93%、2.29%，差异不显著（P＞0.05）；复合酶A组的粗蛋白质真代谢率比负对照组提高了47.63%，差异极显著（P＜0.01），复合酶B组比负对照组提高了21.34%，但差异不显著（P＞0.05）。复合酶A组、复合酶B组的能量代谢率比负对照组分别提高了2.75%、1.55%，但差异不显著（P＞0.05）。
（四）旅游政策利益相关者
2.利益相关者及权力关系。政策是否以及如何协调不同参与者的行为、制度安排等非常重要[34]。Stevenson等以英格兰北部城市利兹为例，发现政策的制定是一个社会过程，需要社会各界的沟通与协商[35]。随着旅游市场的变化、新技术的使用、产品的差异化和新管理方式的出现，政府的旅游政策需要实质性变化，在私营、公共和志愿组织之间要构建更加平衡的伙伴关系[36]。Dredge批判地探讨了政策网络在促进或抑制公共—私营部门建立伙伴关系中的作用[37]。Krutwaysho揭示了社会不同群体和个人、包括不同级别的公共机构和政府对普吉岛三项政策（娱乐政策、环境政策、安全政策）的实施所持有的不同观点，研究表明，国家政府在政策执行中影响最大，超出国家以外的利益冲突，各个利益主体通过谈判和协商追求自身的最大利益[38]。在现有的体制安排下，澳大利亚北部旅游政策的制定是服从于政治和产业重点，政治和商业利益之间存在典型合作伙伴关系[39]。Li考察了中国乡村旅游扶贫政策，发现安徽齐云山村的利益相关者（包括官员、企业资本、房地产投资公司、山下的居民以及山上的居民）之间存在不平衡的权力结构[15]。Bramwell等以一个游客管理计划合作项目为例，发现不平等的权力关系存在于利益相关者之间，地方旅游政策中的合作框架在一定程度上会降低利益相关者之间的权力失衡[40]。
1.旅游政策决策者。旅游政策是政策决策者对旅游发展意志的体现及其行动准则。在三个不同的历史时期（1978—1985年，1986—1991年，1992年至现在），中国政府扮演了运营商、监管员、投资员、启动员、协调者等角色[27]。Airey等研究了1978年以来中国旅游政策的关键人物和体制发展过程，探讨政策决策者在时代变迁中的意识形态、组织的价值观和利益实现，揭示了各自为战的分权结构意味着政策已经由多个决策者制定[28]。Shafer等对宾夕法尼亚州自然旅游的主要决策者进行调查，认为政府要在资源配置与管理、规划与协调、利益相关者合作、信息管理等方面要制定政策措施[27]。不同国家或地区在旅游发展不同时期，其旅游政策的价值取向不同。Xiao分析了邓小平关于旅游业讲话中所谈到的几个方面都包括一个核心主题，即发展旅游业是为发展经济[29]。希腊四个决策层面上的可持续旅游政策都包含一个明确的重点，即旅游经济的可持续发展[30]。前东德的一个岛屿在国家从后社会主义过渡到资本主义和代议制民主过程的十年期间，当地市政府应对经济困难，旅游政策优先考虑有利于经济增长[31]。Richter对7个南亚国家在五个旅游发展政策选择方面的经验进行分析，得出这些国家的政策选择存在相当大的差异，并建议政策选择在经济因素的基础上，尽可能多地考虑政治和文化因素[32]。Meethan以英国的Cornwall和Devon两个地区为例，指出旅游政策和制度应考虑区域社会、文化等领域的全面发展[33]。
(3)水旺庄矿区控矿深度超过-2200m，而长达110km的招平断裂其他区域勘查深度多在-1500m左右，水旺庄深部找矿突破进一步拓展了招平断裂深部找矿的空间。
3.旅游可持续发展政策评估。Castellani等认为，可持续旅游政策可以通过确定政策演化的具体目标、减少对环境的不利影响、促进当地和传统价值观保护三个方面进行评估[26]。Logar采用政策工具，从缓解旅游不利影响、利益相关者接受程度以及经济可行性进行评估[16]。
2.旅游不可持续发展的原因。了解一个国家复杂的政治制度和权力结构，是理解旅游可持续发展政策的关键[22]。在发展中国家土耳其，地方旅游业的不可持续发展在很大程度上涉及到国家层面上的政治经济政策，国家片面追求经济发展导致旅游不可持续发展[23]，政治制度应考虑制定可持续旅游发展的政策[24]。Yasarata等研究发现，政策制定被认为是政治影响的产物，特别是把政治权利这种公共资源作为一种工具手段使用是削弱旅游业可持续发展的根本原因[22]。不丹低容量、高收益的旅游政策仅仅是针对西方游客，并不针对在经济和政治上有所依赖的印度等国，这主要是受地缘政治和权力关系的影响，但对旅游企业发展是不利的，而不是简单地追求可持续旅游[12]。而在巴西一个生物保护区，可持续旅游被视为一个优先政策，实际上已成为一个非常灵活的话语，以便获得不同背景和利益的人的支持，当面临经济贡献更大的经济活动时其优先发展政策就被取代[25]。
三、研究展望
第一，重视旅游政策的影响研究。学者们从开始关注旅游经济政策研究，继而关注旅游可持续发展政策研究等，但可持续发展往往局限在旅游经济的可持续发展，而旅游环境、旅游社区等方面的可持续发展政策及其影响的研究文献较少，尚未引起足够的关注和重视，未来旅游政策要注重环境保护、节能减排以及对社区影响等方面的研究。
第二，加强利益相关者的多维视角研究。旅游政策涉及到不同的利益主体，关于旅游政策的决策者以及政策与企业的合作伙伴关系研究相对较多，而社区居民的权利和权益在旅游政策研究中涉及的较少，加强居民视角的研究将为制定合理的政策提供依据，也是通过政策手段实现国家、地区和社区的整合，走向旅游可持续发展的重要途径。
第三，推进旅游政策的绩效评估研究。可以利用因子分析法、协调度模型和比较分析法，分别从内在绩效（协调性、适应性等）和外在绩效（经济效率、结构变化等）两个方面，分析旅游政策及其变迁的绩效，探讨旅游政策与国家（地区或旅游地）发展的协调性及互动过程。
在国际上，很多发达国家为了争取中国市场份额，也通过各种途径促进和影响政府在政策上给予扶持，国际因素对于中国经济政策的影响也在不断加深。同时中国也在根据自身经济发展需求对于发到国家特别是对国际储备货币的主要发行国家在经济政策等改革措施方面提出了自己的诉求。另一方面值得注意的是，中国也在稳固国内市场的基础上也在积极的争取海外市场，如华为的5G技术输出、我国政府对非洲的经济及基础设施建设资源、中铁的高铁战略、人民币-石油-黄金结算体系等都是这一现象的客观表现。从本质角度而言，增加了货币政策形势的复杂性。
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中图分类号： F590
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）13-0155-04
收稿日期： 2018-11-19
基金项目： 安徽省哲学社会科学规划青年项目“政策变迁对安徽省旅游经济空间差异的影响过程及作用机制”（AHSKQ2014D52）
作者简介： 韩卢敏（1978-），女，安徽六安人，副教授，硕士，从事旅游经济、旅游政策研究。
[责任编辑 史丽丽]
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