本体与价值——对服务型政府的深层审视，本文主要内容关键词为：本体论文,价值论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523.32 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-5281（2009）03-0005-05
20世纪70年代以来，西方各国掀起了一场行政改革运动，其基本价值导向之一就是实现政府由管制型向服务型转变。服务型政府是由我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行而后被中央采纳的一个概念，目前已被普遍认可。理论界从各个角度对服务型政府的本质、价值、内涵等进行了广泛而深入的探讨，并提出了各种理论和主张。在认真审视学界各种理论和观点的基础上，本文以为有必要对服务型政府的本体和价值给予重新界定，提出服务型政府的“一体两翼”观点，即把以人为本作为制度建构的基点看做是服务型政府的本体，以维护公共利益、提供公共服务作为服务型政府的两翼。
一、公共利益：服务型政府的伦理意蕴
公共利益是政治学尤其是政治哲学长期关注的问题，不少学者对其含义都进行了深入探讨。然而，美国著名行政伦理学家特里·库珀曾坦率地承认：“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义，是不可能的。”[1](P.68)所以国内有学者称其为“幽灵”[2]。新公共服务理论学家哈特夫妇亦直言：“在最近的100年中，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴——在它意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上，人们几乎没有留下什么共识。”[3](P.64)甚至有些学者否认公共利益的存在，认为它只是一种借口，一种骗人的幌子①。对于公共利益形而上的规定似乎让人类在追求它的路途中缺失可操作的具体标准，而对于公共利益形而下的罗列又无法穷尽这一博大概念的外延。本文也无意对公共利益的概念进行深究，但从词源学的角度来说，public interest强调的无疑是一种共同的、集体的关怀。从应然的角度来说，公共利益就是一个决策的道德和伦理标准，或者说是对集体价值观的积极且有意识的追求。
服务型政府是以新公共服务理论为支撑的，而新公共服务的核心原则之一就是肯定公共利益在政府服务中的中心地位。换而言之，政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。更确切地说，明确地表达和实现公共利益是服务型政府最基本的价值诉求。这主要表现在：
首先，公共利益是服务型政府内在的价值取向。服务型政府的治理模式旨在体现公共行政的精髓，即有效地增进和公平地分配公共利益，实现由传统的管制型行政向服务型行政的转变，纠正以往公共行政过分讲求效率、忽视公共价值及在计划经济体制下以国家利益、政府利益代替公共利益的错误倾向，改变公共权力行使异化于公共行政目的的状况，以巩固公民对政府认同、支持与信任的合法性基础。以公共利益为出发点，应巩固主要包括公正、责任、自律、协调与宽容精神等服务型政府的行政伦理精神。
其次，是服务型政府要求公务员把公共利益确立为一种精神、信仰。在西方行政伦理中，基于休谟的人性论和新教的“幽暗意识”给予人性以灰色视角。尤其“经济人”的假设，认为政府组成人员与市场经济主体一样，都是追求个人利益最大化的理性“经济人”，而且将这一经济人本性泛化为所有人的本性。将“经济人”、“理性人”与“人”等同，夸大了公务员的计算理性，否认了人作为共同体成员的社会性一面。新公共服务理论倡导政府官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动的角色，肯定公务员对实现公共利益的作用，“寻求共同的持久利益而行动的行政官员是公共利益的一种必要保证”[3](P.79)。服务型政府的制度设计不应同公共选择理论家所主张的那样，通过运用市场竞争的规则引导和规制公务人员的行为，而是要激发和鼓励他们潜在的“公共人”特性或显在的有益于公共利益实现的行政行为。具体来说，一是要正确理解公共利益。公共利益应当包括自由、平等、公平、福利等基本方面。因此，公务员绝不能将公共利益作狭隘的理解，局限于单纯的物质利益的考虑。目前，我国很多政府官员认为，只要把经济搞上去就是实现公共利益。我们认为，经济发展、物质丰裕无疑十分重要，但如果仅限于此，在柏拉图看来，就等于将人贬低成为只知道吃食的猪了。任何践踏民主与自由的公共行政，都不是正义的行政行为，任何置身平等、自由等基本价值之外的公共服务，都不是真正的以公共利益为取向的。二是为了彻底贯彻公共利益原则，实现行政正义和行政公平，公务员在内在德性修养上，必须抵制各种诱惑或威胁，把自己的利益放在一边，力求达到罗尔斯的“无知之幕”② 环境中的抉择者的心境。三是公务员在面临价值抉择时，必须审慎地反思自己的行为动机，将自己的局部行动偏好与以公共利益为最高指示的道德规范相对比，通过调适自己的行动偏好使自己的行动符合伦理规范，使它们之间取得一致与平衡。总之，公共利益作为公务员的一种精神信仰和追求，进入公务员的主观责任意识、实践理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导公务员的道德能力及正义感与责任感。作为一种指导性结构，它实际上提供了一种优先规则，从而核心地发挥着它的导向意义。
最后，服务型政府要求把公共利益从精神品性融入具体职能设计之中。服务型政府不仅要求把公共利益作为公务员的一种精神品性，而且要贯穿到整个政府的职能设计之中。在现实中，无论是政府官员还是民众都非圣人，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[4](P.264)。因此，服务型政府的职能划分必须在清晰界定个人利益与市场活动空间的基础之上，突破以往政治职能、经济职能、社会和文化职能的传统划分，合理界定公共事务的内涵，并指出政府与其他社会公益组织的权力界限。以公共利益标准界定政府的职能内容，在横向上要求改变过去按行业及产品划分政府职能部门的办法，以免模糊私人事务与公共事务的界限，使政府职能配置缺乏科学依据；在各级政府的纵向关系上，则要以公共利益的相对性为出发点，认识到不同行政区域拥有各自不同的公共事务和公共利益，区分中央政府与地方政府的职能范围，合理确定各级政府的具体职能内容[5](P.143)。
二、以人为本：服务型政府的制度基点
2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这是在中央文件中首次提出“以人为本”的原则。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大历史问题的决定》，进一步明确指出以人为本是构建社会主义和谐社会的指导原则之一。中共十七大报告中再一次强调了坚持以人为本，关注民生的重要性。关于以人为本，我国历史上也有很多类似的表达，如孟子的“民为贵，君为轻”、唐太宗的“国以人为本”、司马光的“国以民为本”等。但这并不同于我们今天所说的以人为本，因为他们只是站在统治阶级的立场上，强调百姓是统治的基础，只能说是民本思想。“所以中国历史上的人本思想或民本思想谈的是两个阶级之间的关系，以人为本实际是指君以民为本，或统治者以被统治者为本，这同我们今天谈的不是一个问题。”[6]那究竟什么是以人为本呢？具体来说，现在所说的“以人为本”，其“人”是一个整体的人，不是以某些标准划分的人；是有自己独立意志表达的、能当家做主的人，而不是任人主宰，只知服从的人；是国家的主人、政府服务的对象，而不是政府统治的对象；其“本”是指政府权力的本源、制度建设的本源与基点。政府以人为本就是要以人们的意志为根本向度，以服从民意、努力了解人民的实际需求、设身处地为人民着想，努力提高服务质量为己任，以人民满意为最终评价标准。这是政府设计的出发点，也是政府与人民关系准确定位的密码解读，只有这样的制度设计与体制构建，以人为本才能制度化并不断得以延续与创新[7]。对于服务型政府来说，可以从政府与公民关系的制度建构及政府与市场的体制设计中来说明以人为本是其制度建构的基点。
20世纪70年代以来，西方各国掀起了一场轰轰烈烈的行政改革运动，政府在追求传统的安全与秩序的同时开始关注更为实质的公正。治理模式也开始由传统的管制向服务转变。特别是自90年代以来，塑造服务型政府已成为各国政府改革的重要主题。如英国政府于1991年颁布《公民宪章》，主张施行公共管理的顾客导向。美国于1994年颁布《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。加拿大、澳大利亚等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节。
然而长期以来，我国政府以人为本的主观设定在客观上异化为人民自主性的严重缺失，人格独立性的严重衰退，国家主人翁地位的直接虚化，人民当家做主一度成为空洞的口号，实际异化为政府管理的对象。因此，改革开放以来，基于全球公共行政改革的大趋势，尤其是加入WTO后，中共十六大、十六届三中全会及十七大提出了建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府的目标。这期间需要特别指出的是，由于我国公民自我意识开始觉醒，权利意识日益增强，寻求救济的主动性有所提高、范围有所扩大、力度有所增加，尤其是我国法律体系中制约权力的价值导向日趋突出，规范政府行为的要求也日益被提上法治议程与制度化高度。相应的人本取向也就成为服务型政府建构的制度导向，因为服务实际上是一个政府权力和公民权利的持续协调全面的互动过程，服务型政府要通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式确立政府服务的范围与内容，实现对公共事务的有效管理。这便要求政府在制度设计中积极建立健全公民参与监督机制，不断增强公民的参与监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这才是提升政府治理能力的重要途径。从这个意义上讲，服务型政府权力的良性运行离不开公民有效互动，离不开公民权利的彰显和实现。由此，服务型政府制度安排与运行及相应的政府权力运行规则都应融入以人为本的理念。
此外，现代政府权力存续和运行的基础应当是人，服务型政府权力的运行及施政的制度安排与实施应当使人向善、与人为善，在对现实的人的物质性生存与发展和精神性生存与发展的深切关怀中，体现对个人人格尊严和价值的尊重，体现对个人独立自主地追求自己幸福生活的各种努力的肯定、赞同与支持。也就是说，服务型政府应该促进公民权利意识的觉醒和提高，培养公民的政治责任感和社会责任感，推进公民积极参与社会管理的制度保证。进而，服务型政府制度安排的人文关怀深刻意蕴在于以人为本，正视和关注现实人的存在，以促进、实现和保障人的自由、平等、人权公平、正义等为价值目标，为人的生存与发展提供优质全面的服务。
从经济管理体制角度来说，我国已经完成从传统的计划经济体制向市场经济的过渡，目前正在逐步完善社会主义市场经济体制。西方发达国家市场经济发展的实践证明，政府把人本精神融入制度安排中去引导和规范人是市场经济的中心，是市场经济健康、有序、高效运行的重要保证。发展市场经济的根本目的和历史意义在于人，市场经济的价值最终应当体现为人的物质利益的满足和精神生活的充实，表现为人的全面而自由的发展。
在市场经济中，“商品是天然的平等派”，这就要求市场交易或活动的主体必须是拥有自身独立利益和独立意志的人，而这也是市场经济赖以存在和发展的基础。我国的社会主义市场经济与一切市场经济一样，都是必须首先肯定和保护市场主体应有的权利，从而构架起以权利为本位的规则体系和运行机制。也就是说，实行社会主义市场经济本身必然要求社会的运行及相应的政府治理机制从义务本位转换到权利本位。
就政府与市场的关系而言，现代市场经济的人文向度与服务型政府的人本取向是一致的。在现代市场经济的体制中，政府应有所为有所不为，政府权力运行的定位逻辑是“先市场、后社会、再政府”，与此相应，构建政府与市场的共融、共生、互促、互动和互进关系已成为现代市场经济的时代性主题。现代市场经济的实践证明，现代社会中没有政府的市场和没有市场的政府都是不可想象的。离开了政府，现代市场最重要的一些制度前提将不复存在，构建高效有序的市场也就成了一句空话；离开了市场，现代政府的诸多职能将难以实现，现代政府权力运行的目标定位将失去有效的经济基础，诸多公共产品的供给和公共利益的最大化也将失去强有力的机制，现代社会将难以持续保持健康、协调运转。由于服务型政府的市场主体服务趋向与现代市场经济人本取向的内在有机统一性，发展市场经济，不仅为服务型政府人本取向奠定了深厚的经济基础，而且决定了构建服务型政府制度选择只能是定位在以人为本上。
三、公共服务：服务型政府的基本内核
如果说公共利益是服务型的价值理念，以人为本是服务型政府的制度基点，那么公共服务就是服务型政府的外在体现。
对公共服务这一基本概念，学界有不同看法，总的可以概括为三种[8]：第一种认为，公共服务并不新鲜，它实际上就是我国政府一直以来强调的“为人民服务”；第二种认为，它就是指国家公务人员的职责和工作的一般属性；第三种认为，它指的是包括政府“弥补市场不足，促进社会公平”在内的所有工作。可以说这三种看法都是片面的。首先，“为人民服务”是一个带有政治性的概念，不能混同于公共服务这一行政职能概念。公共服务作为政府的一项职能，它已经超出了阶级、阶层和居住区域的界限，它是政府在自己所辖范围内向有机会在此长期或短期生活的所有人提供的普遍的和无差别的服务。因此，与人民并存的居民、市民、村民、公民等种种称谓中的任何一个都不能和公共服务所涉及的范围相提并论。其次，后两种认识也过于概括和含糊，这对于政府相关职能的认定来说基本是不着边际之论。如果按照这样的说法去认识公共服务，就会使政府公务人员无从把握这一职能的边界。
我们认为，从广义上来说，可以将所有使用公共权力与资源所从事的各项工作都看做是公共服务，如《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所概括的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。但是前三个职能都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足，因此，服务型政府中的公共服务应该是狭义的，也就是公共权力和公共资源所提供的、能够满足公民直接需求的产品和服务。这样就可以把服务型政府所内含的公共服务界定为三个类别：一是基础性公共服务，主要指确保国家机器存在和运转的公共服务。如政府一般行政管理、法律与司法、军队、警察和消防等服务，这是较低层次的需求服务。二是经济性公共服务，指政府为促进经济发展而提供的公共服务。主要是公用事业的公共生产、公共基础设施建设和环境保护等公共服务。三是社会性公共服务，指为促进社会公正与和谐而为全社会提供平等的公共服务。主要是教育、公共医疗卫生、社会保障及就业等公共服务。
总的来说，服务型政府只有提供这三个方面的充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性，也是与其他政府范式的主要区别。
首先，社会性公共服务是服务型政府的主体。在服务型政府中，为弥补不断增加的市场失灵，社会性公共服务在政府职能中的地位不断上升。政府的公共服务职能深入到公共产品与国民收入的再分配领域，并形成完善的社会体系和全面的社会保障制度。20世纪中期，西方许多发达国家普遍增加在社会性公共服务方面的投入，建立了从摇篮到坟墓的福利体系。由于福利项目过多，政府负担加重，许多国家在20世纪70年代对福利制度进行了改革，但是从结果看，并没有改变社会性公共服务占政府公共服务支出主体地位的格局。具体到我国，改革开放30年，经济建设取得了巨大成就，对社会性公共服务的投入也在逐年增加，但是社会性公共服务还没有达到主体地位，中央提出构建服务型政府为我们提供了契机。
其次，基础性公共服务是服务型政府的基石。服务型政府的首要职能是维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家和社会安全。西方发达国家很早就建立了比较完善的市场经济体制，但是过度的规制遏制了市场的活力，增加了政府的成本。随着全球化和知识经济时代的来临，企业和社会要求放松管制、加强服务的呼声日益高涨。在这个背景下，西方国家开始由管理型向治理型、由管制型向服务型转变。改革开放以来，我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转变，并初步建立中国特色社会主义的市场经济体制。但是，长期以来政企不分、法制体系不完备等因素严重阻碍了市场经济的发展。因此，只有通过为企业创立公平的竞争环境才能奠定服务型政府的基础。
最后，经济性公共服务是服务型政府的保障。西方国家转变政府治理模式都是在后工业化时期，是在各项公共基础设施比较完备的时期。我国作为一个发展中国家，目前只有加大对经济性公共服务的投入，才能保障基础性公共服务和社会性公共服务的良好状态，进而推进服务型政府建设。
我们之所以说公共服务是服务型政府的内核，也是基于一个国家公共服务的状况是判断其是否是服务型政府的标准。可以参考如下标准[9]：一是公共服务的投入。按照世界银行的发展指标，一般认为社会性公共服务也就是公共教育、公共医疗卫生等投入超过GDP的5％，才能说一个国家基本建成服务型政府。二是公共服务的范围。公共服务是否普及，其普及程度如何，即要求公共服务范围扩大到全体国民，使全体国民都平等享受符合基本标准的公共服务，包括教育、医疗卫生、社会保障等。三是完善的公共服务体系。是否有完善的提供公共教育、公共科技、公共医疗卫生、公共基础设施等体系。四是公共服务的规范化和绩效。也就是政府公共服务行为合理化、公共服务制度规范化，同时注意效率、效益等绩效指标。
［收稿日期］2008-11-19
注释：
① 他们基于两种推论：一是由于公共利益不能加以测量或者直接观察，所以是没有用的；二是公共利益或集体意志并非必不可少，因为个人选择是人事政策过程和制定政策的最佳途径。
② 罗尔斯的“无知之幕”旨在说明什么样的社会制度与公共政策是公平的。详见约翰·罗尔斯《正义论》（中译本），中国社会科学出版社1997年出版。