城乡二元结构下基层党建效果评估，本文主要内容关键词为：党建论文,城乡论文,效果论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告提出，创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。计划经济时期形成的城乡二元结构引致了一系列社会问题，不利于和谐社会的构建和全面建成小康社会目标的实现。在城乡二元结构视野下，探讨基层党建问题，具有重要的现实意义。
一、城乡二元结构下基层党建的演进轨迹
新中国成立以后，我国提出了消灭三大差别——工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别，并将其作为社会主义建设时期的历史任务。然而，在实践中，在特定的条件下，反而强化了历史上形成的城乡分工和分离的格局，进一步固化了二元经济结构，同时又促成了城乡二元社会结构的产生，扩大了城乡之间的差别，使城乡关系在失衡状态的基础上衍生出诸多潜在的矛盾。[1]改革开放以来，在实现现代化的历史进程中，如何处理好工业和农业、城市和农村、工人和农民的关系问题是一个不容回避也无法回避的问题。厉以宁曾说：“我们的改革进行了三十年，到现在为止，最大的问题是城乡关系。”[2]城乡之间二元分立的现状，已经直接影响到我国经济社会的持续健康发展，同时也对社会转型产生了重大影响。城乡二元结构使城乡差别持续扩大，从而造成城乡关系的紧张和失衡。改革开放30多年来，在以城乡二元结构为主导的历史条件下，党的基层组织建设经历了曲折探索、全面加强、创新发展三个阶段。[3]
党的十一届三中全会至党的十三届四中全会，是在曲折中探索发展的时期。经过党的十一届三中、四中全会的努力，党逐步确立了社会主义初级阶段的基本路线，确立了解放思想、实事求是的思想路线，到党的十一届五中全会，开始把解决组织路线问题，特别是把加强和改善党的领导问题提到全党面前。针对改革开放新环境下党员队伍和基层党组织建设中出现的新情况、新问题，邓小平同志提出了在改革开放和现代化条件下建设一个什么样的党、怎样建设党的命题。邓小平同志认为，基层党组织是党的组织基础，是社会基层单位中的政治核心，是“党联系广大群众的基本纽带”[4]，处于重要的基础地位。“党是依靠全体党员和全党的各个组织，来联系广大的人民群众的。”[5]按照邓小平同志关于坚持党的领导、必须改善党的领导的要求，在加强和改善基层党的建设方面，通过在全党范围内开展的历时三年半时间的整党活动，整顿组织，加强基层领导班子建设，对党员进行重新登记，对一批有严重问题和不合格的党员进行组织处理。从1988年底开始，在全国城乡基层党组织中逐步建立和实行民主评议党员制度。在这一阶段，党的领导和基层党组织建设也曾有过曲折经历。在探索和改进基层党组织的领导体制、领导内容、工作方式的过程中，出现过一股淡化党的基层组织作用的思潮，基层党组织的作用被削弱。
党的十三届四中全会至党的十六大，是基层党建工作由淡化到强化、由低谷到高峰，迎来全面发展、整体推进的时期。党的十三届四中全会以来，全党聚精会神地抓党的建设，其中着重纠正了淡化和削弱基层党组织作用的错误倾向，并从理论上对这一问题作了明确的阐述和概括。江泽民同志基于党的基本理论和基本实践，把党的基层组织建设提到新的伟大工程的战略高度，作出了一系列科学论述和行动部署。他在1989年的全国组织部长会议上指出：“党的战斗力，党的力量，表现在哪里？我看首先表现在近300万个基层党组织的战斗堡垒作用。”[6]1992年6月，江泽民同志在中央党校省部级干部进修班上的讲话中指出：“党的基层组织的工作和战斗力，是党的全部工作和整体战斗力的基础”[7]，强调“基础不牢，地动山摇”[8]，这是对基层党组织的地位和作用的准确概括。党的十四大报告指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。各级党委要采取得力措施，努力把党的基层组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒。”[9]党的十四大修改的党章在总结党的基层组织建设历史和现实经验的基础上，对党的基层组织的重要地位和作用作了全面概括：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”[10]，为在新时期加强和改进党的基层组织建设指明了方向。《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中专设“加强和改进党的基层组织建设”的内容，明确提出了新时期基层党组织建设的目标要求，同时提出了新时期基层党组织建设的指导方针和各类党的基层组织的工作任务，使党的基层组织建设进入新的发展阶段。[11]中共中央先后发出《关于加强农村基层组织建设的通知》、《关于加强和改进企业思想政治工作的若干意见》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等加强各类基层组织建设的文件。党的十五大报告指出：“党的基层组织都要从各自的特点出发，认真履行党章规定的职责，努力成为贯彻党的路线方针政策、团结和带领群众完成本单位任务的坚强战斗堡垒。”[12]实践证明，正是因为党中央突出抓好基层党组织建设，使党的基层组织战斗力大大加强，为大力推进党的建设新的伟大工程奠定了坚实的基础。
党的十六大至党的十八大，是基层党建工作进一步创新发展的时期。党的十六大以来，我们党与时俱进地提出了新的历史条件下党的基层组织建设的根本要求和目标任务。党的十六大适应新的形势和任务，提出党的基层组织应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。要坚持中心、服务大局，拓宽领域、强化功能，扩大党的工作的覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力。这既是对党的基层组织职责功能的新概括，也是对基层组织建设的新要求。党的十七大之后，按照科学发展观的要求，我们党抓住党的先进性建设这一现实课题，加强党员队伍建设、党的基层组织建设和党内基层民主建设。党的十七届四中全会审议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，对新形势下党的基层组织建设作出全面部署，进一步明确“坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，进一步巩固和加强党的基层组织”，“使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”[13]。强调必须以改革创新精神推进党的基层组织建设，提高基层党建工作科学化水平，充分发挥基层党组织在推动科学发展、促进社会和谐中的作用。这一时期的实践内容有：积极稳妥地做好在新的社会阶层发展党员的试点工作；在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动；推进素质工程，把基层党员干部教育纳入大规模干部培训系列，健全省、市、县三级教育培训网络；积极推进制度和机制建设，进一步落实党内关怀、帮扶和为民办实事制度；积极进行扩大党内基层民主建设的试点工作，推进以党内基层民主带动人民民主建设；在全党分批开展深入学习实践科学发展观活动；统筹城乡党的建设，构建城乡统筹的基层党建新格局；在党的基层组织和党员中开展创先争优活动，巩固和拓展全党深入学习实践科学发展观的成果；切实做好保持党的纯洁性各项工作，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。
二、城乡二元结构下基层党建的主要经验
在城乡分割的二元结构下，我们党构建了一套深入社会基层的完整的组织体系，执政党利用其强大的组织力量深入到社会的各个层面，完成了强制性的社会变迁。其基本做法就是将革命战争年代的“支部建在连上”的优势沿用至社会各个领域，将政党的体系架构转换成国家和社会的体系架构，党的基层组织建设在城市和乡村都得到前所未有的加强，通过基层党组织体系来贯彻党的意志，从而达到组织、动员和控制社会的目标。基层党组织成为基层公共权力组织，承担着本应该由基层政府所承担的诸多公共职能。特别是在对基层社会的组织、动员和控制的功能实现过程中，基层单位党组织掌控了单位内的资源，特别是拥有行政权力资源。[14]基层党组织借助于行政权力的依托，保证了党的方针政策落实到基层。这种城乡二元结构下的一元化领导方式为国家集中社会资源、实施战略目标提供了强大支撑。
与城乡二元结构的历史条件相适应的单位党建体制，使基层党组织在城市和农村各单位承担着团结群众、动员群众、组织群众的重要职责，发挥着密切联系人民群众的传统优势。通过这种方式保证国家意志能够融入社会细胞，从而推动了社会的深刻变革。在以城乡二元结构为主导的历史条件下，基层党的建设工作也积累了许多成功的经验，突出体现在三个方面：
第一，在基层党建的长远目标与阶段性目标的关系问题上，力求做到基层党组织建设始终围绕党的中心任务开展工作，并主动适应环境的发展变化，落实好阶段性目标。基层党组织是党的组织体系的重要组成部分，所有工作都离不开党的中心任务。在不同发展阶段，城乡党的基层组织从不同阶段的实际出发，从各个层面、各个领域围绕党的中心工作服务。尤其自改革开放以来，各级党组织按照中央部署，切实加强城乡基层党的建设工作，对新形势下发挥基层党组织在改革、发展和稳定中的作用进行了积极的探索，并取得了一定成效。基层党的建设努力找准兴奋点，把党建工作融入到经济社会发展过程中，使党建与经济社会发展良性互动，围绕发展抓党建，抓好党建促发展，让“强基工程”成为经济社会发展的引擎，这在基层党组织中已成为共识。城乡各地进一步加强基层组织领导班子建设，加强党员队伍的教育管理，转变基层党组织的领导方式和工作方法，扎实推进基层民主政治建设，发挥党员的主体作用，在壮大党员数量的同时，加强对党员的培训教育，通过提高党员的质量增强基层党组织的力量。尤其在农村，以“固本强基”为目标，适时加大农村基层党组织的改革与探索力度，有效实施了“三级联创”、“新农村建设人才工程”等特色党建活动。
第二，在基层党组织的结构形态与自身功能发展问题上，注重在健全基层组织形态的同时，发挥不同类型党组织的功能特性，分类实施基层党建工作，不断夯实党执政的组织基础。根据各类基层党组织的职能定位的不同，分类开展创建工作。抓好农村基层党组织的整顿和目标创建、拓展新领域党组织的工作，探索国有企业改制中党组织的设置调整和建设。改善党对城乡的基层组织领导，改进工作方法，强化分类指导，使党的领导更适合城乡经济社会发展的特点。“在新的历史条件下，基层组织的功能转变是一种结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。”[15]总体来看，自改革开放以来，城乡基层党组织功能的转变趋向是从“行政化”到“政党化”，从“管理”到“引导”。注重基层党组织与基层社会组织的互动，发挥党的思想政治工作优势，利用基层社会组织的平台，对基层群众开展宣传动员工作，为群众解决实际问题。这对凝聚不同阶层的力量，把各界群众团结在党的周围，发挥了十分重要的作用。
第三，在基层党组织功能的共性与个性关系问题上，既强化基层党组织团结群众、凝聚群众的核心功能，又重视基层党组织的社会动员功能。在发挥基层党组织的核心功能中，根据基层党组织自身的特点和肩负的责任，坚持走群众路线，努力改进工作方法，把服务群众作为检验基层党组织实践党的宗旨的根本标准，把依靠群众的智慧和力量作为提高基层党组织贯彻执行党的方针政策的能力、做好党的基层组织工作的基本途径。重视在人民群众中进行宣传和组织工作，以实现党的主张和上级组织的各种决议，努力反映基层群众的情绪和要求，关心群众的经济、政治、文化生活和实际利益，为群众多办实事。根据基层党组织前沿性、基础性的特征改进工作方式，有效发挥党的基层组织的职能作用。各地结合实际努力转变工作方式，解决群众最关注、最希望解决的问题，努力向服务型工作方式转变。基层党组织通过党小组和党员，深入群众开展工作，改造城乡社会，赢得民心，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。
三、城乡二元结构下基层党建需要完善之处
回顾基层党组织建设的历史经验，对于站在新的历史起点上加强基层党组织建设，巩固党的执政基础，具有重要意义。与此同时必须清醒地认识到，长期以来基层党的建设是在适应城乡二元结构的环境下发展的，基层党建自身存在的城乡二元格局，与统筹城乡发展的要求相比还有诸多不适应，离基层党建工作的科学化水平还存在一定差距。以下四方面均需要逐步完善。
第一，城乡分割的党组织设置制约了城乡组织融合互动。传统的基层党组织设置模式，沿袭了计划经济的烙印，党组织的行政化使基层党组织在组织管理上也遵循行政逻辑，即组织上的垂直管理、条条分割。按行政隶属关系划分为农村、国有集体企业和机关事业单位三大板块，通常被称作三大传统党建领域。基层组织之间因为分属不同的上级组织，彼此之间处于相对封闭状态。基层党组织的这种分割，在农村随着集体化的推进不断被强化；在城市，基层党组织之间的隔离状态则随着城市社会被不断地“单位化”而更加明显。城乡二元结构使城乡基层党组织之间的分割日益加剧。与此同时，与单位和社区“二元”社会结构相对应，城市基层党建领域也出现了单位党建和社区党建并存的局面，并且与前者具有很强的同构性。这种条块分明、城乡分割的组织设置模式，在城乡二元结构状态下，对于党员的教育管理、党组织作用的发挥等方面确实也起到了积极作用。然而，随着市场经济体制的逐步完善和经济社会的转型发展，党建工作跟不上新经济组织、新社会组织发展的需要，形成不少党建空白点。尤其是在民营经济的跨区域发展和流动党员不断增多的情况下，城乡分割、三产分离的党的基层组织架构已明显不适应城乡空间形态与组织形态发展变化的现实需要。
第二，党建资源的配置格局制约了城乡资源的合理流动。受城乡二元分割影响，在执政党建设领域，特别是基层党建资源配置方面，存在着地区和城乡之间的非均衡性。城乡之间、发达地区与不发达地区之间、东部与西部之间、不同行业之间等党建资源分布不太均衡。在广大农村地区，组织资源和物质资源都不太充足，人才也比较缺乏，阵地建设滞后，缺乏经费保障。此外，基层党建资源的分散性还表现在行业、单位之间的分割上，整合难度大，作用有限。随着市场化的推进，城乡二元党建的局限性进一步显现，一些基层党组织原来拥有的行政化权力资源逐渐失去，这是市场经济体制建立的必然要求。问题是基层党组织在旧的组织和权力资源失去以后，缺少相应的变革机制去适应经济社会发展的新情况，重新开发新的组织资源和社会资源。另外，相当部分农村已经进入城镇社区化，却没有完成相应的转型，没有按照社区党建的要求进行党建资源的配置，使农村党组织无法对辖区内的各类党组织和党员进行有效统筹。当前基层党建资源与人口资源、治理资源的变化情况相比，总体而言相对贫乏，因而基层党组织的功能和作用也表现得不太均衡，制约了基层党建的全面推进。
第三，固有的党员教育方式制约了城乡党员的素质提升。在城乡社会结构的转型性变迁过程中，由于没有跳出城乡二元党建的局限，部分基层党组织对计划经济条件下的工作思路和工作方式有强烈的“路径依赖”，党员教育方式滞后于形势发展，因而出现了工作理念、组织生活方式、党员教育方式、阵地载体建设等多方面的不适应。传统的党员教育内容、方法和教育模式，主要体现在“三会一课”上，教育的形式大都通过会议、报告等载体来实施。采取的教育措施，一般是在规定的党员活动日，利用整齐划一的时间集中进行政治学习。随着经济成分的多元化，不同利益群体之间的关系日趋复杂，党员的流动性和职业差别日益增加。人们的思想观念受到各种因素的影响，党员教育和管理变得越来越困难。原先主要依托城乡单一的基层党组织实施党员教育的做法，在许多场合下已难以为继，传统的组织活动方式已无法满足现实的需要。尤其是在知识经济和信息化时代，基层党的组织建设和党员教育如何适应学习型组织和知识化、信息化、网络化特征，关系到党的建设和党员教育方式的有效性、及时性和覆盖面。
第四，单一的党员管理模式制约了城乡党员作用的发挥。面对党员流动性与组织变动性的加剧，原有城乡二元结构下形成的党员发展和管理方式已经不能适应城乡一体化发展的需要。一是发展党员传统模式的局限性不适应人口的流动性特征。尽管已经在党员特别是流动党员发展方面作出较多探索，但现阶段对在流动人群中发展党员方面仍然缺乏切实可行的措施。二是以单位和户籍地为主的管理模式与党员的社会化身份不适应。流动党员长期游离于党组织管理之外，导致“有家不归”或者“无家可归”。在职党员和居住地的党组织缺乏必要的有机联系和管理关系。城乡二元党建的结构性缺陷，还表现为协调、指导和服务功能的薄弱，僵化的党建工作方式与新形势下党建工作任务不相适应。基层党组织在协调、指导、服务的功能发挥上缺少支撑平台，统筹协调城乡利益关系的渠道不畅，对不同群体之间的冲突缺少有效的缓冲和调和机制，缺乏完善的社会关怀和支持系统，对党员的就业、生活困难的关心帮扶办法不多，党员“找不到、喊不拢、带不动”的现象较为明显，基层党组织的凝聚力和战斗力遭遇考验。党组织的管理职能应从过去以思想教育和行为监督为主，转向涵括思想管理、行为监督、生产服务、生活关怀等多层内容，不仅要求党员向党组织靠拢，也要求党组织进一步改善服务，以增强党的吸引力。
城乡二元党建与新时期党所处的历史方位，以及我国统筹城乡发展的现实走向形成了激烈的碰撞，也给基层党建工作带来了更多的压力与挑战。解决这些问题，必须着眼于突破城乡二元体制，以整体性思维、系统开放的观念，探索一种新的基层党建格局，使党建工作在新的社会历史条件下实现新的历史跨越。
*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《城乡二元结构下基层党建的历史经验》。
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