公共政策公信力：构建政府信任的重要维度，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公信力论文,维度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类历史的经验充分表明，一个国家经济、社会的健康发展有赖于良好的政府信任。然而，政府信任危机却成为当今世界各国政府面临的一个普遍问题。20世纪90年代中期以来，西方社会中公民与政府的关系日趋紧张，政府信任呈下降趋势，2008年金融危机的爆发更是加剧了西方国家的政府信任危机。在我国，《小康》杂志从2005年起，每年都对中国信用小康状况做调查，通过“政府信任程度”调查的结果可以发现，虽然“政府信任程度”每年都有所提升，但是从2005年至今的走势看，中国政府信用指数始终在低位运行。政府管理社会的方式，一般是通过国家对公共政策的制定与执行来完成。公共政策的实施效果关乎政府的形象、声誉和合法性，能对政府信任产生直接的影响。公共政策公信力是指公众对公共政策合理性、合法性、正当性、科学性、有效性的信任和接受程度，是一国政治体系存在、持续、稳定和发展的前提与基础。公共政策公信力的弱化往往会影响到人们对政府权威的认同与支持，直至威胁国家政权的稳定，加剧社会的分化。因此，通过加强公共政策公信力建设来提升政府信任，显得日益重要。
一、公共政策公信力要素分析
一般而言，制约公共政策公信力的要素主要有：政策设计科学度、政策可接受度、政策程序正义度、政策执行力度。笔者据此构建了公共政策公信力模型。如图1所示。
图1 公共政策公信力模型
1.政策设计科学度。公共政策设计的科学度是指政府制定公共政策的方法是否科学以及政策内容是否符合客观规律，将其定义为
。公共政策设计必须建立在完善的信息收集、科学的论证、战略性的预见基础上，才具有科学性，才能有效地解决公共问题，并获得民众的拥护和信任。
2.政策可接受度。政策可接受度是指民众对政府出台的政策的理解和接受程度，将其定义为
。人们对社会生活问题的解决，价值判断总是先行的，然后才是选择解决问题的手段。同一个公共政策对于不同社会阶级和群体而言，由于利益倾向和立场不同，他们对政策的理解程度和可接受度也就不同。
3.政策程序正义度。政策程序正义度是指政府在公共政策过程中是否拥有完善的保障公民利益的程序设计以及是否严格地按照程序运行，将其定义为
。1971年，美国学者约翰·罗尔斯出版了《正义论》一书，提出了程序正义的三种形态：纯粹的程序正义、完全的程序正义以及不完全的程序正义。公共政策的程序正义应该是属于第三种类型的不完全的程序正义。能够保证政策结果正义性的程序是不存在的。但是，公共政策还是需要一个抑制性程序来确保政策过程的稳定性和正义性，这样可以抑制政府部门私利在公共政策中的表达，使强势利益集团不能够控制政策利益的倾向，保证大众的利益得到实现。
4.政策执行力度。政策执行力度是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力，将其定义为
。公共政策是否能解决公共问题，获得政策效益，关键还是要靠政策执行。政策执行是实现政策目标的基本途径，要提高政策公信力，必须通过高效的政策执行力使政策内容转化成广大民众所能感受到的实际效果。由以上分析得出影响政策公信力水平T的公式，其中，
分别为这4种因素的权重数。
在不同类型的公共政策中，这四种因素制约公共政策公信力的影响力也不同。例如，中央政府推出的国防政策是关乎国际影响力的重大政策，政策设计不能面面俱到，因此，政策设计科学度和政策程序正义度的权重数会比较大，而政策可接受度的权重数会相对较小。而地方政府出台的污染治理政策，政策执行力度的权重相对较大。所以对待公共政策公信力问题要具体问题具体分析。
不仅这四个因素制约着公共政策公信力的提升，同时这四个因素之间又会互相影响。第一，公民参与是提升政策可接受度的主要途径，然而，界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑；另外由于公共政策具有时效性的特点，而出于界定利益相关群体的技术性限制和成本限制，公共政策必须把公民参与控制在一定的范围之内。所以在政策主体要学会把握好政策设计科学度和政策可接受度之间的平衡点，以促进公民对公共政策的信任。第二，程序正义度可以促进政策可接受度。程序正义理论认为，除了分配结果是否满足人们的实际需要以外，分配的原则及实施方法也影响人们的公平感受和分配结果的可接受性。而且，对程序的认可更影响所得结果的可接受性。Thibaut和Walker通过模拟诉讼过程的实验证实，无论最终的审判结果是否对自己有利，只要有参与诉讼过程的权利，人们对结果的公正感和接受程度就会显著增加。Earley和Kanfer的研究发现，有发言权的程序更容易被人们认为是公正的，而且在决策过程的早期提供发言权，比在晚期提供更能提高满意度和工作绩效。第三，政策设计科学度和政策执行力度是相辅相成的。一个设计科学的政策方案只有通过有效的政策执行力才能变成现实。同时，政策执行是检测政策设计科学度的唯一标准，政策执行不仅可以验证政策设计的科学与否，还可以在执行过程中充实和完善政策设计中的不足之处。反过来说，只有经过科学设计的公共政策才能拥有有效的政策执行力。如果政府出台了一项错误的政策，执行者又忠实地执行了这项错误政策，那么不仅不能解决社会公共问题，还会南辕北辙，导致相关公众怨声载道。
二、公共政策公信力对政府信任的影响
公共政策公信力制约着公共政策目标能否有效实现，是政府信任的重要基石，在当前面临政府信任危机的背景下，提升公共政策公信力刻不容缓。
(一)公共政策公信力是建设政府信任的前提
政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种关系状态。公共政策是政治过程的产出，是经由政治过程而进行的方案的初拟、优化和择定的结果。高效的公共政策公信力代表着政府可以在很大程度上聚合公民的愿望、意向和利益并以优质公共政策的形式回应公民的需求。公共政策公信力的提升不仅有助于减少政策执行的阻力，而且能提高政策受众对公共政策的理解和接受程度，促进公民和社会团体的主动参与。这样可以使政策可行性得到有力的保障，减少政策偏差的出现，为公共政策的有效回应创造了前提，从而也就提高了民众对政府的信任。
(二)公共政策公信力是建设政府信任的客观要求
高效的公共政策公信力代表着公众对公共政策十分的信任以及充分的认可。政府信任的重建必然要求政府从提升公共政策公信力做起，使公民相信政府出台的各项公共政策具有合理性、合法性、正当性、科学性，用公民满意的公共政策重塑政府公平、正义、高效的形象。提升公共政策公信力首先是要求政府遵守政策程序，推进政务公开，实现政策过程科学化、法制化和民主化，以提高民众对政策的信任度；其次要提高政策制定和执行的质量，让民众实实在在地感受到政策的效益，以获得民众的归属感和信任感，增强民众对政策的支持，从而彰显政策的合法性。可见，重建政府信任必然要求公共政策公信力的提升。
(三)公共政策公信力有利于建设社会信任文化
我国当前处于社会转型时期，社会利益开始逐渐分化。同时由于拜金主义和实用主义等思想的冲击，社会信任文化受到了很大的挑战，社会弥漫着一种怀疑主义的风气，这对我国政府信任的重建是十分不利的。而公共政策本身具有价值导向的作用，提升公共政策公信力是建设我国社会信任文化的重要途径。公共管理者慎言敏行，言出必践，有功必赏，有过必罚，有法必依，执法必严，违法必究的行为对全社会信任文化的培育有很大的推动作用。政府信任的提升，首先要塑造适合我国诚信社会建设的信任文化，而我国社会信任文化的发展反过来又可以对政府信任有很大的帮助。
三、公共政策公信力危机的表现及其形成机理
公共政策公信力的弱化对树立政府信任危害很大，不仅影响了政策目标的实现，损害了政府的声誉和形象，而且危及政府的执政基础。由前述分析可以得知，政策设计科学度、政策可接受度、政策程序正义度、政策执行力度分别制约着公共政策公信力的提升。我国的公共政策公信力在这些方面还存在着一些不足之处。
(一)政策设计不合理导致公共政策公信力危机
公共政策无法有效解决公共问题会使公民怀疑政府的有效性。在我国当前的现实状况中，地方政府尤其是基层政府在政策设计的科学化方面存在很大的问题。首先是政策设计没有建立在充分的调查研究和反复讨论的基础上，往往凭借以往的经验和习惯进行决策，政策设计缺乏长远性，导致公共政策的操作性不强，无法解决实际问题。其次是公共政策的规范制约力弱化，政策的制定和执行缺乏必要的规范性和稳定性，公共政策随着政府班子的更换而变换，朝令夕改，形成“政府政策像月亮，初一、十五不一样”的局面。政策设计科学度低的后果就是地方政府出台了很多低效甚至无效公共政策，这样不仅造成了政策资源的浪费，还将导致公共政策公信力的下降。
政策设计不合理的主要原因是决策体制的不完善，首先是信息管理机制不健全。一些领导干部在政策设计过程中忽视了信息管理的重要性，在决策过程中仍是凭经验和感情办事，不注重收集处理来自各个渠道的信息，影响了行政决策的科学性；其次是决策咨询机制不被重视。由于受传统决策方式的影响，许多地方政府领导对决策咨询工作的重要性认识不足，对科学决策的内容、程序、功能等缺乏深入了解，对决策咨询机制的地位、作用认识不到位。政策的设计没有经过实际的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，自然无法有效地解决政策问题。
(二)公共政策方案没有充分反映民意诉求引发公共政策公信力危机
当民众认为政策利益并没有建立在公共利益的基础之上，公共政策就无法得到民众的支持，这样会导致公民对政策合法性信任度的降低。由于受我国传统“官贵民贱”思想的影响以及我国当前的公民参与机制尚不健全，一些地方政府在公共政策过程中忽视了公民的正当利益需求，把听证会、论证会等提高民众认识、扩大政策可接受性基础的有效方法弄成了形式主义，甚至将自身利益凌驾于公民利益之上，置社会公共利益于不顾，将自身利益最大化作为政策取舍的标准，制定出与民意大相径庭的政策。这样导致的结果就是民众对公共政策不予认同和接受，甚至阻挠政策的实施，使政策公信力的基础收到侵蚀。
公共政策无法实现公共利益的原因主要有两点。第一，政府部门和官员也有作为理性的“经济人”的一面，都有追逐自身利益最大化的利己本性，决策主体有可能将自身利益的驱动作为取舍政策方案的标准，从而掩盖了社会利益的诉求，造成政策利益表达的偏差，其结果便是民众对公共政策不予认同与支持，甚至对政策不服从，从而诱发了公共政策价值的信用危机。第二，公共政策过程不同程度上存在公民利益表达机制的缺失。目前在我国部分地方，一些公共政策议程确立不合理，不从实际出发，没有坚持民主性和公开性原则，把一些本该受关注的社会问题排除在政策议程外，而将一些和本地官员、部门或特定集团的利益密切相关的问题列入了政策议程，或者是把公众参与当成获取政策合法性的手段，对听证会等表达公民利益诉求的工具进行阉割，“只听不证”甚至进行暗箱操作，这都阻碍了公共政策社会利益最大化目标的完成。
(三)公共政策程序违反制度规定导致公共政策公信力危机
公共政策程序的公正能提高人们对程序所产生的结果的评价以及对程序规则的遵守，而程序的不公正会导致政府的权威丧失，让公民对政府公平正义性的信任度降低。我国在政策运转方面已经形成了一套十分完整的程序，但当前仍存在着政策议程确定非制度化以及某些地方政府不严格按程序行事的问题。近来一些公共问题引起了政府的关注并被确定为政策议程，但这种确定程序缺乏制度的保障，带有很大的偶然性，而一些公众关注的问题不能进入政策议程，所以才会出现温总理为民工讨要工资的事件。同时还有相当多的地方政府存在不遵守规定的政策程序的现象，例如决策前不实地调研、政策设计时不经过专家论证、重大政策出台前不试点、缺少可行的备选方案、政策产生问题后不追究负责人的责任等。这些都严重影响了我国政策公信力的提升。
地方政府之所以不按照规定的政策程序办事，主要是因为当前绩效评估机制和责任追究机制的不完善。中国目前的现状是，一项行政决策做出就意味着决策结束，不对该决策的实施效果进行跟踪评估，这样一来，直接导致出现重大问题后果才追究责任，这样往往追究的是政策执行环节的责任，而忽视了对决策责任的追究。同时责任追究的不严格也导致行政权力实际上处于无责任、无风险运行的状态。直接的后果就是地方政府缺乏责任心，出现忽视法律制度的规定随意决策的行为。
(四)公共政策执行不力加速政策公信力危机
如果政府制定的公共政策的效益不能落实到位，将会导致人民对政府管理能力的怀疑。目前一些地方政府在政策执行过程中，存在种种政策执行力弱化的现象。首先是行政不作为，对有损自身利益的政策阳奉阴违，拒不执行；其次是阉割政策，只执行有利于自身的部分政策内容；再次是僵化执行，对上级制定的政策或国内外先进经验不加分析，不加鉴别，不结合当地实际情况，机械地照搬照抄。最后是野蛮执行，在政策执行过程中滥用行政强制手段，导致地方政府与政策受众关系紧张，并加速发生公共政策公信力危机。
政策执行水平的高低主要取决于政策执行者的素质。一个合格的政策执行者应该具有高度的思想政治觉悟、合理的知识能力结构以及较高的管理水平和政策水平。现实中的公共政策失控在很大程度上是政策执行者的素质不高造成的，如果政策执行者特别是领导者缺乏理解和把握政策规定和精神实质的能力，缺乏制定执行计划的能力，就会导致政策在宣传、解释、传达、执行中的失真、失当、失误，很难协调与沟通各种社会利益关系，取得政策执行所需的各种资源。
四、以公共政策公信力的提升构建政府信任
根据本文构建的公共政策公信力模型，提升公共政策公信力，构建政府信任，需要从以下几方面着力：
(一)完善政策设计体制，推进科学决策
政策设计是政府采取科学的方法收集信息、设计未来行动方案并对方案作些抉择的动态过程。政策设计科学化的关键是完善政策决策体制，具体措施有：第一，促进政府电子化改革。政策设计必须建立在大量信息的基础上，所以，政府应该通过电子化改革提高其收集、传递与处理信息的能力；充分利用网络技术，通过信息资源共享、行政管理自动化来提高政策信息管理工作。第二，健全政策方案咨询机构建设。充实政策方案咨询机构和咨询力量，逐步建立独立、中立、规范、权威的各类专家咨询机构，注意建立多层次、多学科的智囊网络。保持政策方案咨询机构研究工作的独立性，充分发挥政策方案研究人员的自主性，保护综合研究部门不受部门利益的影响。充实、加强和改革现有的党和政府机构中的研究机构和咨询机构。
(二)拓宽公民参与渠道，提升政策可接受度
要促进公民对公共政策的理解，进而接受并且支持公共政策的执行，公民参与是最有效的方法。我国当前主要的公民参与方式有两种，一种是各种形式的听证会、论证会，另一种是利益相关群体组成非政府组织并对公共政策施加影响。
首先，要优化公共政策听证会代表的组成结构。听证会是公共政策民主性、公开性的体现，应当让受政策影响的各种利益代表都参与到听证会中来，确保参与听证会的代表能真正代表各自社会群体的利益，确保公共政策真正体现公众的意愿和要求，增强政策内容的民主性。其次，增强公民利益表达对公共政策的影响力。听证会并不是公共政策获得其合法性的一个工具，而是公民表达其利益需求的载体。在大部分意见对于政策内容有分歧甚或不满意的情况下，政府应该对政策内容及时进行调整和纠正，把最多数群众的利益诉求在政策方案中最大程度地体现出来，并在做出最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由。最后，政府要扶植非政府组织的发展。一方面，政府要为非政府组织的发展创造条件，鼓励利益相关群体以社会团体的形式表达其利益需求；另一方面，加强妇联、工会、农会等第三部门的功能发挥，为公民参与政策过程提供多样化的渠道，实现公民参与公共政策的制度化。
(三)加强政策程序制度建设，坚持程序正义
我国当前的政策程序体系相对来说还算完善，只是在某些程序的制度建设方面存在不足，尤其是某些地方政府在政策过程中没有将政策程序落实到位，最突出的表现就是没有将政策绩效评估和责任追究贯彻落实。所以，首先要完善公共政策绩效评估制度。在政策执行中对政策实施过程的情况进行评估有利于发现原有政策方案中的不足，便于及时调整政策内容，提出新的政策方案；在政策执行后对政策绩效进行评估，对政策方案的实施总结经验，发现不足，可以提高公共政策的质量和效益，既能够让民众了解公共政策为他们带来的政策效益，提高政策信任度，又能为以后新的政策方案制定提供有益的标准和经验借鉴。其次，确保政策失误责任追究制度落实到位。政策失误责任主体的不明确是导致我国政策失误难以究责的主要原因，要把政策失误的责任落实到具体的人或部门，严格追究政策主体盲目决策造成的政策失误。只有这样才能促使政策主体在政策过程中认真考虑决策失误造成的风险与后果，从而尽职尽责，慎重决策。
(四)优化政策执行，增强政策效益
政策执行是获得政策效益的重要途径。公共政策公信力的实现，归根到底取决于公共政策能否解决公共问题。要提高公共政策公信力，必须优化政策执行。首先，要提高政策执行主体的执行能力。一方面经常对政策执行人员进行思想和责任感教育，帮助政策执行人员树立为人民服务的理想和对工作认真敬业的事业责任感，培养其奉献精神和对组织的归属感。另一方面加强政策执行力人员的业务能力培训，丰富执行人员的执行技巧与方法，提高执行人员的素质。其次，要构建完善的政策执行机制。合理设置执行机构的职权，建立精简、协调、高效的执行机构，只有这样才能在政策执行过程中做到正确指挥、有效协同，对人力、物力、财力进行科学调配。
我国《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》强调指出：要“推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力”。如此将提高政府公信力作为我国未来加快政府职能转变和深化行政体制改革的落脚点，其重要性可见一斑。公共政策公信力的提升不仅能巩固我国政府的合法性基础，重建政府信任，而且能更好地密切党群、干群关系，维护政局稳定，促进我国经济、社会的持续协调发展。