论我国信息政策的建设，本文主要内容关键词为：政策论文,论我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息政策是对信息系统运行机制进行调节的一整套政策体系，是指导信息事业发展的策略原则。一个国家信息政策的正确与否直接关系着该国信息事业的成败与兴衰。目前越来越多的国家已经认识到信息政策的重要性，纷纷投入大量人力和物力来研究信息政策问题。
我国信息政策建设始于50年代，至今已有40余年历史。在这期间信息部门制定并颁布了一系列有关的政策，这些政策对各时期的信息工作起到了重要的指导作用，促进了信息事业的发展。但与发达国家相比，我国信息政策的研究与制定还存在着一些问题。因此，回顾和分析我国信息政策发展历程与现状，总结经验教训，提出发展对策，对我国信息政策的建设具有重大意义。
一、我国信息政策发展的回顾
我国信息政策活动主要集中在科技信息政策、社科信息政策、信息高速公路计划等领域。
（一）科技信息政策
我国比较重视科技信息政策的制定与研究。科技信息政策建设起步早，颁布的政策性文件多，发展迅速。
1956年，国务院科学规划委员会编制了《十二年科学技术发展远景规划》，规定了科技信息工作的主要内容，从而产生了我国的科技情报工作。1958年，召开了全国科技情报工作第一次会议，提出了我国科技情报工作的任务和机构设置。到60年代初，已初步形成了比较完善的国家科技信息工作体系。1966～1976年，由于“文革”干扰，信息政策的制定和实施活动基本停止，直至1976年后才又恢复生机。80年代初，我国的科技信息事业有了很大发展，以国家科技信息政策为中心的信息政策研究活动开始在我国兴起。进入90年代以后，我国科技信息政策活动进入了一个新的发展阶段。1991年国务院正式颁布的《国家科学技术情报发展政策》是我国第一项国家科技信息政策，它标志着我国信息政策的制定与规划已进入从分散走向集中、从随意性走向正规化的新阶段。1992年，为适应社会主义市场经济的发展，进一步加快和深化科技信息体制改革，国家科委决定把“科技情报”改称“科技信息”，并将信息服务业列为我国第三产业的发展重点。
（二）社会科学信息政策
我国社科信息工作始于1957年，但到80年代初才有比较具体的社科信息政策。与科技信息政策活动相比，我国社科信息政策活动起步晚，没有稳定与统一的职能机构，政府对社科信息政策从制定到执行、评估各阶段的参与不力，没有召开过专门的社科信息政策会议，一直没有形成国家政策性文件。
1985年以来，我国社科信息政策的着眼点开始面向经济建设。为了推动经济信息化步伐，各省、市成立了经济信息中心。1996年初成立的“国务院经济信息化领导小组”，为我国实施国民经济信息化提供了组织保障。相信在不久的将来，我国社科信息政策将有较大的发展。
（三）“信息高速公路”计划
1993年美国政府提出了“信息高速公路”计划，该计划是以计算机技术、网络技术、通讯技术为基础，以光导纤维为骨干，建立纵横全国各地的双向大容量和高效宽带网络，从而最大限度地实现信息资源共享。它把以信息技术为核心的新技术革命推向巅峰，它的提出震动了全世界。在短短的一年时间，“信息高速公路”的热潮席卷全球，各国纷纷提出了本国的计划。
我国也行动起来，成立了专题小组，提出了建设“信息高速公路”分两步走的策略：第一步是到2000年初步建成国家高速信息网的骨干网；第二步是到2020年基本建成覆盖全国的国家高速信息网。现阶段为配合信息高速公路计划，正抓紧组织实施“三金”（金桥、金卡、金关）工程。1994年6月，我国颁布了“90年代国家产业政策纲要”， 提出了在基础产业中要有重点、分层次地大力推进信息高速公路网络建设。
二、我国信息政策存在的问题
（一）某些政策导向不够合理
政策导向不够合理主要包括：政策导向单一、政策导向不佳等方面。
政策导向单一具体表现为偏重科技信息政策，忽视其它信息系统政策的建立。这主要是因为我国科技信息系统始建于大搞科学的年代，国家力图在短期内形成科技能力，以体现国力并实现对经济高速增长的支持。这一战略刺激了社会对科技信息的需求，因此国家采取优先发展科技信息系统，强调为科研服务的方针政策。无疑这一政策取向使我国在短期内建起了庞大的科技信息体系，但在科技信息系统建成后，国家没有从社会协调发展的角度出发，考虑其它非科技方面的信息需求和信息能力的开发，致使信息提供与经济部门和企业生产单位的信息需求长期脱节。面向科研的政策导向演变成片面强调为科研服务，孤立发展科技信息，这样就造成了其它信息系统发展缓慢，无法与科技信息系统的发展相互协调。
政策导向不佳主要体现在：80年代中期，当经济改革需要大量经济信息时，国家没有引导具有相当实力的科技信息系统进行经济信息开发，而是大规模兴建经济信息中心。这种政策导致资源浪费、机构重叠，加剧了国家信息系统内部结构的条块分割。
这些导向不够合理的信息政策，不利于信息事业持续、稳定地发展。
（二）信息政策研究比较薄弱
我国信息政策研究工作比较薄弱，缺乏组织管理，政策研究质量不高。主要有两方面原因：
第一，信息政策研究人员素质不高。信息政策研究是一种多项思维的研究，它要求研究者对国家信息系统的基础结构和社会经济发展目标有深入的了解，并能从国际比较的角度，依据翔实的数据和科学的研究方法，提出有决策价值的解决方案和政策建议。政策研究水平的高低，人的素质在其中起主要作用。而我国的信息政策研究队伍尚缺乏一批具有较高理论水平、掌握政策研究方法的研究者，不能满足当前信息政策的需要，从而影响了政策研究的质量。
第二，政策研究方法陈旧。一般来说，政策研究属于社会科学的范畴，但与传统社会科学研究方法有所不同。传统的社会科学理论体系，尤其是方法论难以适应政策研究的需要。政策研究要求研究者运用自然科学、社会科学的理论手段和思维方法，借助科学学、政治经济学、历史唯物论和控制论等学科理论，并移植一些定量分析方法。我国的政策研究偏重于描述性、经验性，而理论性研究偏少，传统方法的研究方法中占了很大比重。我国信息界已意识到政策研究方法的特殊性，并开始致力于方法论的重建。
（三）政策目标尚未明确
一项信息政策的优劣，首当其冲的是其政策目标的选择是否正确、合理。
我国国家信息政策目标不明确。1991年颁布的《国家科学技术情报发展政策》中没有阐明具体目标，但从其内容分析和有关材料中，大致可以得出这样结论：国家科技情报政策的具体目标是促进建立一个高效能的国家科技情报系统。值得讨论的是，这一政策目标是不是惟一的？还有没有可供考虑的其它政策目标？1990年国家科委科技情报局汪廷炯局长曾在一篇文章中提出：“从改革与发展角度看，科技情报工作应该向产业的方向发展，……科技情报政策就要促进这个目标的实现。”由此可以得出：我国科技情报政策的目标是促进科技情报工作实现产业化。显然，建立高效能的科技情报系统和促进实现产业化是两种不同的政策目标。究竟什么是我国科技信息政策的目标呢？这一重大问题还有待进一步深入研究。
（四）政策信息反馈渠道不够完善
在制定信息政策的整个程序中，反馈是不可缺少的。反馈能及时发现问题，提出应变措施或及时修改，把问题消灭在萌芽状态，使政策运行在良性循环的轨道中。反馈是保证政策有效实施的手段和措施。但长期以来，我国缺乏完善的政策信息反馈渠道，这主要是因为我国信息政策制定的主体比较单一，信息管理模式是一种主动—被动型的，包括从提出目标、选择执行手段到监察政策实施的整个信息政策问题的处理都是由主管部门负责。这种自上而下的管理方式，使政策制定者处于积极主动地位，而执行者则处于被动地位，这样就容易造成政策制定者与执行者之间信息沟通不灵，在政策执行过程中出现的问题不能及时反馈给政策制定机构，影响了政策的可行性。
（五）政策控制能力较弱
主要表现在政策手段单一。政策手段是为实现政策目标而进行相应的控制、调节和导向的一种必要手段。政策手段按其作用性质划分有：行政手段、经济手段、法律手段和技术手段等。这些手段在信息管理过程中发挥各自不同的职能，既相互独立又彼此联系，形成一个有机的整体。
长期以来，我国对信息的调控只存在一般的指导性行政手段。政策手段的单一，容易造成信息政策的宏观调控能力变弱，对市场的反应不够敏感。虽然目前这方面有所改变，但离宏观调控目标模式的建立还有相当的距离。
三、我国信息政策发展的对策
制定我国的信息政策既要考虑我国的基本国情，又要吸收国外有益的经验。针对我国信息政策目前的实际状况及存在的问题，要加强信息政策的建设，必须做好以下几方面的工作：
（一）加强信息政策的研究工作
国内外的经验表明，高质量的政策研究是制定高质量政策的前提和基础。在当前科技体制改革时期，信息政策决策者面临的决策环境更加复杂多变，仅仅依靠主观意志、领导指示、专家的零星意见和建议，以及有限的背景材料来进行政策决策，显然是不够的。要制定正确的信息政策，形成合理的信息政策导向，就必须加强信息政策研究。
第一，充分吸收政策科学的研究成果。信息政策研究既是信息科学的一个重要研究领域，同时又是政策科学的一个分支。政策科学的许多研究方法和成果，对信息政策研究具有一定的借鉴和促进作用。如政策科学著名的“五理论”（制度模型、团体理论模型、杰出人物模型、理性模型和渐进模型），分别从不同的方面阐述了政策产生的条件、影响因素和重要功能等，对信息政策研究具有借鉴意义。吸收政策科学的重要理论和方法，将有利于加快我国信息政策的研究步伐。
第二，加强信息政策思想的研究。信息政策思想是制定信息政策具体条文的依据，是信息事业发展的总体原则和指南。纵观国际政策研究和成功范例，无不以其新颖的政策思想受到政策的重视，影响政策的决策。因此，我们要通过对各国信息政策思想的研究，努力探索出有中国特色的信息政策思想。
第三，加强信息政策评估的研究。政策的制定和实施并不是政策过程的终结，在其基础上进行政策评估，才算完成一项具体的政策过程。在实施贯彻过程中，政策的不完备性、不周密性会暴露出来，这种既定目标与实施效果之间的偏差，只有通过政策评估才能得到。政策评估不仅是衡量具体政策优劣及其实施效果的必然环节，更重要的是它为制定新的政策提供依据。
近年来国际上有关的研究表明，政策评估研究已经取代了政策制定研究的独尊地位，受到了更多的关注。我们应紧紧把握这一动向，不仅要开展信息政策评估理论与方法论的建构，更要重视对具体信息政策的评估研究，尤其是实证研究，随着我国制定和实施国家信息政策进程的加快，信息政策评估研究必将受到更多的重视，步入一个新的阶段。
第四，加强信息政策研究人员的培养。全面提高信息政策研究人员的思想作风素质、知识素质、思维能力素质，加强队伍建设是提高政策研究水平的一项非常重要的基础工作。笔者认为要加强信息政策研究人员的培养，关键要加强在校本专业学生的培养，增设有关信息政策研究的课程。
沙加德·莱赫曼曾对国际上48所图书馆学院、信息学院开设的信息政策课程进行了调查，笔者将其调查结果整理成下表。
科目 发达国家发展中国家
(i+35所) (i+13所)
未涉及 涉及未涉及 涉及
信息政策问题 8所27所 5所8所
占22.9% 占77.1% 占38.4% 占61.1%
信息政策制定 32所3所 13所 0所
和执行
占91.4% 占8.6%
占100% 0
信息服务人员
35所0所 13所 0所
的配备100% 0100% 0
从表中可以看出，发达国家和发展中国家对“信息政策问题”这门课程开设得较多， 比较重视“信息政策制定和执行课程”的只有北美3所学校，而对“信息服务人员的配备”课程则都未涉及。另外，调查中还显示，在开设“信息政策”科目的学校中有没有开设博士生课程也存在着较大差别。课程表中信息政策课目所占份量大的全部7 所学校都有博士生教学计划，这是因为人们认为博士生学有所成，有能力对信息政策进行深入细致的研究。
我国属于发展中国家，在信息政策科目设置方面处于落后状态。近几年有些高等学校对此有所重视，开设了一些相关的课程，但这种现象还不普遍。因此，我国在信息政策研究人员的培养问题上可采取：一方面将信息政策研究纳入到我国的信息教育体系中，在博士生、硕士生教育中设立专门的研究方向；另一方面，对已从事信息政策研究的人员，可聘请专家对他们进行专门的培训，进一步提高其研究能力。
（二）完善信息政策体系
在制定一项信息政策时，必须树立一种观念，即：这项政策将在一个“政策系统”中运行，为了获取预期的政策效果，必须从整个政策系统中把握它，而不是简单地从某个侧面去考虑它。这是因为一项单独的信息政策有它的局限性，它只能从一个侧面来解决问题，而且每项政策既有正面效果，也有不可避免的负面影响。在实践中，一些政策在执行过程中出现了问题，原因不一定是这项政策不正确，而是缺少相关政策的配合。因此，在信息政策的制定过程中，一定要重视信息政策体系的完善。
（三）健全信息政策手段
为了使政策手段有效，世界上许多发达国家对信息政策的控制除运用行政手段外，还十分注重运用其它手段来调控。例如：美国的信息政策事无巨细都以法律为依据，日本则运用经济手段，以经费拨款的方式来解决各信息机构在收藏和加工上存在的分工问题。
我国信息政策的制定除了运用行政手段外，还必须加强运用经济手段和法律手段。
在经济手段方面，宏观上可通过在国家信息政策中逐步确立市场原则，依靠市场杠杆来调节信息的供需，微观上可采取对信息经费集中拨款的控制手段，改变由各级信息机构归口管理、经费分立而造成的资料收藏和服务范围长期难以协调的局面，实现文献资源布局和服务范围分工的合理化。此外，还要保证相应的经费投入，没有足够的经费，要很好地实现预定的信息政策目标只能是一句空话。
在法律手段方面，应加强信息立法工作。信息政策只有借助信息立法，才能真正得以贯彻与实施。现阶段，我国可将符合当前实际的一部分信息政策予以立法，以法律的强制性和规范性来保障政策的连续性和稳定性。
（四）完善信息政策的反馈系统
完善的政策反馈系统能及时掌握政策执行中的偏差现象，检查督导政策执行过程，掌握政策的发生效果，以决定是否继续执行现有政策。因此，建议在现有的各级信息管理机构中应明确政策信息反馈的职能，自下而上收集信息政策运行的有关信息，最后汇总到国家信息政策主管部门，由他们根据实际情况及时采取相应措施，以保证国家信息政策的制定和实施建立在现实和科学的基础上，使政策在运行中保持动态的平衡状态。