论苏南农村土地制度的变革，本文主要内容关键词为：苏南论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：1001—4608（2000）04—0003—07
自20世纪80年代末开始，苏南农业生产经营就发生了以农业现代化为显著标志的重大变化。苏南农业现代化是建立在农业的规模经营基础之上的。农场就是农业规模经营的单位，它成了苏南农业现代化的组织运作之载体。实际上，农场本身就是苏南农业供给微观组织的现代化形式，是苏南农业现代化的一个部分。作为苏南农业现代化基础的农业规模经营，究其实质，乃是土地的规模经营，即承包农户之责任田经流转而集中于农场的规模经营。从原来的农户家庭之土地承包经营到各种形式农场的土地规模经营，这就必然涉及到了农村土地制度的变化：从家庭承包的土地制度变为农场规模经营的土地制度。而由前至后的土地制度的变化，又正逐步地、越来越深地受着市场经济规律和市场机制作用的支配。因此，伴随由家庭承包的土地制度到农场规模经营的土地制度之变化而发生的更深一个层次的变化，则是由原计划经济体制下的土地制度向市场经济体制下的土地制度之变革。从以上苏南农村土地制度的变化实际已可看到我国农村土地制度变化的方向：土地制度市场化。显然，市场化的土地制度将成为农村社会主义市场经济体制的基础构成部分。
一、从家庭承包经营的土地制度到农场规模经营的土地制度
家庭承包经营的土地制度是苏南农村土地制度变化的起点。在家庭承包经营的土地制度中，土地归村内的农户集体所有，这种集体所有通过村集体经济组织的所有来实现。这样，村集体经济组织就成了土地的实际所有者。村集体经济组织将土地通过承包经营合同的形式，发包给农户耕种经营。由以上的土地制度之具体规定，在同一块土地上就有了三个权利的划分：所有权、承包权、使用权，也就出现了所有权和经营权的分离。农户有了家庭承包经营的土地制度所赋予的土地承包权和经营权。这种农户对土地之权利的拥有状况，已经调动了农民之农业生产经营的积极性，成了20世纪80年代以来苏南农业发展的一个推动力。随着苏南农村中农业生产力与市场经济的发展，家庭承包经营的土地制度之缺陷逐渐显露出来了，表现在：第一，土地均分承包经营的格局使农业生产经营者不能在土地要素集中基础上进行规模经营以提高土地的产出率和农产品的商品率；第二，农户拥有的土地权利不全，未触及农户所应有的所有的权利，因而农户的土地产权还是模糊的，这种产权模糊使农户不能享有完全自主的经营权力，也就不能成为或相互间不能组合成为独立的市场主体。
80年代中期，苏南农村中出现了旨在克服上述缺陷的土地制度的变化。其初始的变化，就是把承包田分为农户自己耕作自己消费农产品（主要是粮食）的口粮田和农户承担粮食商品生产任务的责任田两大块，称之为两田制。口粮田和责任田的比例大体为6∶4。[1]（P.136）两田制在土地均分承包经营的基础上打开了缺口，出现了不按人口均分而由劳动力承包经营并面向市场的责任田部分，这就部分地实现了土地资源的经济配置；在责任田的承包经营中引入了市场化的竞争、招标、有偿使用等机制，从而也就开始了土地的市场化配置的运作。由此看来，两田制的土地制度实际已经是家庭承包经营的土地制度向后来的农场规模经营土地制度的过渡，因为两田制提供了可供用来集中规模经营的责任田部分。由于在这个土地制度的过渡变化中已开始受到市场机制作用的支配，因此实质上它已是向市场化土地制度变化的开始，是土地制度市场化之有效的、值得肯定的第一步。
苏南农业现代化进程中出现的农场制规模经营，进一步扩大了两田制中已经发生了的土地制度的变化，表现为把责任田部分地或全部地经由流转而集中起来，由农场承包实行规模经营，这就形成了农场规模经营的土地制度。1997年，苏州、无锡、常州三市土地规模经营的农场约2.1万个，经营土地150万亩，占责任田的40%，其单体规模平均70亩，劳均30亩。[1]（P.142）农场规模经营的土地制度已同家庭承包经营的土地制度有了质的区别，其基本的规定性是：明确所有权、稳定承包权、搞活使用权，重点在土地的使用权开始流转了。农户在保有土地承包权的前提下，可以转让所承包的责任田的耕种权。这就在质上与家庭固定均分承包土地且不能流转的家庭承包经营的土地制度区分开来，而这一区分正表示出了农村土地制度变化中的进步。
农场规模经营的土地制度之进步性表现在：（1 ）它有效地解决了家庭承包经营土地制度之土地分散承包经营的非规模经济的问题，而在土地规模经营的基础上产生并获得了规模效益。（2 ）它构成了实施农业规模经营的农场制的土地制度基础。因为正是基于土地使用权的流转和相应之土地资源的集中（土地数量的集中和土地用于农产品商品生产方向的集中），那些面向市场、企业化经营的各种形式的农场才得以组建并迅速地发展起来。农场规模经营的土地制度比之过渡性的两田制的土地制度，在朝市场化的方向方面又向前进了。其前进的基点就是责任田使用权的有偿转让，这种有偿转让意味着土地使用权之商品性的被认定，也意味着从经济利益上对农户现拥有的土地产权的承认。
但是，农场规模经营的土地制度之现状本身，尚不能表明它已是市场化了的土地制度。就苏南的情况看，（1）农场经营之土地的归属， 在村集体、农场、农户之间的界线是不清楚的，这就是农场规模经营的土地制度中的土地产权不明晰的问题。而产权明晰正是市场经济的基本原则，当然也是农村土地制度市场化的首义。（2 ）责任田使用权的转让基本还属行政主导型，由村集体规划和组织其运作，农户尚不能在土地市场上自主转让。（3 ）责任田使用权的转让从初始以来很长时期是无偿的。以上表明，在农场规模经营的土地制度中还没有形成土地的市场化流转机制；而市场的形成与市场机制的作用又正是市场经济的本质内容，缺此，当然不能说农场规模经营的土地制度已经市场化了。因此，现实要求农场规模经营的土地制度朝市场化的方向进一步变化。
二、农场规模经营土地制度的市场化
如前述，在农业现代化的过程中，苏南普遍地按农场制组建起了农业规模经营的单位，但仅只是规模经营单位却还不能显示出其经济性质。因为规模经营的农场，既可以是市场经济体制中的农业供给市场主体，也可能只是原计划经济体制下的某种新型的产品生产单位。在我们建立农村市场经济体制的时候，正是要舍弃后者，而把前者定为农业经营体制改革的目标。又正如前面提到的，苏南初始所建的农场，并非农业供给市场主体。因此，苏南的农场制必须进一步创新，其创新的方向就是变单纯扩大规模的农产品生产单位为市场化、企业化的经营主体，成为市场型的农业企业。
作为市场型的农业企业，它应具有现代企业的特征：企业产权明晰，生产要素商品化和市场化；企业运行受市场经济规律与市场机制作用的支配；企业实施科学管理。作为农业的市场型企业，尤其要突出这样一个特征，即作为基本生产要素之土地的产权明晰及其商品化和市场化。由于土地是农业生产的基本生产资料，是农业企业存在和发展的基础，所以只有土地的产权明晰了，农业企业的产权才可以说是清楚的，企业的所有者才能确定下来。也只有土地要素商品化、市场化了，农业生产单位之转变为市场型企业方才具备了可能性，其运行才能完全受市场经济规律与市场机制作用的支配。由此，苏南农场制创新定位目标的实现，其基础工程就是推进农场规模经营土地制度的市场化。换言之，农场的市场化创新需要其土地制度的市场化。
农场规模经营的土地制度如何实现市场化？其市场化的必有内容是什么？
首先，必须进一步明晰土地产权。所谓“进一步明晰土地产权”，是指对农场规模经营中之土地的农户集体所有作进一步的明晰。为进一步明晰土地产权，要明确以下三个层次的内容，并进行相应的操作：
第一，进一步明晰土地产权的中心是凸显农民对土地的所有权。
在农场规模经营的土地制度中，土地产权已达到的清晰度表现为：土地为村集体经济组织所有，农场承包经营；土地的所有权和经营权分离，农场获得由流转而集中起来的责任田的使用权。在这个基础上，土地产权还需要进一步明晰，那就是要把土地由村集体所有进一步还原，还原至村集体的成员——农户，并使这种所有的权利外显化，即把土地所有权属农民这个基本点清晰地显露出来。历史地看，土地改革以后，村里的土地经分田到户而为农户所有了，土地的所有权归于农民。农业合作化中，农户以其土地共同联合组成合作社，这就有了土地的集体所有。其时的土地集体所有，表现为土地的合作社所有，但其实持则是联合的农户共同所有，而土地的最终所有权仍归农民。由此，由于合作社机构的出现而使土地的集体所有有了双重含义：合作社所有和农民所有。其中，农民所有是本质，合作社所有则是集体经济条件下农民所有的表现形式。合作化后，又历经人民公社体制而至家庭承包制。在家庭承包制中，原来的土地集体所有的双重含义演变为村集体经济组织所有和承包农户所有这样的双重含义。在这样的双重所有的关系中，农户所有的本质未来。因为当初农户以土地参加合作社时并没有放弃对土地的所有权，而只是放弃个人所有的状态，使之变为联合所有的状态；而集体所有则是这种联合所有的表现形态，是联合的农户委托村集体代理行使其对土地的所有权。应当指出的是在推行家庭承包制以来的实践中，上述关系的内容又有所变化：村集体超越了委托代理关系而实际拥有了对土地的处置权，成了实质性的所有者；本是土地所有者的农户其所有者的身份逐渐被湮没，反过来却要通过承包行为以取得对土地的使用权。这就产生了进一步明晰土地产权的必要，目的就是要在土地的双重所有关系中，使土地所有权本属农民这一层本质性状清晰地表现出来。
凸显农民对土地的所有权并非土地还户，也非否定村集体对土地的所有权，而只是要明晰作为村集体成员的农户对土地本该拥有而在现实中被模糊了的所有权。具体是指：（1 ）承认和尊重农民对土地的占有权利，尤其是对农民赖以为生和作为福利保障的口粮田的占有权利。（2）承认和尊重农民对村内土地的优先承包权。（3）承认和尊重农民对所承包土地的自主使用、自主处置的权利。例如，农民有自种的权利，也有以土地使用权作股份而参与联合耕种经营的权利，也有将土地使用权转让出去的权利。凸显出农民对土地的所有权，明晰了农民对土地的应有权利，这既有利于在市场经济的发展中保护农民的土地权益，又有利于土地的流动。在苏南，就是有利于土地的规模集中，并由此组建农场制农业企业。应当指出，在以上三点所要明晰的农民对土地的权利中，前两点属已定制度与政策的重申，第三点则更多地是新的政策性操作的问题，属于土地制度创新的实践内容。它从土地制度创新的角度实现农民对承包土地的自主使用和自主处置，从而成为进一步明晰土地产权的重点所在。
以凸显农民对土地的所有权为中心的进一步明晰土地产权，对村集体的土地产权之拥有现状是有影响的。随着农民对土地所有权的凸显，随着农户以其所拥有之土地使用权参与流动和如苏南那样的农业规模经营之农场制创新，村集体将逐渐失去其对土地的实际支配权，它对土地的所有权又将显现出原来的那种对联合农户的土地所有权的委托代理关系。而在这样的关系中，村集体经济组织成了村集体所有土地的管理者，它监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，却不会再用行政手段去调整土地资源、去干预农户对土地的使用权利。
在苏南，在其农场制创新中进一步明晰土地产权，只是指明晰农民对土地的所有权，而绝不是去形成农场的土地所有权。农场的形成不是村的分解，因此农场不能分解性地拥有属于村的土地所有权。农场的形成也不是集体化，因此农场不能取农民的所有权而代之。所以，农场制规模经营土地制度中没有“场有土地”这一个层次。农场只是土地资源的市场化、企业化的经营单位，作为经营机构，也只是拥有基于土地经营的对土地的法人产权，即经营权。
进一步明晰土地产权对苏南的农场制创新有其积极的影响：农场制创新建立在农户土地使用权转让而得以进行土地规模经营的基础上，而农户土地使用权转让的前提则是农户拥有内容与边界皆清楚了的土地产权。显然，有了对属于自己承包土地的自主处置权，土地使用权的转让方得以在市场化的基础上进行。所以，进一步明晰土地产权推动着农场制创新。
第二，凸显农民土地所有权之“农民”系指村内的承包农户，村内的承包农户是村有土地之实际拥有者。
村有土地的实际所有权归村内的农户，而不能让村外农户和来自于村外的土地经营者分享，这是不言自明的。仅就“村内农户”说，问题也是相当复杂的。从村内农户以其土地参与联合组织合作社至今，由于对土地产权问题的漠视，不仅农民的原始所有权被模糊了，后来又出现了也同样被模糊了的新的土地所有权的问题，包括原出地者土地所有权的继承、析分、重组问题，村新增土地所有权的划属问题，村土地减少所引起的土地所有权相应析分问题，因机械性迁入（出）而增（减）人口的土地所有权问题等，这就增大了土地所有权具体归属的难度。从现实情况看，追溯至合作化时期以划线解决问题的难度太大，也不尽合理。其较易而可行的操作办法是：以家庭承包制的推行时限为界，以推行之时为时点，以当时承包土地的占有状况作基准，由此，将各户的承包土地数作为其对集体的出地数。而这个出地数也就是农户所拥有的土地的实据，是农户在村集体所有的土地中所应占有的份额。这一可行的操作设计表明，村里的承包农户是进一步明晰土地产权的对象，他们是村有土地最终的实质的拥有者。
第三，土地股权是作为土地所有者的农民自主使用土地权利，并藉以实现土地使用权商品化的优选的外化形式，土地股权运作是农场规模经营土地制度市场化的重要的操作内容。
凸显农民对土地的所有权，其目的不是把现已联合集体所有的土地再次分田到户，而是：（1）凸显农民对土地的权益；（2）使农民可以由此而自主地使用其承包经营的土地，以至自主参与土地使用权的商品性流通。论及后者，就不能不涉及土地股权及其运作的设计。
土地股权是现代企业制度中作为产权表现形式的股权的参照衍生物。土地股权是在明确了农民土地所有权的基础上，进一步从质和量两个方面表现其土地使用权的好形式，由此也可以认定它是表现农民土地产权的一种好形式。
从质的表现方面看：（1 ）土地股权所表现的是作为土地所有者的农民对承包经营之土地的使用权，即表现农民所拥有土地产权中的使用部分。（2）在家庭承包制度中村集体经济组织不直接经营土地， 由此，拥有土地股权的农民不能凭土地股权从村集体经济组织得到收益，其股权收益只能从自己直接使用土地而得到。所以，保证优先使用与其股权相对应的一定量的土地，股权方落到了实处。综合以上两点，农户对土地的不受干扰、不受排斥的优先使用权成了土地股权所要表现的内容。换言之，藉土地的优先使用，土地股权从质上表现了农户的土地使用权。
从量的表现方面看：土地股权有量的规定性，一定量的土地股权表现出农户所拥有的土地使用权量，即有权利使用的田块数量。农户应持土地股权量的确定，可以借用一般股份制的配股方法：以上述明晰土地产权的时点作为配股的时点，配股的对象是在时点上的村内人口（以某一年龄段的人口为标准人口，其他年龄段的人口则按某一指数折算成标准人口），根据现有土地数量将土地股权平均配置给村内人口。配置后所形成的一定量的股权的证明书，可视作为土地股票。它是股权持有者在村中行使土地使用权利的凭证，而这一凭证是可以在土地股权市场上有偿转让（出售）的。
经过以上的操作，农户所拥有的土地产权就清楚了，土地产权因所有权的明确和相对分离的使用权的外化与量化就进一步明晰了。
其次，必须建立土地使用权的市场化流动制度。
苏南农场规模经营的实践表明，土地使用权的流动是突破土地均分、分散、个量规模小的家庭承包经营格局，实现规模经营的必要条件。苏南农场规模经营企业化的实践进一步表明，土地使用权的流动应是市场化的，应经由市场，在市场机制的作用下进行。经市场流动集中，较之初始由乡、村行政机构用行政手段主导流动集中，产生了如下的质变效应：保护和实现了农户的土地权益；土地由单纯的权利象征和生活保障工具变成了经济资源物品；土地由单纯的生产使用转化为资本的营运。由于是资本的营运，农场严格按效益原则经营土地，注重投入和先进技术的运用，提高土地的产出率（以锡山市东绛镇糜巷桥村村办农场为例，1995年亩产粮食921公斤，比镇平均年亩产数高出68.5公斤， 比办场前村责任田专业户承包耕种时增加了84公斤[3]）。事实表明， 土地使用权的商品化和市场流动，就为规模经营的农场制企业化和其市场化运行创造了土地制度基础条件。
为规范土地使用权的市场流动，建立土地使用权的市场化流动制度是必要的。
建立土地使用权市场化流动制度，首先要明确的是土地要素入市流动的只是它的使用权。基于农村土地为农民集体所有的性质，又基于因农村生产力现状致使土地是农民藉以谋生的最重要的生产资料和其福利保障，因此，土地的所有权一般是不能入市转让的，农民对土地的所有权也应受到法律的保护。除去土地的所有权，在土地产权明晰的基础上，土地的使用权和所有权分离后，可以自主使用土地的农民就可以以土地的使用权而入市流动，有偿地转让给别人去经营。因此，入市流动的是土地的使用权。是土地使用权市场化而非土地产权的全部市场化，这是当今农村土地制度市场化的一大特征。
建立土地使用权市场化流动制度的中心一环，是建立土地使用权流动市场。农村土地要素市场，就是专司土地使用权买卖的土地使用权市场，而不是泛指的土地产权市场。在土地使用权市场上，其市场主体一是在村内拥有土地产权、握有一定之土地使用权量的外化表现的土地股票而欲将其转让的农户，是为卖方；而那些愿意有偿获得（购进）土地使用权从而进行农业规模经营的经营者，包括村内外的农户或农户联合体、村内外的农业规模经营机构，是为买方。在买卖双方中易手的是表明土地使用权的凭证、土地股权之证明书——土地股票，实际是一定量土地的使用权。
建立土地使用权市场化流动制度，一个重要的保障条件是必须规范土地使用权交易市场上的交易行为。这里包括：（1）交易价格的形成。土地使用权的定价可依据一定时期土地预期收益和银行利率之比来确定，以此为准线，在物价部门对价格适当指导的基础上由交易双方自主决定实际的成交价。（2）交易方式的选定。 土地使用权的交易方式可以是多样的，如转包、出租、抵押等；相应于具体的交易方式，土地使用权交易价格也将表现为各种具体的形态，如转包收益、租金、抵押本金等。（3）交易行为结果的认定。交易行为发生以后， 在交易生效的期限内，转出土地使用权的农户不管其是否还在村内，均自动失去了其土地使用者的资格，失去了由土地使用而相应派生的各种权利与收益之获得，当然，也就相应地免除了由经营土地而必须承担的义务，这样的农户只能以其他离土的经营与劳动去谋求生存和发展了。相对应，买得土地使用权者，无论其是否居住于村内，均会自动得到由使用土地而产生的权利与义务。（4）交易监督。 土地产权的交易要受村组织的监督与调控。监控的目的是防止村集体所有的土地资源的流失：既要防止集体所有的土地所有权的流失，又要防止土地转向非农用途的流失。土地产权交易只有在作为监控者的村组织认可后方得以生效。
三、市场化是我国农村土地制度变化的共同趋势
土地制度市场化，是苏南农场规模经营的土地制度正在进行着的质的变化。但从上面的分析中可以看到，市场化趋势非只限于苏南农场规模经营的土地制度。显然，那些同样属农业规模经营的“四荒”土地资源开发的土地制度也同样在市场化。而现时尚普遍存在的非农场规模经营的家庭承包的土地制度，在农村市场经济的总的发展中也会沿此方向变化。因为，（1）同各种农场规模经营的土地制度一样，家庭承包经营的农民是土地的所有者是共同的，并同为土地制度的基本点；而要通过市场化来把这一基本点凸显出来，则同为必须实现的目标。（2）同规模经营的农场、“四荒”开发的大户一样，作为农业供给微观组织的承包农户也将沿着适应于它的具体途径而向市场化、企业化的方向转化。在转化中，土地产权明晰和土地使用权商品化同样是承包农户构成农业企业或推进其企业化经营的一项基础条件。在此基础上，节约使用土地资源、提高土地产出效率，从而使其农业经营核算盈利才有可能实现。（3）随着农业生产力的发展和农村二、三产业的发展，土地使用权流动与规模性集中是必然的趋势。顺应于此，土地使用权的市场化流转将逐渐成为普遍的制度，从而涵盖了家庭承包制的土地制度。
由上看来，土地制度市场化是我国农村土地制度变化的共同趋势这一点是无疑的。苏南农场规模经营土地制度的市场化，只不过是这一农村市场经济发展中土地制度变化规律的具体实现形式而已。
收稿日期：2000—01—10
标签：土地使用权论文; 农民论文; 土地产权论文; 土地承包经营权流转论文; 土地所有权论文; 农业发展论文; 企业责任论文;