行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开，本文主要内容关键词为：行政案件论文,浙江省论文,异地论文,典型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自《行政诉讼法》实施以来，全国各级人民法院共受理行政诉讼案件100余万件，审查非诉行政执行案件340余万件，受理单独提起行政赔偿案件两万余件，行政审判几乎覆盖所有的行政执法领域并对整个社会生活产生了重大影响。人民法院通过行政审判活动，支持和监督行政机关依法行政，及时化解了行政纠纷，依法保护了公民、法人和其他社会组织的合法权益，取得了良好的效果。但毋庸讳言的是，我国的行政诉讼起步较晚，相关法律制度尚未完备，实际操作中也存在着诸多亟待解决的问题。本调研报告以行政案件管辖制度为研究对象，从考察人民法院外部体制因素影响行政审判的现状出发，总结剖析行政诉讼管辖制度改革的模式以及经验教训、利弊得失，提出对策与建议，以期能为修改《行政诉讼法》或者起草相关的司法解释提供参考。
一、行政案件管辖问题的提出
行政诉讼一个最大特点就是原、被告之间在行政管理领域中法律地位的不平等性。也正因此，行政诉讼制度的设计应更加侧重保护原告的权益，让原告享有充分的诉讼权利，适当增加被告的举证义务，以期使“民”与“官”能够在行政诉讼中保持一种相对平衡。行政诉讼的第二个特点是作为审判机关的法院其人财物等资源要素均受控于当地同级行政机关。虽然宪法明确规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但现行行政案件原则上由被告行政机关所在地基层法院管辖的制度，也无疑加大了行政审判的难度。从实际情况看，作为被告的行政机关在行政诉讼中的强势地位及其对法院的影响力足以使行政审判的公信力大大降低。而这恰恰成为当前影响法院独立公正行使审判权的一个至关重要的因素，也是提出本课题的由来。
(一)行政机关对行政审判影响的评估
受传统观念的影响，行政审判活动受到行政机关的影响甚至不正常的干预在实践中屡见不鲜。从本次问卷调查中反映出来的公众感受也可以侧面佐证。问卷调查显示①，在回答“当前行政审判中存在的主要问题是什么”时，审判人员回答的排序依次为党政机关的干预占45.8％，法官业务水平跟不上形势要求的占34.7％，当事人双方实力相差悬殊的占17.8％，行政与司法的关系过于密切的占11.8％。而在行政诉讼的原告以及与行政诉讼联系密切的人员中，回答此问题的统计排位次序为，党政机关的干预占49.4％，行政机关与司法机关的关系过于密切的占37.2％，当事人双方实力相差悬殊的占28.7％，法官业务水平跟不上形势要求的占27.6％。② 由此可见，无论是审判人员还是其他与行政诉讼有关的人员，都认为行政审判中最突出的问题都是外部干预，而有关的数据也支持这种看法。
1.偏低的原告胜诉率凸显行政审判任重道远
据统计，在2000年至2004年的5年中，全国行政案件一审判决撤销、变更被告具体行政行为以及被告履行法定职责的案件总数分别为16568件、15785件、13637件、12629件、14624件，与同期结案总数相比，胜诉率分别为19.69％、17.88％、16.05％、14.34％、15.86％(见表1)。依照常理，公民、法人或者其他组织在其合法权益受到行政行为侵害时，没有一定的胜诉把握是不会轻易把行政机关告上法庭的，为此，如此之低的胜诉率显然不正常。原告胜诉率低是各种因素作用于行政审判的结果。从统计数字上看，原告胜诉率偏低，但是以驳回起诉、驳回诉讼请求、撤诉等方式结案的比率却很高，这又是一个极为反常的现象。从实际情况看，法院对行政诉讼立案把关是非常严格的。在这样的情况下，仍然有大量的行政诉讼案件通过驳回起诉、驳回诉讼请求的裁判方式结案，反映出法院对行政案件“能不管就不管”的观念还是颇有市场。而在原告撤诉案件中，有相当部分是原告应当胜诉的案件，用撤诉的方式结案多少说明法院在行政诉讼中所处的一种无奈境地。
2.居高不下的撤诉率折射出法院依法裁判的困局
自《行政诉讼法》实施至2004年的15年中，全国行政诉讼一审案件的撤诉率平均为41.25％。虽然近几年行政案件撤诉率过高问题在逐渐好转，2000年至2004年行政诉讼一审案件的撤诉率分别为37.83％、33.34％、30.67％、31.59％、30.64％(见表1)，但与同期全国一审民事案件的撤诉率19.92％、20.09％、19.97％、20.7％、21.65％相比(见表2)，仍要高出10％左右。调查显示，高撤诉率的背后，除被告主动变更行政行为原告撤诉外，另一个很重要的因素是法院动员原告撤诉。虽然我国《行政诉讼法》第54条明确规定行政诉讼不适用调解，但各地法院在行政诉讼中经常做着案外协调的工作。当被诉具体行政行为出现程序瑕疵或者其他错误时，法院往往不是依法裁判，而是采取协调方式动员原告撤诉。特别是涉及土地征用、房屋拆迁等群体性纠纷，当地政府往往以发展经济和稳定大局为由给法院施加压力，要求法院维持被诉的具体行政行为。在这种情况下法院陷入了既不敢判决政府败诉，又不能不顾原告合法权益的困境之中。在两面受压的情况下，万全之策就是在原、被告之间进行多方协调，促使原告撤诉。当然，也有审判人员的业务素质不高，对法律规范的精神把握不准，为了减少上诉率，避免被上级法院改判，在遇到一些不好处理的法律政策问题时，主动动员原告撤诉的。
3.攀升的上诉率表明行政审判的公信力亟待提高
行政审判的公信力可以从行政案件的上诉率、申诉率中反映出来。从2000年到2004年的5年中，全国行政案件一审上诉率分别为23.47％、24.17％、32.57％、28.55％、29.82％(见表1)，而同期的民事案件一审上诉率分别为7.61％、8.15％、8.23％、8.4％、8.79％(见表2)，刑事案件一审上诉率分别为15.53％、15.86％、14.35％、15.36％、14.87％。三者相比较，行政案件的上诉率最高，上升速度也最快。这显示不服一审行政裁判的案件在持续增多。而近三年行政案件上诉率比民事案件上诉率高出20％左右，约为民事案件上诉率的3-4倍，是刑事案件上诉率的1倍左右。从实际的情况看，行政案件的上诉率居高不下，主要原因有两个：一是某些案件审判质量不高，当事人有理却输了官司，当然不服要上诉；二是当事人对法院的行政审判不信任，对法院的公正司法能力持怀疑态度，所以不论行政裁判是否公正都要提出上诉。而就2000年到2004年全国法院行政二审案件的改判和发回重审的情况看，其改判和发回重审率比同期刑事二审案件、民事二审案件要低3-10个百分点，分别为24.29％、22.21％、17.12％、17.79％、16.74％(见表3)。行政案件一审高上诉率和二审相对较低的改判率交错组合，表明其上诉率并不完全取决于案件的审判质量，公众包括原告对行政审判公正与否的印象在一定程度上影响着行政案件的上诉率。问卷调查显示，法院系统外将近有67.5％的被调查者认为，“在原就被的行政诉讼管辖制度下，法院难以独立作出判决，地方政府的意见当地法院不得不考虑”，另有24.4％的人认为“法院一般情况下会站在政府一边”，只有26％的被调查者认为“法院能够依法独立作出裁判”。相比较而言，受调查的法官中有72％的人认为“大部分行政案件得到了依法公正审判”。法院审判人员与社会公众对行政审判现状的不同评价，固然有其角色和定位上的差异，但不可否认的是，在目前法院的人财物都受制于本地同级政府的体制下，现行“原就被”的案件管辖制度已经严重影响到行政审判的公信力，迫切需要调整。
(二)行政案件管辖制度改革的必要性
从根本上说，当前我国行政审判受到行政权力的干扰是司法体制上的缺陷所致，由于法院的独立审判缺乏制度性的保障，导致实践中司法权难以与行政权相抗衡，行政干预司法的现象比较普遍。但同样不可忽视的是，行政案件原则上由被告行政机关所在地基层人民法院管辖的制度安排，不仅使其能够轻而易举地对法院施加压力，而且为行政机关干预司法提供了便捷的通道。因此，改革现行行政案件管辖制度，是改善当前行政审判外部环境和树立司法权威的重要切入点和突破口。
1.现行行政案件管辖制度的欠缺
现行行政诉讼管辖制度基本是比照刑事诉讼、民事诉讼的“原就被”管辖模式，遵循所谓的“两便”原则而设立的。实践中，中级人民法院受理的一审行政案件的数量非常少，行政案件主要集中在基层人民法院。此管辖制度的设计忽视了一个至关重要的问题，即法院对于当地同级政府或上一级政府为被告的行政案件，是否具有不偏不倚独立审判的条件和能力。当前，行政诉讼中呈现出的立案难、审判难、执行难等问题，从根本上说是法院独立审判条件的缺失所致。
现行管辖制度的症结可以归结为一点，即不能阻隔政府的干预，反而成为政府干预的一条通道。虽然现行的行政诉讼管辖制度使绝大多数当事人可以在“家门口”进行行政诉讼，也方便法院进行调查、审理与执行，但是人们已经看到或体会到，让一个在人事和物质方面都依赖于本地同级政府的法院来担当司法审查的任务，难以保证司法的公正。因为在一定意义上，法院和同级政府就是“一家人”，只是分工有些不同罢了。在这种情况下，原本法官应该居中裁判的等腰三角结构在实践中往往被扭曲为法官站在被告一边共同对付原告的直角三角形(见下图)。这破坏了诉讼结构框架，不能保证法院的中立地位。
2.改革行政案件管辖制度保障程序公正
当前行政诉讼比照民事诉讼“原就被”的管辖制度，既不利于保护原告的合法权益，也不利于人民法院对案件的公正审理，从制度设计层面切断或至少隔离这种密切联系的利益纽带，对于保障司法的公正无疑是非常紧要的。
此外，通过管辖制度改革无疑可以提高行政审判的公信力。当前行政案件上诉率、信访率居高不下，与行政相对人对法院公正审判能力的怀疑有着直接的关系。正如西谚所云“任何人不能做自己案件的法官”，只要法院对政府的依赖关系还继续存在，法院中立的地位就始终会在社会现实和司法理念之间摇摆不定，“官官相护”问题就会不时显现。虽然，大多数法院和法官能够坚持秉公执法的职业操守，甚至不惜开罪地方政府，但是，他们的努力却无法改变法院受制于政府的现实体制，也不能扭转社会大众对行政审判公信力不强的印象。因此，通过管辖调整来矫正法院的偏位现象已成为当前行政审判能否赢得社会公信的重要改革内容。
3.对不同观点的回应
对于目前的行政审判管辖制度是否需要改革，我们在调研过程中，也听到一些不赞同改革管辖制度的声音，其观点概括起来主要有以下几种：一是要敢于依法审判的观点。此种观点认为，行政审判被社会接受认可，是靠法院依法审判硬碰硬创造出来的。审判人员越是敢于依法审判，行政机关就越会尊重法院、认可审判的结果。回避矛盾不是办法，越是迁就，政府机关反而越不把法院行政审判放在眼里。二是磨合期观点。此种观点认为法院与政府之间必须要经历一个磨合期。行政诉讼的发展不可能跳过这一磨合期，也不可能避开这个阶段，不要期望出台一两个法律或者司法解释就能改变行政审判的整个外部环境。三是效果有限观点。此种观点认为管辖问题是行政审判中的一个并不十分关键的问题，想依靠管辖改革彻底排除政府的干扰，是不太现实的。四是认为管辖改革负面影响不可低估，可能发生“未得其利、先蒙其害”的问题。同时，当事人的诉讼成本、法院的审判执行成本也是一个需要考虑的事项。另外，法院的地位本来就不高，如果再不管当地政府的行政案件，那么，政府更不会重视法院。所以改变现有行政诉讼管辖制度不利于法院提高自身的政治地位。
以上的看法主张有一定道理，也能够反映某一方面的现实，但是，都不能从根本上否定管辖制度改革的必要性。行政审判外部环境的改善，的确与法院系统内部的环境紧密相连。但是，制度上的漏洞还是需要通过制度的完善来弥补，当前通过管辖调整切断政府干预法院审判的最便捷的方式，就是将行政案件提级到上级法院审理或由上级法院移交到异地基层法院审理，使政府不能随意地直接给审理法院施加压力，为行政审判创造一个良好环境，让审判人员在没有外部压力、干扰的情况下，依法独立作出判决。磨合期的看法太过于消极。改善行政审判外部环境，应当想方设法创造条件，两条腿走路，不能仅仅依靠当地法院打拼。在力所能及的范围内，在宪政制度以及司法体制的大框架内，完全可以做一些有益的尝试，帮助当地法院摆脱一下困难。至于法院的现实利益，暂时可能受到一些影响，但是，法院委曲求全成为当地政府解决纠纷、化解矛盾的一个职能部门，既不能真正提高自己的地位，也与其居中裁判的角色不符。关于行政案件管辖改革可能增加当事人的诉讼成本问题，可以采取原则性与灵活性相结合的办法，针对不同情况区别对待，如果不搞“一刀切”，或者让当事人自己选择案件是否在当地法院审理，那么这些问题是可以得到妥善处理的。
外部司法环境的改善不能指望行政机关的自觉或者其法律意识的提高，必须用制度予以保障。现在政府领导学法懂法的日益增多，毫无法治意识的已经很少见，但在涉及政府重大利害关系的案件尤其是那些关系到地方政绩或领导职务升迁和局部经济利益的行政案件，自律显然是靠不住的。正如孟德斯鸠所言：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”⑥ 因此，改革行政诉讼管辖制度，从程序上保障法院依法独立审判势在必行。
二、浙江省行政案件管辖制度的探索与实践
由于我国行政审判管辖制度设计存在着先天的不足，法院在行政审判工作中的独立性遭受质疑，无论理论界还是实务界，要求改革行政审判管辖制度的呼声不断。在此背景下，浙江省法院进行了行政案件管辖制度的探索与实践，包括提级管辖和异地交叉管辖，特别是台州市中级人民法院首创异地审判，受到了媒体的广泛关注，也得到最高法院的肯定，“台州经验”在全国范围内产生了较大的影响。本部分就浙江省法院开展行政案件管辖制度改革实践的基本情况，取得的经验教训、利弊得失进行分析评价。
(一)浙江省法院提高级别管辖改革尝试
浙江省的提级管辖实践，基本上是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)进行的。根据该《若干解释》第八条规定的精神，浙江省高级人民法院推进了级别管辖的改革，曾于2003年发文规定被告为县级以上人民政府以及原告10人以上的集团诉讼、共同诉讼案件，原则上由中级法院管辖。
1.提级管辖改革尝试的背景
依据《行政诉讼法》级别管辖的规定，中级法院可以管辖国务院各部门、省一级人民政府以及本辖区内重大复杂的行政案件。因此，绝大多数的行政案件都是由基层法院管辖，中院立案受理的一审行政案件较少。1990年至2000年11年间，浙江省共受理一审行政案件17571件，由中级法院作为一审的案件为714件，比例为4％。由于“在现行司法体制下，对于县级以上人民政府为被告的案件，基层人民法院在受理和审理中，往往对来自行政机关的干预和障碍难以排除和克服，影响了司法的公正性，不利于保证办案的质量和效率”，为此，最高人民法院于1999年底出台了《若干解释》，对《行政诉讼法》第14条规定的中级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的案件进行了解释，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”和“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”都视为“本辖区内重大、复杂的案件”，由中级法院管辖，目的在于扩大中院一审行政案件的管辖范围。
然而，该司法解释施行后，中院的受案数量并没有显著变化。根据统计，在2000年到2002年的三年中，浙江省各级法院受理一审行政案件9523件，全省各市中级人民法院受理案件数量为353件，中院一审案件的比例为3.7％，与之前11年4％的平均比例基本持平。而同期全省法院受理的以县政府为被告的案件和10人以上集团诉讼、共同诉讼案件的案件数量有943件，即很多可以由中院一审的案件，并没有得到提级审理。这表明最高法院试图扩大中院管辖范围的目的没有得到实现。
扩大中院管辖范围的阻力是多方面的。从行政机关来看，在当地基层法院审理，行政案件的处理结果容易控制，行政机关一般希望将纠纷化解在当地，不愿意交给外地或上级法院审理，个别地方的党政部门更是强烈要求当地法院审理当地的行政案件。从基层法院来看，都设有行政审判庭，需要有案件办理，本来行政案件的数量就少，如果再把案件上交，那么就更加无案可办。并且，目前司法地方化倾向比较明显，法院与当地政府存在千丝万缕的联系，为了处理好与当地政府的关系，基层法院普遍不愿意也不敢将案件移送到中级法院管辖。而司法解释又赋予各级法院在管辖问题上比较大的自由裁量权，即使有告县级政府的案件，也可以理解为不属于“社会影响重大的”和“基层人民法院不适宜审理的”情形，而不移送案件。
2.提级管辖的基本情况
2003年3月6日，浙江省高级人民法院在全省中级法院行政庭庭长座谈会上明确提出，今后凡被告为县级以上人民政府的案件，原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，原则上由中级人民法院作为第一审法院，个别地区确因受案数量过多、工作量过大需将部分案件指定到基层人民法院管辖的，应事先书面征得省高院同意。同年3月24日，浙江省高级人民法院进一步明确要求，以县级人民政府为被告、10人以上的集团诉讼和共同诉讼案件下放管辖权，必须办理审批手续。⑦ 这实际上将这类案件全部收归中院管辖，提级管辖尝试正式开始。此后，虽然某些基层法院行政案件数量变化不大，但是中级法院、高级法院的收案量则大幅增加，导致上下级法院审判任务和审判力量的严重失衡，遭到部分中级法院的反对。宁波、丽水等市中院向省高院打报告，要求下放行政案件审判权限。2004年5月12日，浙江省高级人民法院根据提级管辖改革出现的实际情况下发了《关于进一步完善行政案件级别管辖的通知》。该通知规定原告为10人以上的集团诉讼、共同诉讼案件(非县级以上人民政府为被告)，除社会影响重大的应当由中级人民法院管辖以外，其余由基层法院管辖；被告为县级以上人民政府的颁发土地、山林、房屋等所有权证、土地使用证行政案件，由基层人民法院管辖；所在地基层法院不适宜审理的，由中级人民法院管辖，或由中级人民法院指定异地基层法院管辖；取消上下级法院之间移交管辖权需要报批的限制等。这实际上又回到《若干解释》的规定，由基层法院来主导案件的管辖。该《通知》下发后，由中级法院作为一审的行政案件数量锐减，上诉到省高院的二审行政案件直线下滑。2005年全省各中院受理的一审案件数量为88件，省高院受理的二审行政案件只有32件。该补充通知下发后，标志着提级管辖尝试基本结束。
3.对提级管辖改革尝试的评价
提级管辖尝试在全省范围内持续了1年零2个月的时间，跨越2003年和2004年两个年度。2003年和2004年全省各中级法院受理一审行政案件数量分别为290件和260件，同期全省各级法院受理一审行政案件分别为3609件和4363件，所占比例为8.28％和5.96％。对照此前与此后年份的受案数量，估算两年间中院一审受案数量增加了300-400件左右，为其他年份的2-3倍(参见表4)。在两年中，全省中院一审判决撤销率为17.42％，比同期全省各级法院一审行政案件判决撤销率11.81％高出近6个百分点；中级法院一审判决维持率为20.41％，比同期全省各级法院一审行政案件判决维持率21.99％低近1.6个百分点。可见提级管辖以后，上级法院面对基层政府为被告的行政案件，提高了行政审判的司法审查力度，加强了对政府行为的监督，提高了行政审判的公信力。究其原因，一是上级法院行政审判人员的业务素质相对较高，办案经验丰富，对认定事实和适用法律能够作出比较正确的判断；二是上级法院在人财物方面不受县级政府的控制，受到的牵制较少，其地位相对中立、超脱，法官也敢审、敢判。但上述有关数据也显示，提级审判其实并没有达到改革者或公众所预期的效果，其对行政审判外部环境的改进也非常有限。相反，由于提级审判打破了现有审判资源的配置和平衡，导致案量分布出现“头重脚轻”，基层法院无案可审，而中级法院、高级法院疲于应付的被动局面；并且，提级审判实际上导致了矛盾上移，大量的案件归中院一审、高院二审，也就意味着矛盾随之集中在中院和高院。而就解决实际问题的能力而言，基层法院对当地的社会现状比较了解，有当地资源的优势，更有利于矛盾的解决。提级管辖的改革实践最终难以为继，其关键就在于部分案件提级后矛盾反而扩大化了。一些群体性案件当事人在省高院开庭结束后，直接到省政府申诉上访，甚至组织游行示威，一定程度上影响了审判进程和社会的稳定。还有一些当事人，为了达到提级审判的目的，想方设法钻法律的空子，本来原告不到10人的硬凑成10人以上向中级法院起诉，显然也与提级审判制度的初衷相悖。
综上，浙江省法院提级管辖改革时间不长，受理的案件不多，规模相对较小，效果及影响力也不是很大。但是，提级管辖改革过程中反映出的一些问题对于进一步完善行政案件管辖制度无疑提供了许多启示。
(二)浙江省法院的异地管辖
为在程序上保障行政案件的公正审理，使原告敢告、法官敢判，台州中院在全省率先对部分行政案件实行异地管辖，省高院并就此向全省作了经验推广。此后异地管辖在浙江的衢州、湖州等地区陆续推开。异地管辖改革的基本理念是“法官应当在没有压力下裁判”，即司法公信力应当是法官在没有压力下裁判的结果，而法官也只有在不考虑内外部压力下所作出的裁判，才会具有司法公信力。
1.提出异地管辖的背景
(1)基层法院难以公正审判同级政府为被告的案件，也难以将案件上报中院提高审级。通过调查台州辖区内各基层法院行政审判情况，得出的结论是：行政审判的难点在于被告为县级政府的案件，以及影响较大的集团诉讼、共同诉讼案件。天台县人民法院的行政审判搞得较好，一直是全省行政审判的先进典型，但该法院对待此类案件仍然束手无策。在审判此类案件中，只要被告是天台县政府，天台法院一律对被告的行政行为予以维持，从不判决其败诉，从而赢得了县政府的“信任”。以此为条件，凡被告为乡镇政府或行政主管部门的行政案件，县政府不再予以干涉。由于以县政府为被告的案件在数量上大约占到案件总数的5％左右，故天台法院形象地称之为“5％审判原则”。这一原则的遵循，为大多数案件的公正审判创造了条件，由此还被作为天台法院实现行政诉讼“良性循环”的经验广为介绍。但教训也是有的，天台法院曾对一件以县政府为被告的案件请求中院移送其他法院管辖，引来县政府的一片责难声，政府领导责怪法院“吃里扒外”，拿着当地政府的钱，不为当地政府办事，反而将矛盾往外推。最后以法院院长“认错并且下不为例”而告终，上述情况具有一定普遍性。
(2)中院审判力量不足，难以支持提高审级的做法。台州中院的行政审判力量不足，也难以支持提高审级的做法。全市以县级政府为被告的行政案件每年大约有100多件，而台州中院行政庭当时只有3名法官，本身要承担大约每年200件二审行政案件，根本无力再接手这批一审案件。因此，如果都提高审级，中院超负荷工作的状况会加剧。
(3)中院有过异地管辖的成功案例。台州某基层法院在审判一起政府任免非政府投资企业的法定代表人案件中，基层法院领导不仅多次参与了政府为此案召开的协调会议，而且想尽办法设置障碍在立案环节卡原告，而对政府则随时通报信息，大开方便之门，造成原告方群情激愤，集体上访到中院。中院多次指示这个基层法院要受理此案，但基层法院一直顶着不办，至此中院也别无他法，只得自己直接受理，并移交其他基层法院审判。此前，当地政府多次打报告表示如果法院受理此案，并撤销政府任命文件的话，将会影响当地的社会稳定。但在异地法院真的作出撤销政府任免文件的判决后，并没有发生任何影响社会稳定的事件，而且政府方也不提起上诉。试想，如果此案继续放在当地法院审判，不仅审判困难，恐怕连受理都成问题。这一案例的成功审判，为后来台州中院实行行政案件异地管辖提供了实践依据。
2.改革过程及具体做法
推行行政案件异地管辖改革是有现行法律依据的。一是《行政诉讼法》第23条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”由于这一规定确定了管辖权在一定条件下可以在上下级法院之间转移，使异地管辖有了在法律上可以灵活掌握的空间。二是《行政诉讼法》第14条第(3)项规定，中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”。最高人民法院《若干解释》第8条对“本辖区内重大、复杂的案件”作出了解释：“(1)被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；(2)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件……(4)其他重大、复杂案件。”这一解释将被告为县级政府的行政案件，作为中级法院可以管辖的首选案件。而对“且基层法院不宜审理”各地可以根据本地的具体情况作出具体界定。从台州实际存在的“5％审判原则”等情况看，如果将被告为县级政府的案件，都作为“不宜由基层法院审理”，应当不违反该条司法解释的本意。何况该条解释还规定了“其他重大、复杂案件”这一兜底条款，本身就是为实践中把握“重大、复杂案件”的界限提供一定的自由裁量空间。因此只要被告是县级政府的案件，就可以认定是“不宜由基层法院审理”的。而且这样做便于操作，防止出现因理解不同而发生扯皮现象。将“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”的标准具体量化为“原告或第三人为10人以上的行政案件”，也是这个道理。因此，推行异地管辖，并没有超出上述法律规定的范围。当然，需要说明的是，法律规定管辖权可以在上下级法院之间的转移，主要是出于“特殊原因导致下级法院不能行使管辖权”。作为行政管辖上的特例是为个案的灵活处理提供法律依据，而不是一条普遍适用的规则。如果将之普遍适用于某一类案件，应当说是打了一个“擦边球”。
异地管辖的具体操作步骤是先由中级法院审查立案，决定受理后即制作行政裁定书，确定由某一异地法院管辖，并由该法院向原告送达中级法院移交管辖的行政裁定书。中级法院通常采取就近原则和随机指定异地法院原则，主要考虑方便原告，又尽可能减少被告通过受案法院的政府对受案法院滋生新的干扰。这样，受案的基层法院依据中级法院的裁定取得对该案的管辖权。然后由受案法院按立案程序发送受理案件通知书等文书，并将案件交由行政庭审判。
异地管辖的具体操作程序是，第一步：对于被告为县级政府和10人以上集团诉讼、共同诉讼案件，由原告直接向中级法院起诉。如果原告向基层法院提起诉讼，基层法院不再受理，并告知此类案件由中级法院管辖，由其直接向中级法院起诉。第二步：中级法院经审查，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外某基层法院审判的裁定，然后将案件移交该基层法院。第三步：由受案法院向当事人送达中级法院的管辖裁定书，并按照基层法院立案程序发送相关文书后，由行政庭审判。
3.对异地管辖成效的评价
由于中级法院是将“属于自己管辖的案件”依职权移交被告所在地外的基层法院审判，并将之制度化，表面上看是将管辖方面的矛盾引到自己的身上，但由于中级法院相对于县级政府来说较为超脱，这些矛盾对中级法院来说，并不是什么问题；对于基层法院来说，则避开了与当地政府因管辖产生矛盾的可能，在“一往一来”之中，行政干预被化解于无形，为法院独立审判创造了条件。
(1)解决了社会最为担心的法院与政府的关系问题，提高了行政审判的公信力。以前，基层法院不敢受理的案件，原告投诉无门，现在直接向中级法院起诉，由中级法院受理，并指定其他基层法院审判，保护了当事人本应享有的诉权，使得长期以来的“告状难”问题得以解决。例如，温岭市法院由于办公楼和审判大楼正在进行建设，需要当地政府支持。此时正好有一件诉该市政府的集团诉讼案件，温岭市法院的立案工作难以开展，影响了原告诉权的实现。实行异地管辖后，中级法院予以立案受理，并指定台州市路桥区法院审判，最终使该案得以公正处理。
异地管辖是台州中院于2002年7月开始实行的，至2005年6月，3年间各基层法院一审共审结异地管辖案件424件。其中政府败诉案件149件(包括变更后撤诉)，败诉率为35.14％；上诉案件为114件，上诉率为26.89％(见表5)。而同期当地法院审结本地行政案件(非异地管辖)1391件，政府败诉的194件，败诉率为13.95％；上诉案件556件，上诉率为39.97％。从数据分析看，两者的被告败诉率之比为2.52∶1，说明在异地管辖案件中，政府败诉远远高于非异地管辖案件；异地管辖案件当事人的上诉率也比较低，仅为非异地管辖案件的2/3左右，更多的案件当事人服判息诉，反映出一审法院的判决更加公正。
(2)减轻了基层法院法官的压力，重塑独立审判理念。以前法官在办案中往往左右为难，既要面临政府的压力，又要面临来自院领导的压力，而院领导的压力又往往来自政府，他们深怕背上“不支持当地政府工作”的恶名，而审判外地政府的行政案件则没有顾虑，敢于下判，可以从容地将维护公民的合法权益放在首位，在制度上确保了案件的公正性，这是当前排除地方政府干扰的有效方式。法官独立审判的司法理念也因此得以重塑。由于在行政审判领域政府干预的长期存在，很多法官对行政干预已习以为常，见怪不怪了。有的案件其实行政机关并没有进行干预，但法官却习惯性地征求被告的意见，甚至主动迎合被告的要求，严重背离审判中立原则。实行异地管辖后，法官中立、独立审判的意识被唤醒，不仅对于异地管辖案件敢于下判，即使是审判本地行政案件，其公正性也大为加强。
(3)有利于行政审判资源的合理配置，保持行政审判队伍稳定。从审判资源配置角度看，原来一直由本地基层法院自己管辖的案件，由中级法院立案后被移交到外地法院审判，本地法院的受案数会下降。但由于当地法院同时又接受中级法院指定的外地案件，“外移”与“接收”并存，所以工作量在总体上不会变化。基层法院审判一审案件的总量不变，故二审案件总量也会基本持平，中级法院仍然以办理二审案件为主。这样，两级法院行政庭工作量与审判力量配置仍能相适应。并且异地管辖可以缓解这些年来一直困扰行政审判的基层法院队伍建设问题。浙江全省目前共配备行政审判人员351名，基本上每个基层法院配备一个合议庭。而案件分布不均在各地表现比较突出，以台州地区为例，天台县每年行政案件高达200多件，而椒江、三门、仙居等地的行政案件每年都在50件以下，个别案件多的地区埋头办案，未结案情况严重，案件少的地区行政审判骨干流失严重。目前法院编制比较紧张，案多人少的矛盾比较突出，对部分案件采取异地管辖后，将某些案件指定到案件少的县市区基层法院审理，可以适当均衡各基层法院行政庭的工作量，有效地保持行政审判队伍的稳定。
4.异地管辖中几个需要关注的问题
(1)关于异地管辖能否彻底排除干扰问题。在调查中，有的行政庭长反映，由于案件在异地法院审判，当地政府领导便动员本地的行政庭长去异地法院做沟通说服工作。被告政府首长打电话给受案地政府首长要求干预行政审判的现象也有发生。有人据此认为，目前基层党政领导异地任职比较普遍，相互之间比较熟悉，涉及政府领导关心的案件，即使在异地法院审判，也排除不了行政干预。这种看法并不妥当，排除行政机关干扰，是指排除当地政府利用其制约法院人财物的权力对当地法院审判施压，这是利用权力不正当干预。而让当地法院陪同到外地法院意图施加压力，这是说情，充其量也就是人情干扰。随着法院审判独立性的加强，这种说情基本上不起作用，至少对基层法院领导和法官不会产生直接的压力。如果涉及当地巨大利益的行政案件，一般会通过上级党政领导来干预。这在现行条件下很难避免。但即使通过上级政府或党委等干预，其成本大大增加了，随意干预的可能性也就大大减少了。异地审判的目的，是局部切断或阻隔行政对司法的影响，让法官在较宽松的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判。
也有的人认为，异地管辖制度也存在着制度上的隐患，即二审权力集中于中级法院，如果他们顶不住行政机关的压力而丧失中立立场的话，基层法院的努力就没有意义了。应当指出，由于一、二审法院互相监督制约关系的存在，二审是在一审裁判基础上作出的判决，如果基层法院裁判正确，否定一审裁判的难度明显加大，因为中级法院审判案件同样面临来自基层法院的监督，绝不是某些人简单想象的，中级法院可以随意地改判案件。
(2)关于影响本地法院司法权威问题。台州中院推行异地管辖时，其所辖九个县市区法院的行政庭庭长均一致赞成，实施3年后，有2个行政庭庭长开始反对这一做法，其理由是，原来政府有求于行政庭，基本上行政庭是“说了算”的，现在将案件移送到外地法院审判，政府不再有求于行政庭了，行政庭在政府眼中的地位下降了。我们认为行政庭除了以公正审判赢得社会的尊重外，实在不应该有其他特别的地位和特殊的利益。如果因为行政庭不能为政府“办事”，导致行政庭在政府眼中没有地位，那应该是非常正常的，是件好事。
(3)关于“协调解决案件”的可能性下降问题。我国《行政诉讼法》明确规定行政案件不适用调解。为了“符合”法律的规定，我们将调解称为“协调”。因此“协调”实质上就是调解的代名词而已。调解可以出具调解书，而协调的结果只能是被告变更具体行政行为，而原告撤回起诉。应当说，双方当事人达成和解结案，还是值得提倡的，有利于“案结事了”。如果能够协调结案，原告的合法权益得到保护，被告又不失“面子”，一般也不会再“秋后算账”，法院也避免了作出硬性的判决，确实能体现我国传统的定纷止争的息讼目标，其社会效果还是值得肯定的。但目前行政审判协调已经超出行政自由裁量权范围，存在过多、过滥的问题。在本地诉讼，每当出现被告要败诉时，法院就会出面做协调工作，如果原告不同意协调，就会反复施压，甚至不惜超过法定的审结期限。反过来，如果原告要败诉，而法院出面协调的情况还没有发生过。如台州市某基层法院近年来没有作出过一例判决，全部通过“协调”结案，却被认为“社会效果较好”。在异地管辖中，由于法官没有来自政府的压力，协调结案的比例有所降低，而且也防止了因为协调不成造成的久拖不决。法院依法判决能够有效促进行政机关更加重视依法行政。
(4)关于增加诉讼成本问题。与当地法院管辖的诉讼成本相比，异地管辖的诉讼成本显然会提高。但调查结果显示，原告及其律师均非常赞成到异地起诉，他们认为，如果判决不公，他们会反复上访，甚至会进省进京上访；相对于异地管辖多付出的成本，他们承担得起。目前行政诉讼难主要在于当地政府对审判的干预，在于原告胜诉难，如果异地管辖更能实现公正审判，因此而增加的诉讼成本对大多数原告而言是能承受而且是值得付出的。应当注意的是，在经济发达地区，政府财政比较宽裕，诉讼成本的提高通过预算增加就能解决，可以不予考虑。但在经济不发达地区，提高诉讼成本会给政府带来一定的压力，如果每一件案件都到异地应诉，显然会大幅度增加诉讼开支，因而合理确定异地管辖的案件范围，也是提高异地管辖普适性必须考虑的因素。
三、行政案件管辖模式的比较与选择
针对当前我国行政诉讼的困境和现行管辖制度存在的弊端，除上述提级管辖和异地管辖模式外，法学界和实务部门还提出了其他几种管辖模式，即设立独立的行政法院、专门行政法院和实行集中管辖等。尽管后面几种方案目前还停留在构想层面，但有关哪一种管辖方案更可行的争论由来已久，本部分主要通过比较分析各种管辖改革模式的可行性和合理性，提出最优方案，以供修改行政诉讼管辖制度或者最高法院出台司法解释时参考借鉴。
(一)关于设立独立的行政法院模式
学界曾十分推崇建立人财物相对独立的行政法院。⑧ 持这种主张的人认为，从根本上来说，没有法院的独立地位，就不可能有实质意义上的行政诉讼。如果不改变法院人财物依赖于当地同级政府的现状，宪法规定的独立审判就会因缺少保障而无法落实。现实中各种或明或暗、直接和间接的行政干预方式之所以屡见不鲜，其根源也正在于此。因此，如果能够建立一个人财物相对独立并垂直于最高人民法院的行政法院系统，必将大大改变当前行政诉讼立案难、审理难、执行难的局面。并且，一个独立的行政法院体系的建立，不仅会推进我国司法体制改革的进程，而且很可能成为整个政治体制改革的切入点。
应该说，建立独立的行政法院体系，也许是未来国家行政法治的一种理想模式，但在目前的政治体制下，不具有可行性。
第一，建立独立的行政法院必先修宪，难度极大。司法改革无论是体制性的，还是技术性的，都应该尽量在法律允许的范围和限度内进行。司法改革的特殊性决定了其不能知法犯法，即使是突破也要合乎宪法的精神和原则，要符合立法的本意。如果司法者本身都无视法律的刚性和权威，则又如何要求社会公众遵从法律的约束呢？当然，有时候改革会面临合法性与合理性的冲突，因为改革往往就是对现有法律规定的突破。不过，要突破现行法律，首先就是要修改法律，以便在法律上获得改革的依据。而设立行政法院，要突破的是我国的宪法规定。只有先修改宪法，才能设置行政法院。由于修宪设置行政法院，需要对整个国家的权力结构进行根本性的调整，需要国家最高决策机构下大的决心才能推行。现在看来，实现的可能性还十分遥远。
第二，要撤销基层人民法院的行政审判庭，建立独立的、三级制的行政法院体系，成本巨大。据估算，如果仍然按现有行政区划设置行政法院，那么基层行政法院就会超过3000个，再加上中级法院和高级行政法院，全国行政法院的总数目将达到3500个左右。即使有论者主张不设基层行政法院，而将行政法院设在中级法院以上，建立由行政法院、行政上诉法院、最高法院行政审判庭组成的三级行政审判序列，其行政法院的数目也会达到500个左右，不算人员配备仅就物资装备的开支就相当大。这与当前国家的财政价值取向和精简机构、人员的行政改革方向不相符合。
第三，想借设置行政法院突破现行司法体制，为司法独立打开一个窗口的想法不切实际。法院独立审判问题，绝对不是只要法院的人财物不受政府控制就可以实现那么简单，而是与政治体制、司法体制、法院管理、法治意识等紧密相关。司法独立的理论支柱是分权和制衡，需要法院有足够的权力制约行政权，现在我国法院并没有获得制约行政权的违宪审查权，可以说，我国法院的权力与权威要制衡行政权都还存在相当大的差距。法院独立审判的根本应当是法官的独立审判，法官只忠于法律，但是，现在法院的管理体制仍然套用行政管理方式。院长、庭长甚至审判长，层层把关，层层负责，法官只向法律负责和实现真正意义上的法院独立审判的道路还非常漫长。因此，在其他大环境都没有改变的情况下，仅仅设立一个人财物单独预算的行政法院，不能达到独立审判的目的与效果。
综上，我们认为，设立独立的行政法院，改革成本颇为浩大，如果其最终仅仅为排除行政权干扰，那么确实没有必要如此大动干戈，还有其他改革成本更小的方案可供选择。并且，作为法院本身的改革，并没有权力直接变革宪政体制，不可能直接实施此种改革方案。因此，该方案仅具构想意义，而缺少现实可行性。
(二)关于设立专门行政法院和集中管辖模式
鉴于设立独立的行政法院在目前中国并不具有可行性，有论者提出，在不改变现行司法体制的前提下，可以仿效海事等专门法院的建制设立相当于中级法院以上的专门化的行政法院，以保障行政审判的独立与公正。⑨ 客观而言，专门化的行政法院不仅符合审判的专业化规律，而且比之基层法院的行政审判庭建制其审级较高，人事财务也高管一级，能够在一定范围和层面避免行政的干预。但其同样也要依赖于政府，其与提级管辖并无实质的差别，但显然其制度运行的成本要远远高于后者。并且，实践中大量的行政诉讼案件其所涉及的标的利益本身较小，如果都归结到行政法院管辖，无疑会增加当事人和法院的诉讼成本，而目前全国部分法院试行的提级审判一般来说仅针对一些当地基层法院难以公正审理的案件，其余案件仍遵循“原就被”原则，就地审判。显然，对于当事人而言，现行的提级管辖比之专门的行政法院管辖更加灵活，也更加节省诉讼成本。
集中管辖的构想主张将一个地区的行政案件集中于2-3个基层法院管辖，加强其行政审判庭的力量，撤销其余法院的行政审判庭，实现审判资源的优化配置，同时有利于排除行政干预，也便于上级法院监督。但这一制度设计并不彻底，实施集中管辖后仍然存在有集中管辖权的法院如何有效排除当地同级政府的干预问题。并且，要撤销大部分基层法院的行政审判庭，不仅需要修改法律，同时还要取得各地人大和政府的支持，毕竟法院行政审判庭的存在对于当地的权力结构能起到一定的平衡作用。因此，集中管辖的设想有其优点，但也是牵一发而动全身，需要对体制性问题进行局部调整，在目前的情况下实施起来具有相当的难度。当然，集中管辖也可以通过中级法院统一立案再集中指定到部分法院管辖的办法变通实施，但这显然又是异地交叉管辖模式的一种特殊方式。
(三)在提级管辖和异地管辖之间选择
在现行法律框架内，上述管辖模式中法院可以主导并不需要触及体制性调整的，其实只有提级管辖和异地交叉管辖。事实上，这两种模式也已经在法院系统内部进行了不同层面和范围的改革实践，其中提级管辖的做法目前可能更为学界和实务部门所认同。⑩ 而浙江台州法院的异地交叉管辖模式也取得了良好的法律效果和社会效果。因此，就当前法院行政案件管辖模式的改革而言，比较务实的方案还是在提级和异地交叉管辖模式中进行选择。应当说，从有利于公正审判的角度，无论提级还是异地交叉管辖，均在一定程度上切断或隔离了法院和政府直接的、密切的联系，有利于法院排除各种法外的干扰。两种管辖改革模式都遵循了“保证案件的公正审判，维护当事人合法权益”的基本要求。(11) 但进一步分析两者在实践中的运行情况，就会发现其在诉讼成本、审判资源配置和公信力以及可操作性等方面，存在诸多差异，在我们作出管辖模式选择时需要对其进行利弊权衡。
一是诉讼成本方面。分析不同管辖模式对诉讼成本的影响，不仅要比较显性成本，也要关注其隐性成本。就行政诉讼的显性成本而言，现行“原就被”的管辖规定无疑在直接成本的支出方面是最低的，但时间、空间上的便利并不代表实现正义成本节省。当前行政案件的胜诉率低而上诉率、申诉率偏高，侧面表明原告当事人维权的真实成本远远要高于其显性的支出。调查中，针对异地交叉审判是否会增加诉讼成本的问题，几乎所有的被调查者都认为：距离不是问题，公正与否才是大问题。可见，行政诉讼中当事人最关心的是法院能否公正审判。异地管辖或提级管辖，由于受理法院相对超脱，其在保障公正审判、排除地方保护和行政干预方面，显然要优于本地法院管辖。调查问卷显示：将近有94.6％的被调查者在本地和异地基层法院管辖问题上选择了异地管辖；而将近有89.8％的人在本地基层法院和本地区中级法院管辖问题上选择了中级法院管辖。可见，异地管辖和提级管辖，在确立司法中立地位方面具有类似的功能。而两者在诉讼成本上的差异，主要在于二审成本的增加。因为，对大部分当事人而言，将案件起诉到本地区异地基层法院还是直接诉诸中院，在空间距离上的差别是不大的，而近年来我国交通事业的飞速发展，也为当事人诉讼提供了便捷的条件。但在提级管辖模式下，二审在省高级法院，当事人要到省城来起诉、应诉，成本显然会增加不少；二审法院的审理成本也会因调查取证、送达、审理、协调、执行的不便大大增加。而实践中，大量行政案件其标的所涉及的利益是比较微小的，有的则是“秋菊打官司”，仅为了讨一个“说法”。将此类纠纷大量提交到省高级法院来解决，不符合诉讼效益原则。而一些群体性纠纷的行政案件，由于涉及房屋拆迁、土地征用、企业改制、社会保障，矛盾比较复杂尖锐，其中不少涉及行政行为的合理性问题，必须依靠当地法院、政府的协调才能得以解决。这些案件上诉到高级法院，也无疑会增加人民法院整体的诉讼支出。相比较而言，通过异地交叉管辖既解决了困扰法院独立审判的难题，又能够使问题在本地区得到解决，比之提级管辖其诉讼成本控制相对合理，更加符合诉讼的“两便”原则。
二是审判资源配置方面。根据最高法院对行政审判队伍建设的要求，基层法院须配备一个合议庭，中级法院配备两个合议庭，高级法院配备三个合议庭。(12) 提级管辖一个最直接的后果，就是基层法院行政收案数量会有所减少，对个别法院影响较大。例如，近年来浙江全省行政案件每年约4000件左右，其中以县级以上人民政府为被告的案件和10人以上的群体性共同诉讼、集团诉讼案件约占7-8％，全省300件左右，总体上对基层法院收案影响不是很大，但由于行政案件分布地区间差异较大，对个别基层法院的影响还是比较大的。而另一方面，中级法院和高级法院的工作量明显加大，压力加重。如金华市中级人民法院以前全年一审行政案件一般只有2-5件，2004年提级管辖实施后，一审行政案件猛增至60件，办理一审行政案件的工作量明显要超过二审行政案件，金华市中级人民法院一个合议庭的配置显然难以应付，导致承办案件申请延长审理期限的就达15件，严重影响了办案效率。与此同时，上诉至高级法院的案件数量也明显上升，2004年全省实施提级管辖改革后，浙江省高级法院受理二审行政案件的数量达140多件，占省高级法院全年行政案件数量的一半以上(含请示、复查、抗诉)，其中群体性案件就有38件，占全部二审案件的27.14％。由于二审行政案件审理期限只有两个月，时间紧，工作量大增，全庭人员忙于应付案件，无暇顾及调查研究和业务指导。
与提级管辖不同，异地交叉管辖不仅可以大大提高审判资源配置效率，而且可以解决这些年来一直困扰行政审判的基层法院队伍建设问题。尽管最高法院每次开会都强调要稳定行政审判队伍，但一个不容回避的事实是行政审判队伍骨干依然流失严重。(13) 因为，在目前人民法院编制相对比较紧张的情况下，案多人少矛盾突出，是不可能让这些业务骨干空闲着的，而行政案件异地交叉管辖后，中级法院可以根据各地审判人员配置和案件受理情况，本着大致均分的原则，将这部分中级法院直接受理的案件指定到本地区各基层法院审理，不仅可以解决案件分布不均的问题，提高行政审判资源配置效率，而且可以根据案件的难易程度和影响力大小，合理分配给各基层法院审理，循序渐进提高整体的行政审判能力，保持行政审判队伍的稳定。并且，实行异地交叉管辖后，由于法院独立审判地位得到一定的保障，其裁判的公正性不断加强，当事人服判息诉率大大提高，使得上诉案件数呈现逐年下降的良性发展趋势，从而保障中高级法院有更多的资源用于审判业务指导等其他职能。
三是法院公信力方面。《行政诉讼法》实施以来，我国行政审判从无到有取得了显著的成绩，但法律所规定的行政审判职能作用远没有得以有效发挥。
表现之一：行政案件数量严重偏低。1990—2004年全国各级法院共受理各类一审行政案件995771件，仅占全国所有一审案件的2％左右。对于一个拥有13亿人口的大国来说，每年不到10万件的行政诉讼案显然少得可怜。按照我国人口来算，每一万人中只有0.732个人提起行政诉讼，与许多法治发达国家千分之一的行政诉讼比例，可谓天差地别。
表现之二：与行政诉讼冷清的场面不同，近年来我国民众的信访浪潮始终居高不下，全国信访总量自1995年以来一直持续上升，2004年最高人民法院所办理的涉诉信访案件近15万件，全国法院共办理400万件。(14) 其中相当一部分涉及民众和政府的矛盾，但民众宁愿到上级机关上访(有的还进京上访)，也不愿意选择行政诉讼渠道。一个不可忽视的原因即是当前行政审判的公信力还不太理想。
行政诉讼总的来说是弱势百姓的诉讼，原告往往属于社会的弱势群体，但其涉及和连接的层面非常广泛。由此，行政诉讼的公信力如何，不仅事关司法权威，而且一定程度上还会影响到整个社会的稳定。从调查的情况看，法院的审级和公信力呈现正向关系，即审级越高，公信力也越高，原告服判息诉的可能性也就越大。调查显示，有89.8％的被调查者会选择中级法院而不是基层法院作为行政案件的一审管辖法院。上级法院公信力高的原因是多方面的。一是上级法院行政审判人员的业务素质相对较高，办案经验丰富，对认定事实和适用法律，能够作出比较正确的判断；二是当地基层法院容易受党政干预影响，而上级法院在县级人民政府之上，人、财、物不受县级政府控制，受行政机关牵制较少，审判行政案件比较超脱，敢立案、敢审理，也敢判决。2004年浙江省高级人民法院对140件行政案件作出终审裁判，因当事人不服而申诉上访的案件不到10件，由中级法院作为一审的行政案件，当事人申诉上访比例也明显较少，远远低于全省平均申诉率。
相比本地法院管辖，异地法院管辖也有助于公信力的提高。首先，实行异地交叉管辖，由中级法院先统一立案，再指定到相关法院审理。由于中级法院相对超脱，在受理案件时不受基层政府的影响，解决了困扰行政审判多年的诉权保护问题。其次，由于被告不能制约异地法院，法官所承受的案外压力也就相对较小。而异地基层法院在处理案件时，也无需考虑本级政府的意见，从而使行政法官能够在比较宽松的环境下，进行真正的独立审判，让老百姓的权利得到充分的保障。对行政法官和普通民众的问卷调查均显示，在本地基层法院管辖和异地基层法院管辖之间，选择“异地交叉管辖”的分别达70.8％和94.6％。
在提高审级和异地管辖的两种管辖模式选择中，调查问卷有关“你认为下列哪个措施或制度能有效改变当前行政诉讼中的干预，并具有现实可行性”的问题，普通民众选“提高审级”的为17.5％，选“异地管辖”的为12.7％；法官选“提高审级”的为29.6％，选“异地管辖”的为23.7％。而选“以上措施都治标不治本，关键还在于司法体制没有理顺”的高达49.1％。这多少表明，就司法的公信力而言，人们更倾向于选择提级管辖。但无论是提级管辖还是异地交叉管辖，并不能从根本上改变当前行政诉讼的干预现象。
从以上分析可以看出，无论是提高审级，还是异地法院管辖，都有各自的优点和不足。当前行政审判存在的迫切问题是公信力问题，从群众要求而言，提高审级无疑是首选，异地法院管辖次之。而从人民法院的现状出发，提级管辖的模式容易导致行政审判资源配置出现“头重脚轻”的现象，并且大大增加中高级法院的压力，在实践中其可操作性相对要差一些。而异地交叉管辖在目前的司法体制下，不仅无须改变现有的司法资源配置，而且改革的成本小、震动小，具有极大的可操作性，在现有的司法体制下，不失为一个折中的、平衡的选择，也是一种相对较好的选择。更重要的是，通过异地交叉管辖，不仅能触动依法行政观念的生成，还能潜移默化，促进行政权和司法权的良性互动，为法治的不断生成和发展提供新的平台和动力。
四、异地管辖模式存在的问题及完善建议
行政案件异地交叉管辖模式在浙江台州诞生后，迅速在全省乃至全国产生了巨大的反响，赞成和反对者兼有之。但台州的改革实践证明，异地交叉管辖模式的选择是成功的，其以很小的成本和代价实现了一场“静悄悄的革命”，无须触动体制问题，也无须重构审判组织，却有效改变了当前行政诉讼的困局，其“蝴蝶效应”(15) 在实践中非常明显，其对改革路径的选择不仅契合了当下中国的司法环境，而且符合法院独立审判的规律要求。但任何事物不可能十全十美，台州法院异地交叉管辖模式运行过程中显现的问题，需要在实践中不断修正和完善。
(一)行政案件异地交叉管辖模式的普适性问题
异地交叉管辖模式的实施，虽然表面上看只需要在法院内部进行调整和改革就可以实现，但一项制度的生成和演变其实有其内在的逻辑。异地交叉管辖之所以诞生在浙江台州，除了有浓重的改革环境外，也与该地的民风、历史、文化、经济、政治以及现实的诸多因素有着内在的联系。既有其偶然性，也有一定的必然性。其中市场经济条件下市民社会维权意识的日益增强和对公平正义的渴望是异地交叉管辖模式得以运行的重要支点。没有权利对权力进行约束的坚实的物质基础和现实土壤，制度规定得再完美，那也只能是一种摆设。因此，异地交叉管辖模式在我国大力发展市场经济、推进民主与法治大环境下，应该能够找到其运行的空间，尤其在东南沿海经济比较发达的地区推行，应该是不成问题的；而在地域广阔的西部省份，在市场经济欠发达时一些地区，其运行的成本和实施的难度可能会大一些，但逐步推广应该也是可行的。
(二)异地交叉管辖模式是否存在“一刀切”的问题
异地交叉管辖模式确立之初，为了统一尺度和便于操作，规定凡是以县级以上政府为被告的行政案件和原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，由中级法院统一立案并指定临近基层法院交叉管辖。在改革之初，这一规定界限清晰，受案范围容易掌握，避免了因规则模糊而导致的对改革效果的侵蚀。但实践中确实存在一些案件如土地权证案件，虽然是以县政府的名义作出的决定，但是其并不涉及到政府的重大决策，也不涉及政府的政绩利益，政府对此类案件一般也不会进行干预，完全可以放在当地基层法院审理。而另一些以政府部门为被告的行政案件，虽然不是以政府的名义作出具体行政行为，但是由于该政府部门握有可以影响法院的权力资源，当地法院在审理此类案件时往往难以抵挡有关部门的压力。调查显示，对诸如财政、劳动人事等部门为被告的行政案件，大多数被调查者主张适用异地交叉管辖。而对一些涉及面广泛、矛盾复杂甚至牵涉历史遗留问题的群体性纠纷，由异地法院管辖会面临协调困难、诉讼成本增加等问题，从审判的法律效果和社会效果尽量统一的思路出发，考虑由本地法院审理可能更为妥当。
(三)行政案件异地交叉管辖的“基层化”问题
台州法院异地交叉管辖的实践，大大改变了行政诉讼在当地的面貌，呈现出“原告放心、法官安心、律师专心、被告上心”的良性发展势头，有力促进了地方政府的依法行政。但毋庸讳言的是，目前推行的异地交叉管辖制度仅仅盘活了本地区基层法院对县一级政府的司法审查权，而对于地市一级政府为被告的行政案件，按照目前的制度设计是难以进行异地交叉审查的。根据我国《行政诉讼法》第14条规定，一般情况下，以地市一级政府为被告的案件，仍由基层法院作为一审，而只有省级以上政府为被告的行政案件才由中级法院管辖。由此，即使在实行异地交叉管辖的地区，以地市一级政府为被告的行政案件也只能由该地区的中级法院受理，在现行体制下，其必然面临地方政府的干预和压力，前述基层法院的困境在中级法院也同样存在。因此，如何突破异地交叉管辖的“基层化”瓶颈，将该制度的适用范围延伸到地市级以上政府，或至少适用于地市一级政府，是推广行政案件异地交叉管辖制度需要仔细考虑的问题。
从上述这些问题可以看出，行政案件异地交叉管辖制度，其最大的弊病并非“头痛医头，脚痛医脚”的浅薄，事实上，恰恰是其避开了所谓的体制问题、根本问题，才获得了曲径通幽的效果，而正是这种润物细无声的温和，部分地也是有力地实现着司法的独立和公正。但是其自身的局限也是明显的，对于行政诉讼所涉及的错综复杂的关系，现行的规定虽然避免了人为的因素，但无疑也是过于机械的；对于要求基层法院做到的(也包括基层政府应该做到的)，上级法院却因种种原因而无法“下行上效”，这也是改革中通常会面临的一种情形，“革自己的命”不仅需要更大的勇气和智慧，也需要更多的社会外部条件的契合。
从当前很大程度上是人民法院主导司法改革的现实出发，如果能在现行法中找到改革方案的法律依据，无疑是最佳的一个选择。这也是我们努力寻求异地交叉管辖完善方案的一个努力方向。对于异地交叉审判存在的“普适性”、“一刀切”、“基层化”问题，我们认为可以在现行法律允许的框架内采取以下方案加以完善：
一是扩大异地交叉管辖案件范围。具体方案有两种，其一是准许所有的行政案件都可以要求异地交叉管辖；其二是适当扩大异地交叉管辖案件范围，在受理集团诉讼和以县级政府为被告的行政案件的基础上，再增加一些现实中能够直接干预法院审判的行政机关为被告的案件，如劳动人事部门、财政部门、公安部门等等。上述两个方案的争执点在于，其他政府部门能否直接干预审判，是否有必要全部实行异地交叉管辖。我们倾向于全部案件均可实行异地交叉管辖，因为越在基层，地域范围越狭小，政府机关与法院人员的联系越密切，许多是抬头不见低头见，有的甚至就在同一个楼里办公，不受影响很难。对原告来讲，法院形象不公，就影响法院审判的公信力。为使所有的行政案件原告都能分享诉讼管辖制度改革带来的实惠，并且彻底地扭转行政诉讼困难的局面，将所有行政案件全部异地交叉管辖，为最佳选择。
二是增加行政诉讼原告人的管辖选择权。从当前情况看，涉及异地交叉管辖的案件大致占全部受案数的10％左右，仅仅将这部分案件交叉到异地审判，还难以真正扭转行政诉讼难的局面。既然在法律允许的框架内可以打破上下级法院管辖的界限，那么允许原告在基层法院和中级法院管辖之间进行程序性的选择，便是可行的方案了。所有行政案件的原告都可以选择向当地基层法院起诉，也可以选择向中院起诉。向基层法院起诉的，基层法院就取得了管辖权；如果向中院起诉，中院根据《行政诉讼法》第23条的规定，也可以取得管辖权，受理后按异地交叉管辖模式再指定异地法院审理即可。原告只能在本地法院与中级法院之间选择，向中级法院起诉的，由中级法院自行决定自己审判或异地交叉管辖。至于中级法院具体指定哪一家异地法院，则由中级法院决定，不准许原告自己直接选择具体的异地法院。
此种操作程序比较灵活，实际上也包含了提级管辖的优点。如果中级法院认为自己审理更妥当，就不需要指定异地法院而由自己直接审判，也能适当扩大中级法院的管辖范围。而且异地交叉管辖或提级管辖存在的大部分问题，都将迎刃而解。不论是诉讼成本问题，审判资源的配置问题，还是“一刀切”涉及的案件范围问题，都可以通过原告自己的理性选择来解决。经调查，被告的诉讼成本可能会因此而有所增加，但对行政相对人而言，增加的诉讼成本与企求公平公正相比完全是在其能承受的范围之内。
三是扩大异地交叉管辖范围，将地市一级政府为被告的案件纳入异地交叉管辖。从目前台州法院的实践来看，以台州市政府为被告的案件一是数量较少，二是中院受理后全部指定到市政府所在辖区的基层法院审理。显然，以地市一级政府为被告的行政案件目前还无法适用异地交叉管辖制度，并且呈现出行政案件中级法院终审化的趋向。应当说，将地市级政府为被告的案件指定到基层法院审理，是台州法院异地交叉管辖制度创新中的软肋，也可能是这场改革必要的代价。毕竟，由地市一级政府直接作出具体行政行为的数量在实践中相对有限，如果通过这种“默契”能换来异地交叉管辖制度的广泛推行，则显然是非常值得的。但这仅仅是眼前的利益，随着我国加入WTO以及对完善司法审查制度的承诺的兑现，今后除具体行政行为外，政府的抽象行政行为也必将被纳入司法审查的范围。由此，地市级以上政府作为被告的行政案件不仅数量上升，而且对社会生活的影响更加广泛。在目前司法体制没有根本性变化之前，异地管辖制度“基层化”的局限性就将进一步显露。因此，未雨绸缪，应充分利用现行法律给予的弹性空间，将异地交叉管辖模式推行到地市一级，即将以地市级政府为被告的案件，原则上都提级到高级法院来审理，然后由省高院指定异地中级法院管辖，从而在一个省份内部全面实现异地交叉管辖制度，有效推进依法治省和依法行政。
综上，完善后的异地交叉管辖是在现行法律框架内，融合了提级、选择、交叉等多重改革元素的一项制度，其对复杂现实的适用性、针对性都将大大增强。我们不能要求一项改革措施的出台，能起到“包医百病”的效果，如果能从制度上最大限度地促进公正审判，那就是最佳的社会效果了。
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》管辖规定若干问题的解释(建议稿)
为进一步改善行政诉讼的司法环境，保证人民法院依法独立行使行政审判权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，结合行政审判实际，对行政案件管辖问题作如下解释：
第一条 下列第一审行政案件，公民、法人或其他组织请求中级人民法院管辖的，中级人民法院可以自行审理或者移交被告所在地以外的基层人民法院审理：
(一)以县级以上人民政府为被告的案件；
(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；
(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
(四)被告所在地基层人民法院与行政机关就涉讼事项共同决策或联合发文的案件；
(五)被告所在地基层人民法院就涉讼事项参与联合执法活动的案件；
(六)被告所在地基层人民法院依法应当立案受理而拒绝受理的案件；
(七)其他被告所在地基层人民法院不适宜审理的案件。
前款所列案件，公民、法人或其他组织向被告所在地基层人民法院起诉，并明确表示同意其管辖的，也可以由被告所在地基层人民法院管辖。
第二条 公民、法人或其他组织请求中级人民法院管辖的行政案件，应当直接向中级人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向被告所在地基层人民法院递交诉状的，基层人民法院应当告知其直接向中级人民法院起诉。
第三条 中级人民法院经审查决定自行审理的，应当在七日内发出立案受理通知书；决定移交被告所在地以外的基层人民法院审理的，应当在七日内作出指定管辖的裁定，并向指定管辖的基层人民法院移交有关案件材料。
第四条 被告所在地以外的基层人民法院应当在收到指定管辖裁定书和案件材料后，按一审程序立案，并向各方当事人送达指定管辖裁定书。
第五条 中级人民法院指定被告所在地以外基层人民法院管辖，应当遵循节约诉讼成本和方便当事人诉讼原则。
第六条 以设区的市政府为被告的行政案件，公民、法人或其他组织请求高级人民法院管辖的，高级人民法院可以自行审理，也可以指定本辖区内的其他中级人民法院审理。其受理移交程序比照本解释第二条、第三条、第四条规定办理。
第七条 本解释自××年××月××日起施行。以前有关司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
注释：
①为了开展这次调研，我们设计了调查问卷，问卷分为法官卷和普通卷，法官卷发放对象为行政审判相关人员，主要是分管副院长、庭长、审判长；普通卷发放给参与过行政诉讼的原告、律师，以及人大、政府有关部门的人员。法官卷发放120份，收回118份，普通卷发放200份，收回188份。
②因为调查问卷设计的事项为多项选择，故几项比例相加可能超过100％。
③数据来源：1995年至2001年的数据出自《1989—2002年全国高级人民法院审理一审行政案件情况统计表》《各级人民法院2000年受理、审理行政案件情况及分析》《全国各级人民法院2001年受理、审理行政案件情况及分析》，分别载于《行政执法与行政审判参考》2001年第1辑、2002年第2辑、2003年第1辑。2002年至2004年的数据引自《最高人民法院公报》2003年第2期、2004年第3期、2005年第3期。原告胜诉率是撤销、变更、履行法定职责三项相加与结案数之比。
④2000年、2001年的统计数据来源为2000年、2001年《全国法院审理经济纠纷一审案件情况统计表》、《全国法院审理民事一审案件情况表》，分别引自北大法律网。2002年、2003年、2004年的统计数据来自《最高人民法院公报》。
⑤资料来源同注③。
⑥引自博登海默著《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第63页。
⑦浙江省高级人民法院《关于严格执行行政诉讼法及相关司法解释关于级别管辖规定的通知》规定：“二、对涉案标的较小、被告为县级以上人民政府的颁发土地、房屋权属证书的案件，以及放在当地审理有利于化解矛盾的群体性案件，报经省高院行政庭同意后可以移交或指定相关基层法院审判。三、需移交或指定基层法院审判的，相关中级法院应及时严格按照规定办理审批手续。情况紧急的，可采用电传方式办理审批手续。温州、台州两市中级法院由于审理二审案件较多，确需将此类案件移交或指定基层法院审理的，应经分管院长批准并报省高院行政庭备案。”
⑧参见陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探讨》，载《中国法学》1995年第1期；马怀德、解志勇：《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院必要性与可行性》，载《法商研究》1999年第6期；陈红：《论建立我国行政法院体制的必要性和可行性》，载《浙江学刊》2001年第4期。
⑨陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探讨》，载《中国法学》1995年第1期。
⑩《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条的规定，其用意也在于提高审级，将原先由基层法院审理的部分案件提到中级法院来管辖。
(11)常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1996年版，第39页。
(12)最高人民法院副院长江必新：《在全国法院行政审判工作会议上的总结讲话》，载《行政执法与行政审判》，2003年第1辑。但实际执行中，有的地方中级法院因编制总数限制，暂时还未达到上述要求。
(13)据浙江省高级人民法院统计，案件数量与队伍建设紧密相关，1991年浙江省受理行政案件1563件，1992年减少为1388件，1993年继续减少为1238件。相应行政审判队伍建设也出现问题，据1993年10月份不完全统计，全省共有14个法院行政庭被撤并，经过培训的行政审判人员有近2/3调离行政庭，不少基层法院行政庭名存实亡。
(14)引自国家信访局统计。
(15)“蝴蝶效应”理论是气象学家洛伦兹1963年提出来的，其大意是一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国得克萨斯引起一场龙卷风。蝴蝶效应说明，一个坏的微小的机制，如果不加以及时地引导、调节，会给社会带来非常大的危害；一个好的微小的机制，只要正确指引，经过一段时间的努力，将会产生轰动效应，或称为“革命”。