农村基层干部队伍建设:问题与对策——来自湖南省常德市鼎城区的调查与思考,本文主要内容关键词为:常德市论文,湖南省论文,对策论文,农村基层论文,干部队伍建设论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D267.2文献标识码:A文章编号:1003—0751(2006)02—0025—03
胡锦涛总书记在同北京市基层干部座谈时,曾深刻指出:“农村基层干部是党和国家干部队伍的重要组成部分,是做好基层工作的骨干力量,在全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业中具有十分重要的作用。”① 笔者根据自己八年来在基层任职工作的切身感受,就农村基层干部队伍建设的现状与问题进行一些分析,并就如何加强农村基层干部队伍建设提出几点对策建议。
农村基层干部队伍的现状与问题
1.结构不合理。就村级而言,年轻的、文化素质高的、有一技之长的纷纷外流,农村劳动力结构日趋失衡,“老人农业”日趋严重。2004年,鼎城区百户农村住户调查表明,小学及以下文化的劳动力占百户劳动力的比例由1999年的33.62%上升为41.73%,增长了8.11%;6—17岁在校学生占百户常住人口比例由1999年的17.78%下降为14.11%,下降了3.61%。② 失衡的劳动力结构注定了村级干部队伍结构的不合理。据统计,2005年鼎城区第六届村民委员会换届后,村级干部平均年龄由换届前的46.2岁上升为46.81岁,35岁以下村干部由11.57%下降为11.26%。就乡镇而言,乡镇干部队伍的结构日趋“萎缩”。以鼎城区1999年和2004年③ 对比,具体表现为“四个不合理”:一是“官”“兵”结构不合理,“官”越来越多,“兵”越来越少。科员、办事员所占机关干部比例由1999年底的19.88%下降为2004年底的17.53%。二是年龄结构不合理,年富力强的越来越少,年龄大的越来越多。30岁以下的干部所占机关干部的比例由1999年的17.06%下降为2004年10.97%;乡镇班子成员平均年龄由1999年底的37.36岁上升为2004年底的39.8岁,35岁以下班子成员所占比例由1999年底的33.33%下降为2004年底的20.21%,而48岁以上班子成员所占比例却由2.86%上升为8.71%。三是知识结构不合理,“科班”出身的越来越少,土生土长的越来越多。2004年底,全区乡镇班子成员中,仅有12人为全日制本科毕业,68人为全日制专科毕业,也就是说,只有27.87%的乡镇班子成员在知识经济的今天,接受过系统的正规的国民教育。四是岗位结构不合理,行政干部相对越来越多,司法、执法干部相对越来越少。以法院系统为例,1999年底,全区共有9个农村法庭45人,2004年底仅有4个农村法庭20人。以税务部门为例,1999年底,全区共有11个农村分局178人,2004年底仅存5个农村分局70人,减少108人。日趋失衡的乡镇干部队伍结构,直接影响着乡镇干部的执政水平和执政效能。而基层干部的执政能力如何,对加强党的执政能力建设具有基础性作用,从这个意义上讲,也直接影响着党的执政能力。
2.补充缺来源。一缺“造血”功能,推不出干部。就乡镇言,优秀的年轻站所干部和村干部因身份制约无法进入乡镇机关干部队伍,合适的进不了。1999年以来,鼎城区仅有18名优秀站所干部通过提拔方式进入乡镇机关干部队伍,其中5人还是在乡镇换届中被代表联名“选”进去的;仅有10名优秀村干部通过全省公开考试,录用到乡镇机关干部队伍。“仕”途的无望加剧了优秀乡镇站所干部和村干部队伍的流失。就村级而言,一些有志青年因观念上的差异不愿当村干部而宁愿外出“闯世界”,或因人缘上的先天不足,无法通过正常的民主程序进入村级班子。二缺“输血”补充,引不进干部。一方面,机关干部怕“煨”前程不想来,宁可在机关里熬,也不愿到基层去摔打;另一方面,优秀高校毕业生怕清苦不愿来,不少学生宁可在家待业,也不愿到基层“受罪”。1999年以来,鼎城区公开招录应届高校毕业生到基层工作,230个报名者中,仅有15人是大学本科毕业(仅有2人是重点大学毕业),仅占6.52%。三是缺“护血”功能,留不住干部。由于基层环境相对艰苦,工作相对辛苦,生活相对清苦,年轻干部中,优秀的要么提拔进了班子,要么考试进了上级机关,考不进的也被上级机关借走了,没有借走的,或辞职“下海”,或忙第二职业。1992年以来,中共湖南省委组织部选派到鼎城区乡镇工作的16人中,仅有4人还在乡镇。特别是2000年以来选派的6人,仅有2005年选派的1人还在乡镇。全区乡镇机关35岁以下干部所占乡镇机关干部比例从1999年的34.99%下降为2004年的27.36%。乡镇干部青黄不接、后继无人已成现实。
3.素质不适应。一是思想政治素质不适应。部分基层干部对党在农村的现行政策理解不深,牢骚多。不少乡、村干部认为现在的农村政策“超前”了,对农民的素质估计过高,对干部的素质估计过低,看轻了基层工作压力,脱离了农村实际。二是工作能力不适应。全区有30%的乡镇干部和29%的村干部没有掌握实用致富技术,11%的村干部家庭收入低于全村平均水平,有32%以上的乡村干部工作能力和工作水平难以适应新形势下的农村工作。相当一部分乡村干部对税改后如何带领、指导农民深化农村改革,调整农业结构,帮助农民增产增收,显得心有余而力不足,办法不多,作为不大,对农民群众渴求的致富信息、技术不能及时提供。三是工作方法不适应。有的干部仍习惯于搞行政命令,办事依然是六分义气,三分感情,一分原则。四是工作作风不适应。一些乡镇领导班子成员,特别是主要领导干部整日忙应酬,找上头,跑外头,很少深入农村第一线开展调查研究、解决实际问题,更谈不上集中精力抓经济发展。
4.基层干部职业荣誉感日渐淡化。主要表现为:一是一些乡干部想回城。政绩突出的想凭政绩回城,政绩不突出的想以工作难开展回城。还有些干部为了达到进城的目的,或是把私房建在城里,以私房在城里、工作生活不便为由回城,或是把家属安顿在城里,以父母年迈、儿女年幼需照顾回城。还有的干部为了进城,降级安排都愿意。近郊的干部宁愿当一般干部也不愿到边远乡镇当主要领导。少数区直单位下派的干部,整天掰着手指算回城日期。二是有些村干部想退职。三是一些干部家属不理解不支持。
加强农村基层干部队伍建设的对策建议
农村基层干部队伍建设存在的问题,已不是局限于某一乡、某一县的问题,而具有一定的普遍性;也不是一般的工作问题,它涉及到我们的政策和体制问题。从这个意义上讲,再也不能简单地就基层干部抓基层干部,必须顺应农村发展的需要,把加强基层干部队伍建设放在构建社会主义和谐社会的大局中去考虑,放在加强干部队伍整体建设的全局中来谋划,转变思路、创新方法、完善机制、优化环境,从根本上解决农村基层干部队伍建设中存在的问题。
1.思路决定出路,思路要创新。一是从行政管理的角度讲,要调整思路。行政职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配置的最基本的依据。政府行政职能是随着社会经济的发展而变化的,而行政职能的变化,必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整,而这一点,恰恰是我们抓基层干部队伍建设时所忽视了的。现阶段我们的中心工作是在市场经济条件下发展经济,建设惠及13亿人口的小康社会。很显然,原有的机构设置和运作方式不适应当前的发展。对比县级党政机关,乡镇党政机关在这一方面的滞后,只会有过之而无不及。因此,适应基层党政机关职能的调整,不断调整基层党政机关机构设置、人员配置以及运作方式,势在必行。二是从乡镇职能转变的角度讲,要调整思路。随着农村税费改革的深入,基层党政机关原有的税费征收职能已经消失;随着“国退民进”战略的实施,发展乡镇企业的职能已经转变为指导民营企业发展;还有一些职能要么上收,要么剥离,回归社会,交由中介组织。与此同时,基层党政机关新的职能不断增加,如社会保障是维护社会稳定的生命线,社会保障职能明显增强;就业是民生之本,指导农民就业的职能明显增强;依法治国是我党的治国方略,依法从政的要求越来越严;公正是社会制度的首要价值,维护社会公正,促进社会和谐的职能明显增强,等等。职能的转变必然要对基层干部队伍的工作能力、工作作风提出新的要求。因此,加强基层干部队伍建设,必须立足于基层党政机关职能转变的实际。
2.方法促进效率,方法要创新。一要适应农村“四个多样化”的趋势,重新谋划基层党政机关组织设置,加强基层党组织对农村社会的整合力。在乡镇,要着眼农村交通日趋便利、政令传递渠道日益畅通的实际,稳步推进乡镇区划调整。从长远看,要坚决进行撤乡并乡建镇。在村(居),要顺应乡政村治的历史潮流,着眼农村产业行业协会日益壮大的现实,大力推进撤村并村合村。在此基础上,构筑中心镇加党政机关,中心村加村级组织,协会加党支部,纵横交织的农村领导新格局,使党始终掌握农村工作的主动权。二要结合行政区域调整,构建实体性乡镇基层政府,增强基层政府对农村社会的控制力。机构上,要结合中心镇的建立,大力推进乡镇机构改革,该精简的要坚决精简,该推向社会的要坚决推向社会,尤其要剥离不再是农村公益事业服务主体的“七站八所”,从体制上解决“收费养人、养人收费”的问题;该加强的要坚决加强,尤其要将公安、法院、工商、税务等国家强制力机构延伸到乡镇,提高基层执法部门的依法处事的能力。人员上,要精简县级执法机构的机关人员编制,增加基层执法机构人员编制,让执法干警从城市回归农村,要将一些优秀的行政干部依据所学专业和本人志愿充实到各基层执法机构,增强基层政府依法协调农村矛盾的能力。三要适应农村税费改革的需要,下决心调整国民收入分配结构,逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。当前,要认真落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,在稳定现有各项农业投入的基础上,新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,尤其要着力解决农村无法解决的债务问题,公共建设投入方面的问题,让基层轻装上阵,把乡镇党政组织从困境中解脱出来。同时,要建立稳固的基层党建活动经费渠道,解决基层党组织无钱办事的问题。
3.机制决定效能,要创新机制。一要创新农村党建工作常抓不懈的领导机制。核心就是要创新基层党组织负责人政绩评价机制,树立不抓或抓不好党建工作的乡镇党委书记、村支书不是称职的党委书记、村支书的观念,引导基层党组织负责人真正负起责任来;要把那些既精通党建业务又善抓经济工作的优秀人才选拔到基层党组织负责人岗位上去,形成良好的用人导向。二要创新干部的录用机制,增强基层的“造血”功能。要坚持每年拿出一定的名额,定向在35岁以下、大专文化,任村主职5年(其中任村支书必须任满2年)或任村干部10年的人中公开选拔一批公务员充实乡镇,激励基层干部安心扎根基层。坚决实行省级以上党政机关从具有2年以上基层工作经历的高校毕业生中考录公务员的办法,鼓励高校毕业生到基层工作,实施“人才反哺”工程,为基层留住一批热心基层、安心基层的人才,解决基层干部青黄不接、后继乏人的问题。三要创新干部的任用机制,增强基层“护血”功能。要优先选拔优秀乡镇党委书记担任县处级党政领导干部。任乡镇党政正职9年(其中党委书记任满一届)且政绩突出的干部,可享受副县处级待遇,部分特别优秀的、大型乡镇党委书记还可以破格提高政治待遇,延长基层干部的“政治生命”,稳定基层干部队伍。四要创新村干部储备机制。要建立激励机制,鼓励回流人才回乡进行二次创业,为基层留住一批人才;要加强地方与学校的联合,对部分成绩比较优秀、有志于基层工作的在校大学生进行重点培养,为基层超前储备一批人才;要采取军队和地方联手方式,在保证军队人才需要的同时,对优秀农村入伍战士,加大农村相关知识和实用技术培训,通过部队为基层有计划地培养一批人才;要采取基层党组织和劳务输出中介组织合作的方式,有组织地输出部分青年农民到沿海发达的农村进行“打工”深造,作为村级后备干部培养。要把农村党员队伍建设与基层干部队伍建设结合起来,培养一批优秀农村青年入党,使他们逐步走上农村基层干部工作岗位。
4.环境激发活力,环境要优化。一要牢固树立为基层服务的思想,不断改善工作环境。各级党组织要像胡锦涛总书记说的那样,真正重视、真情关怀、真心爱护广大基层干部,多指导,少责难,多服务,少索取,为他们开展工作创造良好的条件。职能部门要统一协调,克服政出多门现象,减轻基层负担,不给基层下达脱离实际的高指标,不强行要求基层办一时办不到的事。要保护那些敢于办事、勇于改革的干部,给他们撑腰壮胆,对侮辱、殴打、谩骂乡村干部的事件要严肃处理,对责任人要绳之以法,避免基层干部为党的事业流汗之后还要流泪、流血的现象。二要坚持正面引导,不断改善舆论环境。组织部门要注意发现、总结、树立一批正面典型,用身边的事教育身边的人,搞好典型引路;宣传舆论部门要多作正面报道,正面宣传,注意纠正舆论导向上的偏差,维护基层干部的应有形象,鼓励基层干部扎根基层。三是以人为本,不断改善生活环境。要把对农村基层干部的严格要求与关心爱护结合起来,以区县为单位,适当提高乡镇干部的补助标准。通过采取合作建房,民建公助、安居工程等形式加快乡镇干部的住房建设,解决乡镇干部的住房问题。通过照顾性安排进城、调回原籍乡镇等办法,使长期在乡镇工作的老同志有一个妥善的归宿。要建立村干部任中激励机制,可视财力将村支书工资由乡镇统筹,区县(市)予以补助;要建立村干部任后保障机制,对连续任职且政绩突出的村主要干部按任职年限进行一次性退职补贴,体现组织温暖。
注释:
①胡锦涛:《同北京市基层干部座谈时的讲话》,《中共中央办公厅通讯》2004年11期。
②综合《鼎城区统计年鉴》2000—2005年度数据。
③综合《鼎城区干部统计表》1999—2004年度数据。