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中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2007）04—0050—03
国家公务员考核既是公务员管理的基础，又是公务员管理的有效手段。它不仅为知人善任提供依据，更是优化机关队伍的必要手段，同时也是提高工作效率的重要途径。
但在公务员考核的实际操作中确实存在着不可回避的一些问题，诸如：对考核工作的重要性认识不足；考核方法简单化，缺乏科学性[1]；考核标准不具体，优秀等次难以确定；考核内容缺乏针对性；考核程序没有得到足够的重视[2]；考核结果，激励作用不足。这主要是没有把考核结果与公务员职业发展紧密联系起来，使考核流于形式，影响了考核激励作用的发挥[1]。
因此，现实中公务员考核存在的诸多问题就成了公务员考核机制研究的着眼点，具有十分重要的现实意义。
一、公务员考核机制的构成要素与研究的难度
（一）公务员考核机制的构成要素
公务员考核的构成要素主要包括考核主体、考核对象、考核目的、考核内容、考核标准、考核程序等。研究考核机制是为了解决为什么考、谁来考、考谁、考什么和怎么考的问题，目的在于使公务员考核更加科学合理和公平公正，发挥加强管理、提高效率的作用。
考核主体是考核机制的第一要素，考核主体研究是回答“谁来考”的问题。考核主体的考核意图、目的、策划以及操作实践直接决定着考核效能。考核对象研究是回答“考谁”的问题。考核主体与考核对象是参与考核活动的主要构成。考核目的是回答“为什么考”的问题，目的是考核主体的价值期望，是考核主体活动的原点。考核内容是回答“考什么”的问题。考核内容既要服从考核主体的目的又要针对考核对象的工作职责任务，符合“干什么考什么”的基本要求。考核标准是衡量考核对象的尺度，分为绝对标准、相对标准和客观标准三大类。标准具有正义的价值。公务员考核标准必须具有下列特点：标准必须针对工作职责而定；标准要合理；标准应当公开；标准应有民主的基础；标准应当尽量具体与量化；标准要有时效性；标准必须有意义；标准是可以改变的。科学的考核标准是考核活动的关键要素。考核程序研究是回答“怎么考”的问题。程序的意义在于正义性。科学合理的考核程序可以保证考核结果的公正与公平。程序设计应遵循公平正义与节约成本的基本原则，既要保证考核目的的达成，又要使考核结果被考核对象所接受。在考核程序中，要特别注意对考核结果的反馈，这是考核主体控制考核过程良性循环、保证考核公平正义的重要手段。通过考核反馈，能保持考核主体与考核对象的良性互动。
（二）公务员考核机制研究的难度分析
与企业考核员工相比，公务员考核具有其自身的特殊性，从目前情况看，存在大量难以量化或难以简单定性的问题，因而也增加了公务员考核机制研究的难度。
一是公务员的考核目标复杂。公务员考核不仅关注公务员服务社会、服务群众的直接结果，而且还关注公务员的政治品德、工作能力、勤勉状态和廉洁自律等多方面因素。对这些因素的考核，不仅强调公务员工作的实绩，而且还要保证工作产生良好的社会效益，引导公务员全面健康可持续发展。从这个意义上讲，公务员考核目标具有复杂性的特点。
二是公务员的劳动形态特殊。公务员的劳动主要是服务性的，不物化为某一具体形态，也不能用具体金钱多少来衡量，具有非物质性、经济效益隐蔽性和长期性等特征。因此，公务员劳动这种特殊形态如何转化成数据，并以数据分析的方法进行评价，是对公务员进行量化考核的难点。
三是公务员的劳动标准多维。公务员的劳动，因其内容复杂、形态特殊，所以其标准也必然呈现多维性特征。工作绩效的标准由该项工作内在要求决定；政治品德标准由党性、社会公德和职业道德决定；能力和勤勉标准由其所供职位要求决定，廉政情况由执政党的纪律和国家监察制度决定。
四是公务员的劳动价值评价机制缺乏。公务员的劳动是服务公众，价值是社会的满意程度，无法用价格来衡量。
五是公务员劳动要素独特。公务员的劳动主要是依据自身认识问题、分析问题和解决问题的综合能力，在法律法规和职务权限幅度内进行自由判断和裁量，做出或者不做出一定的公务行为，其主要劳动因素是劳动者本人[3]。
二、公务员考核机制的核心问题：考核体系的构建
公务员考核体系，是用于考核公务员的整个度量要素系统。构建考核体系，主要是运用科学的方法，设立考核维度、遴选考核项目、确定考核指标。
（一）设立考核维度
考核维度是构成考核体系的第一级度量要素，是对考核范围的类型划分，它规定了考核行为的指向[4]。公务员的考核维度，一般可以划分为“工作绩效”与“素质表现”两个维度。“工作绩效”是对“绩”的考核；“素质表现”则是对“德、能、勤、廉”的考核。这样设立考核维度，体现了全面考核、注重实际的考核原则。但某些部门公务员的考核，可以根据其职位类别，增加“服务对象满意度”或“执法质量”等考核维度，从而适应多元考核主体的需求。
（二）遴选考核项目
这是构成考核体系的第二级度量要素，是考核维度中反映绩效优劣的关键内容。公务员的考核项目一般可以分为两类，一类是设在“素质表现”维度下的通用考核项目，以定性为主，适用于对所有公务员德、能、勤、廉的考核；另一类是设在“工作绩效”维度下的职位个性化考核项目，以定量为主，适用于对不同职位公务员的绩效考核。遴选不同职位的个性化考核项目，应以职位说明书为依据，由考核者组织各职位所在工作领域的专家，围绕组织使命，从职位职责中科学提取。
（三）确定考核指标
这是构成考核体系的第三级度量要素，是考核项目中直观反映绩效优劣的基本因子。通常，从每个考核项目中都可以分解出若干个考核指标，从中提炼对考核公务员绩效起决定性作用的关键成分——KPI（Key Process Indication），以及为考核指标科学配置权重。权重是衡量考核指标在整个指标体系中所处位置重要性程度的数字表示，它对于正确引导被考核者的精力投向具有十分重要的意义。
公务员的考核指标可以设定为两类，一类是基本绩效标准，即考核对象被期望达到的水平。这种标准应是每个被考核人员经过努力都能达到的水平。并且，对于一定的职位来说，基本绩效标准可以被有限度地描述出来。如根据本系统就任某一职位的公务员，在一般情况下普遍能够达到的工作绩效水平，计算出平均值（常态数据），作为这个职位任职者的基本绩效标准。基本绩效标准的作用主要是用于判断被考评对象的绩效是否能够达到最基本的要求。考核的结果主要用于决定一些非激励性的人事待遇。另一类是卓越绩效标准，即对考核对象未做要求和期望，但却是可以达到的绩效水平。卓越绩效标准通常是没有上限的。由于卓越绩效标准不是人人都能达到的，因此它主要是为了识别榜样，考核的结果也主要用于决定一些激励性的人事待遇。
总之，公务员考核体系应紧紧围绕“于法周严、于事简便、评准核实”的目标，力求理论分析严谨周密、实际操作简便可行、考核结果真实可靠。在进行考核机制设计时，一定要避免出现以下两个误区：一是指标体系设定过于繁杂，以致凸显不出核心指标的重要性，甚至导致整个考核工作的失真失实。二是指标选定缺乏科学合理性。如选定的指标缺乏相应的细化、量化评价标准，因而在实际工作中很难操作；或者选定的指标本身属于价值观范畴，其评价结果受个人的性格、爱好、经历等因素影响较大，不具有客观性。
三、公务员考核机制的关键环节：考核主体的建设
实践证明，考核主体是决定考核成败的关键。因此，要切实加强公务员考核主体的建设，为增强考核的可信度、有效性和实际应用提供保障。
（一）建立多元化考核主体
1.广义上的公务员考核主体是人民群众。公共机构与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。同时，现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，所以，公务员的考核不能回避公众的参与。这就需要通过制度设计来保障社会各界参与公务员的考核评价，实现公众的监督权。这种参与体现了现代政治民主化理念，也引导公务员由对领导负责转向对社会负责，对公众负责。
2.狭义上的公务员考核主体是指依据有关法律、法规，对公务员进行全面评价与考察的主管机关，以及该机关指定或委托的组织和个人。公务员考核评价的主体可以分为两大类五种，即：内部考核评判主体和外部考核评判主体两大类；主管领导考核主体、综合考核主体、否定指标考核主体、相对人考核主体和自评主体五种。其中主管领导考核主体是指考核对象的直接分管领导，它在考核主体中处于主导地位；综合考核主体是指机关内外专门从事干部考核评价的机构和人员；否定指标考核主体主要是指对“一票否决”类项目进行考核的部门，它在考核主体中起制衡作用；相对人考核主体包括被考核者的同事、下属、服务对象等，它在考核主体中处于基础地位。
3.从我国的实际出发，建立健全公务员的考核主体体系，特别要注重实现考核评估主体的多元化，突出社会考核评估和专业考核评估的作用，实行对公务员社会化、多层次的考核，促进考核评估的科学和公正。第一，建立和健全自上而下、平行制约和自下而上的有机统一的评估体制。第二，实行内部评估与外部评估并举。第三，建立以社会公众为本位的公务员绩效考核体系。
（二）考核主体建设的途径
1.加强考核主体的思想和理论建设。考核主体的思想理论水平直接关系到考核工作的成效。要端正公务员考核的指导思想，改变以往各种单纯把考核目的定位于完成组织目标而忽视考核对公务员自身全面发展的“官本位”倾向，进而树立起以人为本的科学理念，在思想观念层面对考核的功效有一个正确的认识。在思想建设方面，考核主体要十分重视公平正义是考核工作的生命价值，注意在考核工作的目的、安排与实施中把公正作为贯穿始终的生命线，进而构建起考核主体与考核对象之间的和谐关系，实现组织目标的达成与促进个人全面发展的双赢。
2.加强考核主体的制度建设。现实中，考核的制度建设往往侧重于针对考核对象，而对考核主体的规范则显得薄弱，因而必须十分重视考核主体的制度建设。首先要建立对考核主体的监督机制。要对考核主体的参与人建立公示、告知制度，以保障考核的客观性和公正性；其次要建立考核主体的责任追究制度。成立由上级领导、专家和群众按一定比例结构组成的评估小组和委员会，明确规定考核主体应负的责任以及责任追究办法，以加强对考核工作的督导。
3.加强考核主体的机构建设。规模较大、规格较高的单位应当设立专职的考核机构，以实际操作与指导下级考核工作为主要职责开展活动。考核机构负责制订考核计划，确定考核内容，确立考核标准，组织实施考核活动，并对下级的考核工作实行监督、指导、检查和复议复合答复。人员较少的基层单位应安排人员兼职负责本单位的考核工作。
4.加强考核主体的能力建设。考核主体的能力建设主要指人事主管部门负责考核工作的领导和专兼职考核工作人员的能力建设，包括计划策划能力、组织协调能力、考核实际操作能力，及关于考核专业知识的掌握与理解。具体做法为：加强培训，以提高考评主体的管理技巧和熟练操作程序的能力；培养专家型考核评估人才；运用科学的考核评估方法与手段，实现考核程序的严谨与考核结果的公正。