农村土地继承制度与农村土地社区所有制：矛盾冲突及发展走向——关于“农村土地承包期三十年不变”及推行土地承包永佃制的思考，本文主要内容关键词为：土地承包论文,农村土地论文,所有制论文,三十年论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地制度无疑是农村最基本的经济制度，因为土地是农业最主要的生产资料，而农业又是农村最主要的产业。农村土地制度不仅包括现行的土地占有制度，即现行的土地产权安排；而且也应包括土地占有的继承制度，即未来的土地产权安排。继承权，从本质意义上说，是现行产权安排的动态化，它决定了现行产权安排的未来走向。因此，全面地、前瞻性地研究一种产权的制度安排和制度演变，就不仅要着眼于它现行的静态配置格局，而且更应把握它未来的动态发展走向。这里事实上有两种可能性：一是继承权的安排与现行的产权制度安排内在逻辑一致，它将保证现行的产权制度安排长期化，即长期保持稳定不变；二是继承权的安排与现行的产权制度安排内在逻辑相悖，即二者内在矛盾冲突，它将导致现行的产权制度安排在未来发生变异。本文研究的主旨就是要揭示我国农村土地制度现行的产权安排与继承权安排的内在矛盾冲突，并预测农村土地制度未来的发展走向。
一
我国农村现行的土地占有制度，即现行的土地产权安排，从全国的普遍状态看，是社区（集体）拥有所有权，家庭拥有经营（承包）权的“两权分离”制度构成。换句话说，也就是农村土地社区（集体）所有制与家庭承包制的组合。
我国宪法规定，农村土地实行集体所有制：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这里的集体与经典意义上的“劳动者自愿联合的经济组织”有所不同，它实际上是一个社区全体成员的天然集合，无所谓自愿与不自愿。因此，从严格的意义上讲，我国现行的农村土地所有制是一种社区所有制，或者说，社区这一特定空间区域框定的集体所有制。至于作为所有者的社区的外延界定，或者说这个集体的边界范围，并无全国法定的统一标准。有的地方以村（相当于人民公社时期的生产大队）为社区所有者边界，也有的地方则以村民小组（相当于人民公社的生产队）为社区所有者边界。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”，这里的发包主体有3个。 根据农业部固定观察点办公室1997年对317个村的调查，土地所有权属于村民小组的为44.9％，属于行政村的为39.6％，属于村民小组与行政村共有的为14.7％。据相关资料的历史比较分析，作为土地所有者的社区（集体）有外延扩展、权限上移的趋势。即村民小组作为土地所有者主体的比重在下降，而行政村作为土地所有者主体的比重在上升。（注：据农业部1987年对1200个村的调查，土地所有权属村民小组的有65％，属行政村的有34％，属其它层次的为1％（见张琦，1994）。）农村土地社区所有的制度安排，仍然是行政区划与经济组织的重合，从一定的意义上说，仍然是人民公社“政社合一”传统在新时期的延续，这是制度变迁“路径依赖”的又一例证。同时，土地社区所有明确了社区内全体成员平等占有土地（以农户家庭为单位、人人有份）的权利，然而，这种权利本质上是基于以户口为标志尺度的“成员权”。“户口”这一外在的形式标志实际上要高于“实际居住”这一实体性内容。这意味着，只要是户口在这一社区的成员，即使他一年中的大部分时间都不在本社区就业与居住，原则上仍然是该社区集体经济组织的天然成员，拥有所有者的资格，可以与其他成员一样获得平等的土地承包权，“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”（注：《中华人民共和国农村土地承包法》。）；相反，如果户口不在这一社区，即使你工作与生活在这一社区，也仍然只是“外来人”，并非该社区集体经济组织的成员，并非所有者，因此，不能与该社区正式成员一样获得平等的土地承包权；此外，该社区的成员一旦户口迁出了该社区，一般而言，就会自动地、无补偿地丧失该社区集体经济组织成员的资格，丧失所有者的资格。例如，许多在广东农村乡镇企业打工的内地民工，虽然一年中的绝大多数时间都工作与生活在广东，但仍然是老家的社区集体经济组织成员，是老家的土地所有者，拥有老家的社区土地承包权；而在广东则依然是外来人，并非社区土地的所有者，不能享受本地人所拥有的社区收益。因此，在我国农村地区的现行制度安排下，“成员权”实际上就是“户口权”。很显然，这种制度安排与经典的集体所有制并不完全吻合，例如其成员不能自由地“进入”和“退出”该“集体”。所有者资格与社区成员资格的天然一体，不可分离，倒有点类似于前南斯拉夫的社会所有制形式。
农村土地的社区所有，在我国农村的大多数地区，必然会导致土地经营权，或者说土地使用权的平均分享，即农村土地的均分承包。这首先是因为大多数农村地区，土地是最主要的（有些地方甚至是唯一的）社区财产。社区成员对社区财产的平等所有权就必然体现为对社区土地的平等使用权。经营权的形式，归根到底，要取决于所有权的形式。其次，农村土地在现阶段对广大农村居民有着不可替代的就业保险与最低生活保障功能，是农村社会稳定的最后一道防线。由于我国农村人多地少的严峻约束，在国家不能提供城乡一体的社会保障前提下，农村土地的社会保障功能就越来越重要、越来越突出，由此，土地均分承包的格局就越是难以从根本上改变（温铁军，2000）。当然，如果政府与社区有其它方面的补偿，也可以“赎买”社区成员对土地的平均“承包权”，事实表明大多数农村居民并没有所谓根深蒂固的“恋土情结”。例如，一些经济发达的农村社区，由于可提供较为稳定的非农就业机会，并且其收益要高于均分土地承包权带来的收益，土地就有可能由社区集中经营，而被剥夺了土地承包权的农户则在其它方面得到了等价、甚至是超额的补偿。又例如，如果城市政府能对进城农民提供与城市居民同等待遇的社会保障，绝大多数进城农民也会自愿退出土地承包权。但是，如果不能提供与土地承包权等价的补偿，那么，任何形式、任何借口对农民土地承包权的无偿剥夺都将会引起农民公开或隐蔽的反抗，以致引发农村社会的动荡。
二
农村土地的继承权制度也应该包括土地所有权的继承权和土地经营权（承包权）的继承权。二者虽然相互制约，并有相对的独立性，但从根本上说，还是土地所有权的继承制度决定土地经营权（承包权）的继承制度。
就土地所有权的层面看，社区成员平等所有的制度安排从法理上排斥了“子袭父权”的家族式继承。成为社区集体经济组织成员的资格，因而成为社区土地所有者的资格，最根本的标志是该社区的“户口”，而不是血缘。当然，血缘在一定意义上也是重要的，它是你成为该社区成员的一个重要因素，但决不是唯一的因素，也不是决定性因素。你的户口一旦迁出了该社区，即使你祖祖辈辈都生活在该社区，你也得不到任何所有者继承人补偿（相比较，你依然可以拥有你父辈家庭财产的平等继承权）；相反，你与该社区任何人无任何血缘关系，但只要你的户口迁进了该社区，你就是当然的所有者。社区，重的是地缘，而不是血缘。诚然，如果你父母生活在该社区，你也继续生活在该社区（即使你进城打工，但户口仍在该社区），你天然就会拥有该社区土地所有者的资格，但是，请注意，你并不是继承你父母的资格，因为该社区的任何一块土地都不是完整意义上的你父母的私有财产。即使是从社区整体的代际继承角度看，社区的后一代也是整体继承他们的前一代，而不是个体的继承。这是因为，社区财产、社区土地，整体上外延清楚，边界分明，或者说，产权清晰；但就社区内的个体而言，并没有特定的社区财产、特定的社区土地、特定的物与其所有者身份相对应。即使是你正在承包经营的土地，也非你个人及你家庭所有。你只有该土地一定时期的使用权，而无所有权。这也就是说，现行的社区土地所有制内在逻辑上排斥了私有制性质或准私有制性质的家庭继承制。
再就土地经营权，或者说从土地承包权的层面看，土地社区所有的制度安排从内在逻辑角度也应排斥经营权的“子袭父权”继承。虽然有学者一直呼吁完整的土地承包权应包括使用权、转让权、继承权与抵押权，但《中华人民共和国农村土地承包法》事实上把土地承包的继承权排除在土地承包权之外。该法唯一涉及到土地承包权继承的是第五十条。它规定：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”可见，这里的继承有极为严格的限定，不是实质意义的土地承包权的继承。这是因为，社区土地总体上是有限的，是一个常量，而各个家庭的人口则处于变动之中，有的家庭人口增加，有的家庭人口减少。这种土地有限性与家庭人口的变动性使得“子袭父权”的土地承包权继承有可能导致一段时期后承包土地的多寡不一，这与土地收益社区全体成员平等占有与享用的社区所有制内在逻辑相悖。因此，土地社区所有制的内在法则必然要求社区按变动的人口不断地调整与重新分配承包土地。这也是我国大多数农村地区过去土地承包“三年一小调、五年一大调”的根本原因。
但是，不可否认，这种土地承包权的频繁调整固然考虑了社区所有成员平等享有土地收益的“公平”准则，但也严重地损害了“效率”，并带来了一系列尖锐的矛盾与问题。
第一，这种制度安排有一种内在的刺激人口增长机制，不利于农村的人口控制。这是因为土地均分承包的权利是紧密伴随着人口（尤其是男丁），人口越多，相应地获得的权利也越多。多生有一种利益的诱因。诚然，许多地方对多生有一定的惩罚（例如罚款，甚至一段时期不分承包地）；新近出台的《社会抚养费征收管理办法》则对违背计划生育规定的多生子女要征收社会抚养费。尽管如此，政府与社会不可能惩罚多生子女一辈子。作为农村社区的天然成员，违背计划生育规定的多生子女最终仍会获得与其他社区成员平等的权利。在农村，最重要的权利也就是土地的平均承包权。从这个角度看，以土地社区所有为基础的土地均分承包制度似乎也不公平，因为多生家庭的增量权益（承包土地的增加）实质上是对少生家庭权益（承包土地的减少）的一种变相剥夺。
第二，由于耕地的难以增加（实际上在不断减少）与人口则继续增长，土地的均分承包必然导致耕地越分越细，土地经营越来越不具有规模效益，纯农业的劳动生产率越来越低，农村人口压迫土地的现象亦越来越严重。
第三，由于土地承包权的不稳定，承包人缺乏对土地长期投资的积极性，短期行为的掠夺式经营难以避免，由此损害了土地肥力，不利于土地的可持续利用。
第四，承包土地的频繁调整，耗时耗力耗资，增加了社区的组织成本与土地调整成本，因而也增加了社区全体成员的经济负担。
正是由于以上种种弊端，各地在实践中也探索了种种解决问题的途径与方法。这些途径与方法大致可分为两大类。一大类是在坚持土地社区所有、承包权均分的基本前提下相对稳定农户的承包地，并减少土地调整的成本。例如，一些地方预先保留机动地以解决增加人口的承包地；一些地方采取“动账不动地”，或“动账少动地”的办法使农户承包的土地基本稳定。这一类办法，可看作是土地承包权调整的技术性途径。它固然对解决上述弊端三和四有一定的效用，但对解决弊端一和二则基本上不起作用。而弊端一和二，对农村经济的发展而言，是更为严重的问题。另一大类途径与方法实际上动摇了土地社区所有、均分承包的根基，它背离了土地社区所有制的内在逻辑。
三
贵州湄潭自1987年开始，以“明确土地集体所有权主体，完善农户使用权，新增人口不再分地，稳定农户投资预期”的土地制度改革试验方案，被人们简单地概括为“增人不增地，减人不减地”。在当时承包地全国普遍实行“三年一小调，五年一大调”的背景下，湄潭的改革明确了“土地使用权20年不变，承包期内不因人口增减而调整承包地”的方针。至于20年以后是否随人口增减而调整承包地，当时的改革方案没有回答。湄潭试验最明显的政策效应是稳定了农民的土地承包预期，促使农民增加了对土地的投入，防止了土地越分越细的细碎化，并消除了农村社区频繁调整承包地的成本；对于促使农民生育观的转变虽然政策效应不是十分明显，但也有一定程度的影响（见温铁军，2000）。湄潭的试验无疑引起了中央决策层的高度重视与关注，1997年“土地承包期三十年不变”的政策出台，既是对湄潭试验的充分肯定，更重要的是，它在全国范围内，在较长一段时期里，以中央文件的权威，稳定了农户土地的承包权，稳定了农民的承包土地预期。2002年8月29日九届人大常委会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的权威进一步明确了：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
然而，《中华人民共和国农村土地承包法》事实上也还有一些不明确的地方，例如，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“长期”是否就意味着“三十年”（就耕地而言），三十年以后还变不变？这里最为要害的问题是土地承包权的继承权如何明确界定，如果不明确，将会导致“三十年不变”必然会出现异变。例如，农民A三十年内有两个儿子成人立业并分了家，农民A有没有权力把自己承包的土地一分为二，让两个儿子分别继承？如果能，土地越分越细的细碎化现象并不能解决，土地承包重新分配的权力不过是从社区转向了家庭；如果不能，是否意味着长子（或一子）继承权。同时，如果另一个儿子仍生活在该社区，他将怎么办？进一步，如果允许农民A将自己现有的承包土地分给两个儿子继承承包，而农民B只有一个儿子，那将意味着农民B儿子的承包地是农民A儿子承包地的两倍。如果真是如此，这种社区成员之间土地承包如此悬殊（实质上是社区成员权益的悬殊）的格局还能称之为土地的社区成员平等所有，或集体所有吗？
很显然，我们遇到了一个无法调和的矛盾。这也是现行《中华人民共和国农村土地承包法》所确立的两大基本原则内在逻辑相悖而又无法解决的矛盾。一方面，我们要维持土地的社区集体所有制，其核心内容就是社区成员“人人有份”的平等承包权，它必然要求土地承包权随社区成员的变动而变动；另一方面，我们又要维持土地承包关系的长期稳定不变，其核心内容就是土地承包一次性界定后将与人口变动分离。很显然，现行土地承包期“三十年不变”的制度安排与现行土地社区集体所有制的制度安排虽然在初始的静态配置中有可能相容，但由于内在逻辑的冲突根本无法在动态发展中相容（除非所有农户的家庭成员同步变动，而这显然是完全不可能的假定）。如果要长期维持农村土地的社区集体所有，即社区全体成员对土地“人人有份”的平等占有，那么，土地承包权就必须依据人口的变动而调整，不可能保持几十年长期不变，因为社区的人口不可能几十年长期不变。如果要稳定农户的土地承包权，保持土地承包期的长期不变，并从根本上克服土地均分承包的种种弊端，其发展趋向就是逐步走向土地承包的长子（或一子）继承权或永佃制，这将最终导致土地社区所有制的解体或变异，成为事实上的土地完全私有制（土地可以自由买卖），或被限制的土地私有制（土地不能自由买卖）。
四
要真正保持土地承包权三十年不变，而且是更长时期的不变，就有必要认真研究一下土地承包长子（或一子）继承权的可行性。
从历史的角度考察，农村土地实行长子继承权不乏先例。例如日本明治维新以后，《明治民法》规定的家产继承制度，就是长子继承制。历史证明，这种制度不仅避免了农村土地无限细分的弊端，而且也有利于资本主义工商业的发展。这是因为推行长子继承权，制度内生有一种农业劳动力转移的推力。由于土地只能由长子一人继承，其它子女就被迫在农业以外寻找出路，而自然地成为当时资本主义工商业发展的重要人力资源。万峰先生（1984）曾写道，“由于实行长子继承制，不继承家产的人可以在外面通过受较高的教育而‘爬上去’，改善其社会地位。这种‘流动性’和不继承家产的人从农村向城市流动相比，可以说是第二种流动性。第一种流动性是劳动力的流动，第二种流动性则是社会阶层、人才的流动。这两种流动性结合在一起，成了促进明治维新后日本资本主义化的重要因素之一。”
不可否认，中华民族的历史传统是土地的男丁均分继承制，而非长子（一子）继承制。这种制度再加之封建社会人口的内在高增长趋势，带来的结果是土地越分越细，人口压迫土地的现象越来越严重，整个社会陷入了“马尔萨斯陷阱”，最终只能由战争、动乱、饥荒等导致人口锐减的所谓“积极抑制”手段来谋求人口与土地的相对平衡。（注：详细的论述请见拙著《中国农业劳动力转移：基于体制变迁的分析》第一章（华中师范大学出版社，1997年）。）历史的比较分析表明，土地的长子继承制相比多子均分制事实上更有利于社会经济的发展。
就我国的目前情况看，自上世纪70年代以来，农村的计划生育政策已较为成功地遏制了农村人口多生的势头，传统的大家庭正逐步走向小家庭。据国家统计局的资料，我国整体的家庭人口规模已从1953年第一次全国人口普查的4.33人下降到了2000年第五次全国人口普查的3.44人，并且有进一步下降的趋势。即使在农村，家庭子女超过3个的比率也在逐渐减少。 这是推行土地承包一子（包括一女）继承权的有利条件。同时，子女平等继承权的立法与观念也逐步在影响农民的生育决策，《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。”这对于推行土地承包一子（包括一女）继承权有极大的好处，而且也符合现代社会的人权观与发展潮流。此外，农业以外的就业门路现在比以往任何时候都要广泛得多，这对于其他无土地承包继承权的子女寻求谋生之路开辟了较为广阔的空间。所有这一切，意味着在我国农村实行土地承包的一子（包括一女）继承权并非想象的那么困难。事实上，实行土地承包的一子继承权，不过是把“增人不增地、减人不减地”的政策进一步延伸与制度化，是“土地承包期三十年不变”政策的自然延伸与自然发展。如果土地承包在三十年内没有伴随家庭人口变化而变化，三十年后还有什么变化的必要和变化的理由？从政策的关联性看，土地承包明确一子继承权对于我国农村的人口控制、农业的规模经营、农村劳动力的转移及整个农村的经济与社会发展，都有显而易见的正面效应。
五
土地承包的一子继承权从法律上排除了农村社区内部及农民家庭内部的土地经营权细碎化，从制度上排除了土地经营规模越来越小的可能。如果容许这种继承权的有偿转让或买卖，其发展趋势是土地经营规模的逐渐增大，并内生出减少农民的推力。解决中国“三农”问题的根本出路在于减少农民。只有减少农民，才能富裕农民、繁荣农村。
农民能否接受土地承包的一子继承权或永佃制？不可能有简单的肯定和否定。事实上，不同的农民基于自身不同的人口状况和不同的利益，会有不同的选择和答复。笔者2001年春节期间组织华中师范大学经济学院100 名本科生开展了一次覆盖全国20个省、市、自治区的农村千户调查，在回答土地承包期限意愿时，选择“30年以上”和“永佃制”的占43％，选择“10年以下”的占34.5％，选择“10—30年”的占22.5％。（见下表）。
表1：土地承包期限意愿调查
年
5年 5-10 10-20 20-30 30年 永佃 合计
限
以下 年
年
年
以上 制
户数 112 224 102
118
206 214 976
占比 11.5 23.0 10.4 12.1
21.1 21.9 100
从上表可以看出，如果完全以农民的意愿为决策依据，那么，在土地承包期限方面我们似乎是无所适从。而且，这里不存在“井水不犯河水”的各行其道的解决方案。这也就是说，不可能一部分农民承包耕地三十年以上，另一部分农民则只承包5—10年。不过，我们还须看到，赞成土地承包期长期不变的农户， 其比例是呈稳步上升的趋势。这可以部分反映农村土地制度未来发展的走向。如果说“三年一小调、五年一大调”的确反映了改革初期农民的普遍意愿，那么，今天农民的普遍意愿则是在朝着“永佃制”方向变化，虽然不能说“永佃制”已成为目前广大农户的选择。
标签：中华人民共和国农村土地承包法论文; 农村户口论文; 农村论文; 土地所有制论文; 农村土地承包经营权论文; 所有制论文; 农民论文; 三农论文; 社区功能论文; 经济论文; 继承权论文;