摘要：近年来，我国的城镇化进程有了很大进展，镇总体规划也越来越受到重视。在国家重点关注生态文明建设、乡村振兴、“三农”问题的新时代下，反思传统镇总体规划编制过程中与其他镇域空间性规划在规划思维上的不同，针对“三农”问题的规划深度不够，以及规划参与不足等问题，提出从根源上整合各专业人才以统筹规划思维，从内容上立足于当地特色资源以强化规划的便农性，从程序上增加公示方式和次数以扩大社会的参与性。
关键词：镇总体规划；规划思维；“三农”问题；社会参与
引言
随着我国经济社会进入新常态，城镇化进程也进入新的发展阶段，但新型城镇化所提出的一系列目标和任务在实施过程中大多以自上而下的方式推进，缺少市场支持，要素在大中小城市和小城镇之间流动不畅，因此国家在吸取浙江建设特色小镇实践经验的基础上，将特色小镇作为新的模式和载体，促进新型城镇化发展、经济转型升级及供给侧改革。
1特色小（城）镇的驱动机制和规划难点
特色小（城）镇并非新生事物，欧美国家大多是以小镇为单元的国度。因此，国外经典的小镇无论是以传统工艺传承（发展为传统产业特色小镇）为特色，还是以历史文化风貌（发展为旅游度假特色小镇）为特色，都基本是经年累月形成的。换言之，国外特色小镇的主导驱动机制更多的是自发的，这与国内特色小（城）镇的驱动机制有很大区别。因此，要在相对较短的时间里规划一个产业导向精准，空间尺度宜人且富有文化沉淀的小镇，从空间规划的角度来看，是非常具有挑战性的。特色小（城）镇所谓的“特色”，主要包括两个方面：特色化的发展路径和空间风貌的特色，两者是表和里的关系。因此，“如何为小（城）镇构建的独树一帜发展路线，同时其空间风貌又能和当地既有禀赋进行契合”成为这一类型项目的难点。产业类型的小镇（包括先进制造、人工智能／大数据、金融等）前端相对复杂，需要前期收集各种信息，基于对区域协同、政策导向、未来趋势、既有资源等维度的理解，筛选出符合城市转型方向的产业发展目标，同时其产业发展体系和载体又需具备相当的实操落地性，满足经济成本核算的要求。与之相反，文旅类型的小镇（包括农业田园、旅游、文化创意、体育休闲等）的难点更多的是在中后端，空间规划需要和场地地形、人文资源、自然景观进行结合，通过空间设计和文旅主题的互动，放大彼此的价值。同时在设计的过程中，需要同步考虑一定的后期运营资源的衔接。综上所述，特色小（城）镇的概念规划相比其他规划类型项目具有更加复合的空间属性，更加综合的技术操作过程。
2传统镇总体规划编制中存在的问题
2.1规划思维的不同
与其他空间性规划在城镇建设用地的规划思路不同，规模和增长边界也不同。镇域的空间性规划主要包括镇总体规划（以下简称“城规”）和镇土地利用总体规划（以下简称“土规”），其中城规是根据集聚发展与资源要素高效利用的方式扩建城镇建设用地，土规是根据现状发展情况以及土地的用途确定。而城规与土规目前基本由两个不同单位在不同时间编制，导致二者确定的城镇建设用地位置、规模和边界差异较大，城规与土规对部分土地的规划用途不一致。这在农村居民点和有二级场镇的规划里较为常见，如四川省泸县天兴镇有镇区和一心场两个场镇，土规的规划思路是在现状两个场周边分别扩建，而城规保留一心场城镇建设用地不变，只扩建镇区用地，造成镇区58.32公顷的城镇建设用地约15%的地与土规的规划用途不一致，增加了政府对乡镇域空间开发与管控的难度。
2.2忽略实施路径设计，特色小镇沦为纸上谈兵
镇总体规划对于规划实施机制中的实施、主体、资金来源、实施模式等问题均没有详细涉及，导致规划的可实施性相对较弱。此外镇总体规划调整程抒较为繁琐，周期较长。特色小镇作为新常态下国家实施新型城镇化的重要载体，建设时间紧，产业项目的可实施性是其极为重要的方面，这就与镇总体规划的，点”相冲突，致使特色小镇的很多建设目标、产业项目无法及时落地，导致特色小镇建设妇号化、理想化，沦为新时期“面子工程”。
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2.3规划参与的不高
传统镇总体规划的编制中，农民和居民参与不足。根据《城乡规划法》，镇总体规划在报送审批前，应通过听证会或其他方式搜集公众对草案的意见；根据《关于城乡规划公开公示的规定》，镇总体规划在批前和批后都应至少采用政府网站和展示厅进行公示。“但如今许多规划只是在最后审批阶段进行简单的公示，甚至故意回避公众参与带来的‘麻烦’”，政府大多仅用政府网站和展示厅进行公示，因此只有少数经常去政府及其网站的人才可能参与规划，再结合村内常住人口多为老人与小孩的特点，结果是公众参与镇总体规划的渠道偏少、程度偏低、代表性不足。
3新时代下“镇总体规划”编制问题改进途径
3.1村庄公共服务设施配置研判与
分析镇总体规划前期调研中对村庄现有的公共服务设施按照设施规模进行评定与分级，并对整个区域的人口密度进行统计，确定各区域对应人口规模以及公共服务设施需求规模，对各服务设施的服务半径内人口进行统计，计算公共服务设施服务覆盖率，探究影响服务设施规模的限制因素。同时对村民需求进行相应调研走访，了解村民对于各公共服务设施的最新需求。力求从满足居民需求的角度来进行下一步的设施配置。
3.2坚持策划先行，提高规划的可实施性
社会资本凭借优秀的资源整合能力、园区运营经验等优势，成为推动特色小镇快速发展的主导力量。传统的总体规划很难在部与整体、近期与远期之间找到合适的利益、平衡点，但资本的逐利性又决定了必须要在特色小镇建设过程中寻找乎衡点，因此有必要在镇总体规划中引入项策划。
3.3统筹思维的方向性
引进相关专业技术人才，增加单位编制资质，从根源上统筹专业规划师的思维方式。传统镇总体规划编制单位只需丙级城乡规划资质即可，但新时代多规合一后的“镇总体规划”包括城乡规划、土地规划、环境保护规划等规划内容，因此编制单位必须引进相应专业技术人员，增加单位相应的资质，从而保障新时代“镇总体规划”的覆盖广度与内容深度，从而有效解决因不同规划思维而导致的各种矛盾。
结语
综上所述，随着乡村振兴战略的提出，我国的城镇化进程面临新的形势。公共服务均等化问题、城乡发展不平衡问题成为城乡发展的重点问题，提升乡村公共服务设施水平、提高公共服务设施共享水平是乡村发展的重要抓手。本文跳出原有村庄规划层面的解决思路，选择在镇总体规划的层面，在基于乡村公共服务设施均等化条件下，提出了整合用地、协同发展、化零为整、分类发展的乡村未来发展思路，为镇总体规划中关于乡村建设的内容提供了一定的技术参考，同时也为乡村振兴的进一步实施提供了一定的思路。
参考文献
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论文作者:李双熊
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/8
标签：总体规划论文; 特色论文; 小镇论文; 设施论文; 公共服务论文; 乡村论文; 城市规划论文; 《基层建设》2019年第32期论文;