相对集中行政许可制度下的行政服务中心模式研究，本文主要内容关键词为：行政许可论文,行政服务中心论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4096(2012)02-0071-05
发端于英国的新公共管理运动使各国政府的执政理念从构建统治型政府进入到建设服务型政府，这一转变对行政学、经济学和法学领域都有所影响。我国的相对集中行政许可制度的确立及行政服务中心的建立就是这一转变的体现。2005年颁布的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第25条第一次以立法的形式确立了我国相对集中行政许可制度：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这一条款与确立相对集中行政处罚制度的1994年《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规范结构基本一致。对于相对集中行政许可制度，我们可以理解为：经法定有权机关的决定，将部分行政机关的行政许可权集中由一个行政机关行使。其实质是行政许可执行权的集中，集中后的行政许可权由原来的多个主体实施转变为由一个主体实施，其他原来享有行政许可实施权的行政机关将失去这项权力。比如1996年纽约市把建筑局、环保局和交通局的许可审批权集中到建筑局一个部门，这样通过重组与合并，从而达到提高政府行政效率的目的，也符合政府的精简原则。这一制度的创立，一方面受到《行政处罚法》的启发，另外更重要的是政府管理的需要和地方政府实践的催化。目前我国各地林立的行政服务中心便是这一制度的催化剂。但现有的行政服务中心——这一冠以相对集中行政许可制度载体的机构，由于性质、职能各异，并非都能实现相对集中行政许可制度，本文以我国行政服务中心类型为研究对象，寻求能实现相对集中行政许可制度的模式。
一、各地行政服务中心的成立
“不同的时代，政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。1998年深圳市政府为了方便外商投资，设立了第一个行政服务中心，26家与外商投资许可有关的职能部门和单位进驻服务中心。这一实践很快被其他地方政府和部门效仿，截至2008年年底我国共有各类型行政服务中心两万多个。纵观我国行政服务中心的建立，表现出如下特点。
首先，行政服务中心的成立带有自发性。虽然《行政许可法》在2005年颁布，且肯定了相对集中行政许可制度和行政服务中心的实践，但早在2005年之前，我国已经出现了大量的横向和纵向不同结构的行政服务中心机构。之所以各级政府会在没有法律规定的情况下，在行使管理权的过程中进行制度创新，一方面源于相互学习、借鉴经验的从众心理，另一方面是现实的迫切需要。众所周知，受计划经济体制的影响，我国政府传统的行政手段是利用行政许可干预社会经济、安全等事务，许可的设置、实施、监督在制度运行的过程中存在过滥、低效、缺位等问题。尤其在行政许可实施的过程中，一个审批拖延两三年，经历几十个机构部门的审核，盖无数个公章的现象十分普遍。这种现象无论对于行政相对人还是服务型政府的构建都无益处。行政服务中心的成立正是为了解决以上问题。在先行的行政服务中心尝到“甜头”之后，各地的行政服务中心纷纷建立，并进行有益的探索和发展。
其次，行政服务中心的多样性。正是因为在制度实行之初，没有相关法律法规的规范，在基本确保行政许可流程简化，方便行政相对人的目标下，各地行政服务中心在模式选择、价值功能、管理结构等方面呈现出了多样性。比如在名称上，有的叫行政审批中心，有的叫行政服务中心或者便民服务中心，还有的叫公共行政服务中心或办事大厅。有的行政服务中心是单一的行政许可职能载体，有的则兼具收费、监督、户籍管理、计划生育和信息公开等多种功能。在管理体制上也表现出行政服务中心对进驻中心的工作人员不同的约束力度。各地政府在设立行政服务中心时，考虑了本地方的实际情况和具体的管理需要是导致上述特征的重要原因。多样性服务中心的出现，为今后的立法导向以及对这一机构的深入研究提供了丰富的实践素材。
二、行政服务中心的类型
《行政许可法》在第3章行政许可的实施机关中用两个条款总结了已有的行政服务中心实践并确立了相对集中行政许可制度。第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第26条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。虽然《行政许可法》仍没有给行政服务中心一个明确的法律地位，但这两个条款高度概括了我国地方政府和职能部门在建设行政服务中心方面的实践。根据法律规定以及各地方的实际情况，目前行政服务中心在我国主要采取以下模式：
1.内设机构模式
《行政许可法》第26条肯定了这种内设机构的模式：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。严格说来，这种附着于行政机关内部的“一个窗口”并不是行政服务中心，在我国地方政府和中央及省直管理部门的实践中，往往用内设机构作为建立行政服务中心的过渡阶段，当然也有行政机关至今仍采用内设机构作为提高行政许可效率，减少审批流程的手段。比如2006年成立的国家食品药品监督管理局行政受理服务中心，集中办理以前应该由各相关业务司室自行办理的药品、医疗器械和保健食品等行政许可事项的受理、制证和送达事务。作为行政服务中心的雏形，“一个窗口对外”的模式减少了审批流程，大大方便了行政相对人，取得了很好的效果。当行政相对人针对一个行政机关申请行政许可时，只需要去“窗口”，也就是某个内设机构提交一次申请，由这个机构全权受理申请并最终送达许可结果，相对人不再需要在不同的科室之间周旋，不仅提高了许可效率，也节约了行政机关的成本，同时减少腐败行为的几率，是政府在体制内寻求解决实际问题的有效路径。
2.协调监督模式
所谓协调监督模式是指某一级政府的职能部门将其权力范围内的行政许可事项在不改变权力结构的基础上派员进驻行政服务中心办理的模式。实质上，这种类型的行政服务中心是办公地点的转变，不同职能部门的不同行政许可事项在同级政府的组织下统一到一个集中的地点办理。当然有些此类行政服务中心并不是由一级政府牵头，而是由纵向的职能部门组建，比如辽宁渔业船舶管理行政服务大厅。我国目前大部分行政服务中心采取的是这种模式，只是在名称上各不相同，有的叫行政服务中心，有的叫行政许可大厅、行政审批中心等等。
这种模式的特点是权力结构不发生变化，归属于各个职能部门的许可权仍然属于原来的部门，派驻行政服务中心的工作人员权力有限，窗口能直接办结的项目有限，被有的学者形容为“前店后场”。典型的如成立于2000年5月的芜湖市行政服务中心。公安、工商、财政、计划、国税、地税、交通、卫生、劳动、环保、土地、物价、农业、外经贸、人事、民政、体育、文化、供电、广电和房管等23个行政部门入住服务中心，设立了28个窗口，提供服务项目180项。它的优势十分明显，当相对人的行政许可涉及到几个职能部门时，相对人不仅不必在职能部门的不同科室之间奔波，也不必往返于各个行政机关。这种性质的机构在西方国家早有实践，比如美国的“一站式政府”。
那么除了作为物质载体的行政服务中心办公大楼，这种模式的行政服务中心有什么功能？笔者认为，主要存在协调和监督两项功能。协调是此类型服务中心的主要职能。不仅在组织各职能部门入驻服务中心的过程中，在许可制度运行中也有所体现。许多地方行政服务中心专门成立联合协调小组，在业务的联合办理过程中，由中心牵头，涉及到的各职能部门窗口首席业务代表参加，共同来解决彼此的协调问题。也有的服务中心根据进驻单位的职能把行政服务中心大厅具体划分为法人登记服务厅、农业发展服务厅和基建项目服务厅等不同的区域。监督职能主要表现在行政服务中心对入驻单位工作人员的不同程度的管理职权。这种管理权往往十分有限，各单位窗口的工作人员人事关系仍留在原单位，服务中心主要接收党组织关系并进行考核评定。
3.相对集中模式
相对集中模式是在协调监督模式的基础上，加大对服务中心窗口的授权，在执行行政许可过程中分离服务中心与原单位，使各职能部门入驻服务中心的窗口享有完全的行政许可权，同时加强服务中心对各窗口审批事项的调研协调功能和对工作人员的监督管理。2005年成立的镇江行政服务中心是这一类型的代表机构。在机构建设上实行“两集中、两到位”，即同一部门各科室的行政许可权向一个科室集中，各部门执行行政许可的科室向行政服务中心集中，许可和服务事项进中心到位，部门对窗口授权到位。
与协调监督模式的行政服务中心相比，相对集中模式最大的特征即在于入驻的各部门窗口享有完全的行政许可决定权，不同于协调监督模式中面对相对人的申请窗口只是“收发”功能，具体的许可决定需要把相应文件送回职能部门批准。但需要注意的是，这种决定权是窗口所享有的，还并不被行政服务中心享有，行政服务中心在性质上还不是一个实权机构，它仍然起协调监督作用。在窗口被实质授权，行政服务中心监管力度加大的情况下，协调功能所能够发挥的作用将远远大于在协调监督模式下的服务中心。比如，由于各窗口是行政许可的实际审批主体，行政服务中心可以在各项许可的运行过程中进行调研，对于其中适合合并的许可事项提出建议上报省级人民政府，由省级人民政府依法进行相对集中的许可权合并；再如，《行政许可法》第26条规定：行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。这种“统一办理”、“联合办理”形式在相对集中模式的行政服务中心更加方便实施，地方人民政府可以根据需要在服务中心新设窗口“联合办理”，各窗口之间在“统一办理”过程中也方便彼此沟通、信息反馈。目前越来越多的行政服务中心在向此方向过渡。比如2004年的北京怀柔综合行政服务中心实行行政许可两章制，即入驻服务中心的窗口有其单独的审批专用章，在进行许可时无需再加盖部门章，通过两章制赋予服务中心窗口审批实权。此外还有2007年的成都市服务中心等等。
4.绝对集中模式
有学者认为，从实践中行政服务中心的发展特征看，未来的发展趋势是实权机构模式，行政服务中心由一个协调机构变为一个实权机构，行使一级政府所有的行政审批权力。从行政许可权的集中程度上来看，这是一种绝对集中模式。与前三种模式相比，行政许可权的实施不仅仅发生了办公地点的空间变化，而是从职能部门完全转移出来集中到行政服务中心。行政服务中心享有许可实施权，成为一个实权部门。这种体制的根本改变不仅实现了行政许可权的集中，而且也实现了行政权中执行权与决定权、监督权的分离，有效的践行了分权理论。
不仅在理论上有很多学者支持这一模式，在现实中也已经有地方政府开始了绝对集中模式的实践。2008年成都市武侯区行政审批局成立，该局享有武侯区发改局、物价局、建设局和商务局等21个政府部门的行政许可项目的实施权，占全区行政许可项目的90%，原来的政府部门继续保留许可监督权。武侯区的实践在制度设计、机构安排方面做了充分、全面的准备，不仅编制了《成都市武侯区行政审批局职能配置内设机构和人员编制规定》和《武侯区行政审批局审批信息通报制度》，而且将审批职能和审批带来的责任一并转移给行政审批局，同时在窗口的设置上，打乱了原来的入驻窗口分类，按功能重新整合成审批一科、审批二科、审批三科。在此后的机构运行中，武侯区行政审批局在提高行政效率，实现现场办结，降低人员成本等方面取得了明显的效果。
三、相对集中行政许可制度的模式选择
从亚当·斯密到凯恩斯，从秩序行政到给付行政，政府的职能在不断扩大，我们对行政的认识也从传统公共行政到新公共行政再到新公共管理。新公共管理运动的兴起，使各国政府开始自省的转变执政方式，逐步“建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系”。在以人为本、构建服务型政府的执政理念指导下，提高行政效率，方便行政相对人，降低行政成本成为政府改革的目标，相对集中行政许可制度就是实现这一目标的有效途径。
目前我国行政服务中心制度的探索，从一开始就与相对集中行政许可制度有着密切的联系。各类型的行政服务中心都不同程度的在简化许可流程、方便许可申请人、提高许可效率方面起着作用，同时也存在着制度本身的问题。在丰富的实践的基础上，我们需要确定能够实现相对集中许可制度的最佳模式。
1.协调监督模式存在的问题
协调监督模式的行政服务中心在我国已经存在了10年的时间，是目前众多服务中心的主流选择模式。之所以各地方政府积极选择协调监督模式，是因为这一模式对现有的体制冲击最小，甚至可以说是毫无影响。各级政府一般在常务副市长的组织下，建设行政服务中心大楼，转移行政许可办公地点，就可以轻易的实现。但在这10年的运行过程中这种模式所带来的弊端也使学界开始质疑行政服务中心的作用，并借此进一步指出它的“临时性”和“阶段性”。
关于此种模式的行政服务中心在运行过程中出现的问题，学者们已经从多个角度给予了论述。主要问题有以下三个方面：在权力配置方面，服务中心窗口工作人员无决定权而导致的行政许可的体制外循环并没有真正提高管理效率，反而增加了行政成本，在原有机构不变的情况下，多出一个行政服务中心，这一效果与行政处罚集中过程中的综合执法机构类似；在管理体制方面，服务中心地位尴尬，虽然各单位入驻中心的工作人员接受原单位与服务中心的双重管理，但服务中心只接收工作人员的党组织关系，并无实质管理权，这就造成了行政服务中心的协调监督功能并不能完全发挥；在权责一致方面，由于行政服务中心没有真正接管行政许可权，所以行政服务中心不是行政诉讼和行政复议的主体，当发生行政争议时，服务中心不可能承担法律责任，这就与它的协调监督职能相悖，从而使职能的发挥受阻。
造成上述问题的原因既有法律规范的缺位，也有该模式本身的缺陷。首先，行政服务中心从根本上说是一个没有法律依据的组织，这一问题在其他模式中同样存在。《行政许可法》没有明确服务中心的法律地位，也没有其他法律规范认可这一组织，所以目前我国的行政序列中并没有它的位置，有的服务中心还选择采取事业单位编制。这种状态与我国目前依法行政、职权法定的基本原则不符，所以有学者称它是一个临时性的机构，是权宜之计，应在未来给予取缔。显然，行政服务中心的成立给行政相对人带来了极大的方便，这一机构是应被肯定的，但法律规定的空白也使得服务中心在行使内部监督管理权、承担法律责任方面显得底气不足。其次，这种协调监督模式在确立之初就没有明确的制度构想，使得整个制度设计松散而没有远见。把行政服务中心定位在这种松散的组织结构之上，必然使其无法完成协调各项行政许可的运行这一重任，更不必说在协调的基础上实现行政许可的相对集中，有的地方甚至出现多个部门撤出服务中心的结果。服务中心在面对强有力的政府职能部门时，只能以妥协、让步的方式解决问题。
2.绝对集中模式的难以实现
成都武侯区的实践无疑是引人瞩目的，但在行政审批局的运行中，同样存在很多难以解决的难题。比如职能部门对行政审批局的抵制，不承认审批结果，需要由职能部门再次进行许可才能发生法律效力；其他配套机制不完善，比如许可后的监督如何实施、协调，法律责任如何承担；合法性问题没有解决，虽然武侯区行政审批局在成立时由区政府发布了《武侯区行政审批新机制运行管理暂行办法》，但由于规范的层级过低，授权主体也不符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，它仍然没有解决机构合法性这一普遍存在的问题。
武侯区的探索之所以会出现以上问题，根本原因在于我国现有的行政体制。行政服务中心的建设从一开始就不单纯是一个机构的设计、实现问题，它的有效运行依靠的是整个行政管理体制的支持。在现有的条块分割体制不变、行政分权未实施、大部制改革进展缓慢的情况下，行政许可的绝对集中是不可能实现的。
3.相对集中模式的选择
鉴于以上因素，笔者认为既可行又有利于相对集中行政许可制度实现的模式即为相对集中模式。在相对集中模式下，虽然行政服务中心仍然是一个非实权的协调机构，但由于入驻服务中心的窗口具有实质上的审批权，服务中心也在管理、监督等权限上有所增强，所以行政服务中心在研究行政许可项目、进行分类管理、建议合并相关的许可等实现相对集中行政许可制度方面会更有作为；同时，《行政许可法》第26条所提倡的“统一办理”、“联合办理”在这种模式中运行也更加方便。与绝对集中模式相比，相对集中模式对现有体制提出的挑战不大，可以在目前的行政管理体制下实施，在改革难度上降低很多。至于未来是否以绝对模式为发展目标，要视我国的行政管理体制改革方向而定。
四、结语
相对集中行政许可制度是《行政许可法》的亮点，学界和实务界都对它抱以期望。在制度实现的过程中出现了多种路径，我们在肯定地方政府实践精神的基础上对各种路径进行理性的思考。相对集中模式无论在效果方面还是可行性方面都是最佳选择。但无论选择哪种模式，立法都不能再对这个问题回避，若想取得理想的效果，都需要首先在立法层面给予肯定，这是制度稳定运行的前提，也是对实践的回应。