略论我国公务员流动评价机制的构建和运行，本文主要内容关键词为：公务员论文,机制论文,评价论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
评价、评估、考评是这几年使用频率很高的词，甚至有人认为“评价国家”正在取代“行政国家”。（注：彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社，2004年版，第2、251页。）评价如此之热，是因为通过评价能很好的认识事物的现状、性质和发展趋势，亦即评价在人们判断事物发展过程中有着非常重要的功能，对公务员流动的评价也不例外。当前，随着我国公务员进退制度的日益完善和公务员个体自主意识的不断提高，公务员流动态势明显，公务员流动已成热门话题，对其评论也不时见诸报端和杂志。公务员流动如何，如何流动，对公务员个人和行政组织以及社会有什么影响，既是学者关心和思考的话题，又是国家行政机关不能回避的迫切问题。
一、公务员流动评价机制的功能分析
公务员流动评价机制就是根据一定的规则并采取相应的手段对公务员流动的现状、原因、影响及结果的判断。这种判断能指导行政机关对公务员流动进行激励或控制，并引导公务员进行合理有序的流动。构建科学的公务员流动评价机制具有如下功能：
1.控制功能。“流水不腐，户枢不蠹”。在行政组织当中，公务员流动是必要的。如果人员毫无流动，则组织了无生气；但流动过多或精英流失，又会对行政组织造成严重损害。构建科学的公务员流动评价机制，能为行政组织提供一个孰优孰劣的判断和帮助其做出孰流孰留的抉择。因为通过对公务员的德能勤绩和行政组织人才资源需求状况等各方面进行科学评估的过程，能发现问题，积累经验，并有针对性地进行调节和控制，以保证公务员流动达到最佳效果，促进公务员队伍新陈代谢。
2.激励功能。构建科学的公务员流动评价机制，其激励作用是明显的。从公务员个体的角度分析：一方面，它冲击了公务员保守的知足常乐的观念，能激励公务员大胆地面对流动，面对新的工作和生活，不再害怕因流动造成的精神压力和舆论压力；改变了部分公务员“想流动又不敢流动”的“身在曹营心在汉”的两栖心理，防止了公务员“心理上的工作撤出”（注：[美]雷蒙德·A·诺伊、约翰·霍伦拜克、拜雷·格哈特、帕特雷克·莱特著：《人力资源管理：赢得竞争优势》，中国人民大学出版社，2001年版，第453页。）。另一方面，它能使公务员在被评价中定位自身。评价的实质是对一个人的能力和实力的认可，一个人越能肯定或被肯定自己的优势和潜力，就越能在社会和组织中找到位置，从而最大限度地实现自我价值（注：朱晓红：《公共部门人力资源开发与管理研究》，黑龙江人民出版社，2003年版，第283页。）。从行政组织的角度分析，科学公平的评价系统既能吸引界外的高素质人才流入行政系统，增强组织实力；又能激发组织内部有才能的人放开手脚，展露才华，获得更高的平台；同时，还有利于形成激励型的组织文化，不仅流动中的公务员将获得尊重，组织中还将形成有为者敢上，不为者愿下的良好竞争氛围。
3.引导功能。构建科学的公务员流动评价机制，能引导公务员合理有序的流动。“制度通过划定主体利益的边界，限制和规范主体追求自身利益最大化的行为。”（注：彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社，2004年版，第2、251页。） 公务员流动评价机制的建立为每一个公务员提供了一个“实际怎样”和“应该怎样”的差距说明，而一切符合实际的科学的评价结果，都会从一定程度上体现出“无声胜有声”的导向作用，让每一个人领悟到“应当怎样”和“不应怎样”，从而为公务员指明努力的方向，引导公务员根据组织的要求和个人的才能走向适合其能力和性格发展的岗位。
4.反馈功能。对公务员流动评价的过程实则又是一个对流动状态进行检测、评判、分析和比较的过程，也是一个检测评价人员的手段、程序、标准是否合理、科学的过程。这其中种种的数据和事实的反馈，可以为进一步完善公务员流动机制提供相应依据。同时，还可以在评价过程中发现人才的长短优劣，为公务员队伍如何配置提供人尽其才、人事相宜的科学参考和依据，使得公务员的职位安排、调动、晋升、降(辞)职等种种流动科学合理。
5.规范功能。机制具有制度规范属性，构建科学的公务员流动评价机制，能从制度上规范对公务员的评价和对公务员流动行为的评价。目前，不仅对公务员的考核评价存在结果与实际情况“失真”的现象，对公务员流动的评价也存在着很多不合理方面：一是评价标准过于笼统，评价方法落后或不完善；二是忽视界内流动，夸大出界流动，特别是高官下海；三是低估流动的合理内核，高估其不良影响；四是评价的价值取向世俗化，片面化，习惯性地认为是关系、门路或拜金主义，看不到公务员个性发展的要求。制度化的评价机制能最大化地避免这些不良因素，保证评价内容、过程、方法、结果的规范性。
二、公务员流动评价指标体系的构建分析
合理有序的公务员流动，不但可以给个人带来生机，而且可以给组织带来活力。构建公务员流动评价机制也基于这样的两个目标：一是促进个人发展，二是促进组织发展，即公务员流动对公务员个人和对行政组织具有双重影响。所以，为具体评价公务员流动情况，就要从个人和组织两方面构建指标体系。笔者在结合《国家公务员法》的相关规定，尝试提出评价公务员流动的32项指标：
需要强调的是：
1.流动的公务员个人的情况比较复杂，指标实质是对公务员的全面考核。作为全面考核，表中的7个一级指标还可以分解为多个二级指标，详见附表(一)。并且本文下一部分将通过公务员身价计算表与公务员个人和组织的互动分析对此问题作进一步阐述。此项指标是行政组织具体把握公务员流与留的关键。
公务员个人考评指标(附表一)
目标 要素层指标层 备注
初始条件 1.年龄
2.学历
3.经验
4.专业
5.起点公务员个人的级别
所在组织的级别
公 6.品质修养
务 7.团队精神 这里面
员德 包含廉
个 8.职业操守 的要求
人 9.政治素质
全能10.组织协调能力
面 11.业务能力
考 12.理解和学习能力
评 13.决策和创新能力
指 14.表达能力
标 15.处理人际关系能力
勤16.纪律性
17.责任感
18.主动性和被动性
绩19.工作达成度
20.工作质和量
21.成本与效益比
体22.生理状况 健康状况
外在形象
23.心理素质
承受力
抗压力
关键事件 24.抓大事的能力 级别越
25.在急、难、险、重任务前的表现 高，要求
越高
2.流动率是可以量化的指标，其数据收集也比较容易，这是反映一个组织流动情况的最常用方法。在计算过程中，要注意放在一定的时间跨度内才有效。从实际经验看，组织保持10％的流动率是比较合理的(美国著名经济学家C·A.摩尔根说过，一般只要有10％～15％的不同层次的人处于流动状态，就可以达到一切实际的目的)。当然，这只是于总人数比而言。事实上，一个精英(核心)公务员的流失对行政组织的影响远大于此。
3.流动性是一个需要关注的点，在行政组织内，主动或被动流动过多都反映了组织状态的非良性运作。
4.流动方式和方向反映流动的手段和取向，评价流动的方式和方向能发现流动的原因和现状，是行政组织权威和吸引力的外在表现，由此能看出一个组织的活力以及个人的反应情况。
5.流动结果，也就是评价的目标，一是对公务员个人发展的影响，即公务员个人是否满意；二是对行政组织发展的影响，即行政组织是否变得更加和谐有序。这事实上也构成了检验评价的标准，从这些指标可以看出公务员流动的效度以及公务员流动评价的效度。
公务员流动评价指标体系表
目标 要素层 指标层
1.初始条件
2.德
3.能
流动的公务 4.勤
员个人情况 5.绩
6.体
公7.关键事件
务8.一定时期内流动人数
员9.所在单位总人数
流流动率 10.精英(核心)人员流动数
动11.流入数
评12.流出数
价13.主动性强
指14.被动性强
标流动性 15.主动与被动人数比
体16.晋升
系17.工作轮换
18.自愿辞职
流动方式19.降职或辞退
20.机构精简中的分流
21.国家政策规定的引进人才项目
22.行政系统内流动人数
流动方向23.流向国企或事业单位人数
24.流向私企或外企人数
25.个人发展良好
26.个人感觉压抑
27.行政组织实力增减情况
28.人财物配置情况
流动结果29.机构精简情况
30.组织文化塑造和外显情况
31.组织目标实现情况
32.国家机密和单位机密
三、公务员流动评价机制的运行分析
公务员流动评价指标体系的构建，是公务员流动评价机制构建的前提，是公务员流动评价的静态标准和检验依据。但机制本身是一个动态的运行体系。因此，确保公务员流动评价机制由静态到动态的科学有效的运行还必须把握以下几个基点：
1.运行的基点：公务员的身价估量
公务员流动评价的落脚点是组织目标的实现程度，但评价的核心却是基于对公务员个体的评价。对公务员个体的评价有定性评价和定量评价两个方面，而现实中定量评价因为技术上的困难重重常常被忽略。但笔者认为，突破这一评价的瓶颈是必需的。特别是在公务员流动管理中，对公务员的定量评价意义尤为突出。在这里，权用“身价”二字表示公务员的市场价格来对公务员作一个定量分析。
决定公务员身价的因素是多方面的，目前被公认的主要是由行政级别、学历、工作年限和管理能力决定。公务员的现实薪酬已有定位，但其期望身价是怎样？或者说根据整个社会平衡比较的原则，应该把公务员的身价定位为多少才是公平合理的？笔者在此根据影响公务员薪酬的现时因素，尝试构建一个公务员身价计算表作一粗浅探讨。在此，行政级别是最主要的身价要素；学历和专业是初始条件；工作年限决定其经验值；管理能力是一个素质和机会的综合值，比较难以量化，所以本文在这里姑且用下属人数来替代管理能力，假定管理能力跟很好地管理下属的人数成正比。那么，公务员的身价大致可表示如下：
公务员身价计算表(二)
0-2人 3-5人 5-10人 10-18人 18-30人 30-50人 50人以上
博士 7 14 21 28
35 42 49
30年
以上
硕士 6 13 20 27
34 41 48
20～
30年
大本 5 12 19 26● 33●40 47
12～
20年
大专 4●11 18 25● 32●39 46
8～
12年
军转 3 10 17 24
31 38 45
5～
8年
中专 2●9 16 23
30 37 44
3～
(技) 5年
高中 1 8 15 22
29 36 43
1～
2年
科员
科级
副处级 处级副厅级厅级 部级及以上
说明：①此表只能做一常规估计；②以直角线两两描点，平行线不做比较；③身价范围是两点，则取两点之间；是四点，则取跨距最大的两点之间；④在实际中，下属人数跟领导者个人能力、性格，下属能力，任务繁简相关；此表中假定它与管理能力成正比。这种线性规定跟实际有差距；⑤表中数字主要是依行政级别而设，最高为49；⑥在我国，军转是一个重要渠道，他们有长期的军旅生涯，但起始学历多不高，所以综合认为其介于中专和大专之间。
实证分析：
(1)假定A公务员四个条件：科员，中专学历，工作3～5年，管理下属人数0～2个。则以构成直角线两两描点，在第2格和第4格，两点之间取一直线，如一格代表一万元，则A的身价是2～4万元，如实际情况大概相符。
(2)假定B公务员四个条件：处长，大本，工作8～12年，下属人数18～30个。也以构成直角线两两描点，点落在25格、26格、32格、33格，取跨距最大的两点，则B的身价于25～33万元之间，与处级干部到企业拿的年薪也大概相当。
(3)假定一理想情况，即部长，博士，资历30年，管理能力最强(即能有效管理下属50人及以上)，则身价可高达49万元。
结论：作为一个大概的公务员身价估量，此表是可行的；“公务人员的工资收入应该符合市场经济的工资水平，并且不论公务人员之间可能存在何种差异，他们工资报酬的多少应该取决于其工作成绩的好坏。”（注：[美]B·美伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2003年版，第42页。） 事实上，市场并不必然包含拜金取向，给公务员与之相当的薪酬是对其能力、努力和政绩的肯定评价。抛开公务员职位的稳定性和其它感情因素看，如果公务员的薪酬不能符合其市场身价时，必然导致公务员心理失衡；部分能力强的公务员会突破各种限制，离开政府部门。当然也有部分公务员通过灰色收入来弥补不足(这为投机性流动准备了金钱支撑)。
2.运行的界点：公务员流与留的四个选择
公务员流动既是个人行为，又是组织行为，其归根结底更是个人行为与组织行为的一种动态博弈。为清楚认识公务员流动的动力及我们应采取的对策，笔者在此以组织发展是否完善及公务员个人发展能力强弱为坐标轴进行深入分析。如图所示：
附图
坐标轴的解析：
(1)在第一象限，组织和个人都很强。组织完善包括行政组织目标明确、机构和人员设置合理、人财物配置适当、法规制度健全、行政文化公正廉明；在这样的组织中，能够做到“人—岗、能—岗、绩—酬、正—副和团队都很适配”；（注：人才强国战略课题组：《人力资源开发的基本理论与基本方法》，国家行政学院学报，2004年第3期。） 公务员个人能实现较好的预期的职业规划，并能利用组织充足的资源学习和发展。所以，在这样的行政组织中，公务员个人的能力优势和组织的资源优势是互补互进的，能够做到最优化配置。公务员在组织中才能得到发挥，业绩得到认可，能力得到提升，个人价值和社会价值得到最大统一。在这种双强的模式中，公务员一般不会出界流动，在界内流动也是公平公正地遵循法制途径。当然，这种模式较为理想化，但一个发展力强的组织也能很大程度上实现这种强力的准整合。
(2)在第二象限，组织完善，发展力强，但个人能力和发展潜力都很弱。这种情况下，公务员流动可能性较大。一是行政组织要把这些能力弱、发展潜力小的公务员淘汰出行政系统；二是从组织外吸收大批优秀人才，以实现组织的巩固发展。流动方式主要是引进和辞退。
(3)在第三象限，公务员个人能力和发展都比较弱，同时组织也不完善，表现在：没有明确目标，比较松散；机构膨胀，冗员较多；人财物配置不合理；法规制度不健全，人治色彩浓；组织不透明，腐败滋生。这样的组织，没有生气，公务员个人在其内得不到发展。这种情况下，公务员流动是两个极端：一是流不动，不流动，公务员个人没有能力，没有自信面对市场竞争，只是等资历，混工龄，或千方百计保住“铁饭碗”；二是伴随着机构撤简，全部流动，即下岗分流。现实生活中，那些冗员多、效益低、财政亏、撤并两难的机关就有这样的特征。对这样的机关，大力改革是促流之本。
(4)在第四象限，行政组织不完善，发展力也弱，但公务员个人能力和发展潜力都很强。这种情况下，公务员个人自主流动势成必然：一方面，积极争取，离开本单位，到另一个单位或更高一级的单位发展。一方面离开行政单位和私企、外企或者自主创业。
3.运行的重点：实现对公务员流动的有效控制
在分析了公务员的身价和流与留的四个象限选择之后，可以看出，公务员的自身价值、个人能力与发展的强弱以及行政组织的完善状况，是影响公务员流动的主要原因，是评价流动的基准，也是控制流动的边界。故通过流动，促进公务员个人和行政组织互动发展是构建公务员流动评价机制的价值之维。当然，评价只是手段，不是目的。有效控制，实现人才的最优配置才是评价的最终目的。因此，也就合乎逻辑地在评价流动的价值之维中找到了有效控制公务员合理流动的几点对策：第一，健全行政组织，包括制定明确又能分解的组织目标，配置数量适当的人财物，机构精简统一。第二，塑造公正廉洁的行政文化，使行政系统透明化、有序化，整合力强。第三，选择有能力的公务员，严把公务员进口关。第四，客观公正的评价公务员的业绩和能力，对比市场价格给予与其身价相应的报酬，提高公务员的职位满意度。第五，加强对公务员的教育和培训，提升公务员的政治素质和执政能力，培养公务员对行政组织的忠诚度。第六，完善法律法规，明确公务员的岗位分类和职位分类，坚持依法行政。第七，加强对公务员流动特别是出界流动的后续监督和管理。第八，继续推进改革，精兵简政，减员增效。
注释：
⑦石伟、崔修利：《论公务员绩效考核与德能勤绩》，广东社会科学，2004年第6期。