中国保税区的政策架构及其限度分析，本文主要内容关键词为：保税区论文,中国论文,限度论文,架构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区是中国政府实行一系列特殊经济政策的产物，是中国经济最为开放的区域。它在海关管理、对外经济贸易管理、外汇管理、以及税收管理等主要政策维度都享有非保税区难以比拟的政策待遇。然而，与国际上较为规范的自由区相比，保税区的政策架构依旧存在很大的限度。
一、海关监管政策
“境内关外”是世界自由区最主要的特征，也是设区国海关监管自由区的最高政策原则。其要义是：一、自由区位于设区国国境之内，因而必受设区国政府的治理。二、自由区免受“惯常的海关监管制度”，另行一套“非常”政策，因而被认作是在设区国的“关境”（指一国海关法可以全面实施的领域）之外。对自由区海关来说，“境内关外”的操作化定义就是“一线放开、二线管住、区内不干预”。“一线”用来比喻人们在设区国自由区与境外之间输进输出货物的行为；“二线”用来比喻人们在设区国自由区与非自由区之间输进输出货物的行为。
对于“一线”的监管，我国海关基本上按照自由区“一线放开”的政策原则制定相关管理规定，但在实际操作中，却存在着一线放不开的问题。主要表现有：①从境外将货物运进保税区时，虽可免去惯常的海关手续，但仍须向海关提交各种清单。而《京都公约》之F.1附约规定：对从国外直接运入自由区或从自由区直接运往国外、无须经过有关国家关境的货物，如有必要向海关呈验单证，除了出示载明有关货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应要求出示其它额外单证。很显然，我国海关在这一点上尚未与国际惯例接轨，未能较好地满足国际化企业快速通关的要求。②从境外运进保税区仓储或转口的进境货物必须经过预先审批，通过审批后才能进区。这一行为不符合世界自由区对在“一线”进出的货物实施方便、有效的海关监管目标。保税区海关应该只对国家禁止进口和海关总署规定不得进区的货物或必需报批的货物进行预先审批。③物主的货物运进保税区，收货人的名称要改为保税仓储企业的名称。这样做虽然方便了保税区海关的监管工作，但却给当事人带来了麻烦。④对物流分拨企业不能采取“分批出货，定期核销”的管理，影响了保税区物流功能的发挥。
对于“二线”的监管，世界自由区通常实行“惯常的海关监管制度”，但由于种种原因，我国的保税区不是没妥善管住，就是管得过死、过严。放松管理时，走私、套汇案件就会抬头；打击走私、套汇等违法、犯罪行为时，正常的经营却又常常被窒息。这使得二线监管力度忽高忽低，极不利于保税区的稳定发展。此外，货物在二线进出时还存在着其它问题。如，进区“视同出口”但不能办理出口退税。保税区刚成立时，国家税务总局规定，国内货物进入保税区给予办理退税手续和退税。但1995年国家税务总局又下发了92号文，规定对国内非保税区不再退税，若货物实际离境后方可退税。这条政策的出台影响了保税区仓储业的繁荣和出口服务功能的发挥。从表面上看，保税区出口不能退税问题是由国家税务总局的政策变更造成的，但实际上，其更深层次的原因在于海关在“二线”的关税豁免不当（见下文“税收政策”部分）。
最后，在对保税区内的货物作业进行监管的问题上，我国保税区做得也不尽人意。“区内不干预”原则要求进入自由区的货物可以进行任何形式的储存、加工、制造、自由流动和买卖，而无需海关批准。而我国的《保税区海关监管办法》在对区内的货物作业行为作出一系列宽松规定的同时，还伴随着一些附加限制。如：保税区内的货物可以在区内企业之间转让、转移，但双方当事人应当就转上、转移事项向海关备案。区内企业可以在保税区内举办境外商品和非保税区商品的展示活动，但展示的商品应当接受海关监管；等等。相比较而言，国外的一些自由贸易区的做法就比较好。如美国的对外贸易区法案规定：货物依法运入外贸区内进行储存、展览、出售、拆卸、装配、重新包装、分类、拣选、清理、修理以及加工制造，海关不予监管。
二、对外经济贸易政策
保税区对外经济贸易政策是保税区政策架构的一个重要组成部分。保税区的一切外经贸活动都要接受它的指导和调节。事实上，保税区能做什么、不能做什么，以及如何做并做到什么样的程度都要由外经贸政策加以规定。就此而言，保税区的一切经济活动都不过是其外经贸政策的物化而已。
保税区的外经贸政策集中表现在对外经济贸易部于1997年7月17日发布的《关于保税区外经贸政策有关问题的通知》中。“通知”共有3条规定。
第一条声明，“保税区内企业与境外企业可以自由从事贸易活动”。这条规定意味着，保税区“一线”不能有贸易壁垒。消除贸易壁垒，实行自由贸易政策是世界自由区的根本信条，也是中国保税区的发展目标。贸易壁垒是控制一国与他国经济贸易交往的各种措施和手段，包括关税和非关税壁垒。对保税区来说，消除贸易壁垒是它迈向自由区的一个起码条件。通过免税和保税政策，保税区基本上解决了关税壁垒问题；非关税壁垒，如进出口配额和许可证制度等也被废除，“一线”贸易道路已较为畅通。
“通知”的第二条规定，“保税区内企业与区外（系指保税区以外中国境内的其它地区）的国内企业从事一切贸易和商业活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签订贸易合同”。这条规定表明了中国政府对保税区“二线”问题的态度。如果世界自由区的不二法则是“一线放开，二线管住”的话，那么这条规定有其一定的合理性。在“二线”，配额制和许可证制度依然有效，此外，关税政策也一如既往。
“通知”的第三条规定是第二条规定逻辑展开的必然要求，它强调外经贸主管部门“不得办理赋予保税区内企业国内进出口经营权的审批手续，对于已办理赋予进出口权的区中企业，应立即撤销其进出口经营权”。因为，一旦保税区内企业拥有国内进出口经营权，那么“通知”的第二条规定就明显多余。如果它必须被推翻，那么自由区的“不二法则”就受到了挑战。外经贸当局坚持认为，保税区内企业犹如境外企业；毕竟“国家对保税区内企业从事外经贸活动的管理有别于区外国内企业”。因此，境外企业与国内企业开展经贸活动，在现行外贸体制下，须由官方批准的或指定的进出口贸易公司“倒手”或“经手”。对保税区企业及其区外合作伙伴来说，这意味着：要么将贸易标的物卖给区外进出口贸易公司，由后者将货物“转卖”给需求的一方；要么委托区外进出口贸易公司代理，请其将货物“转交”给对方。
事实上，保税区企业是否应该拥有“国内进出口经营权”牵涉到各相关群体的利益。区外进出口贸易公司认为，如果区内企业可以自由地与区外企业开展经贸活动，那么区外进出口贸易公司的市场份额就会受到挤占。一方面，有业务往来的区内外企业将会撇开它直接进行交易；另一方面，保税区贸易企业将竞夺原本由区外进出口贸易公司控制的发生在非保税区与境外企业之间的外贸业务。竞争的大量涌现，很有可能使习惯于垄断的进出口贸易公司陷于灭顶之灾。
对区外无进出口经营权的企业来说，如果与境外企业之间的贸易往来必须要通过进出口贸易公司才能成交的话，那么这个处于中间环节的公司不论是区外的贸易公司还是保税区的贸易公司，并无本质区别。但如果他们需要与保税区企业开展业务，他们也许会抱怨那个区外的多余环节，进而会责问为什么保税区企业或它自己不能像那个“中间环节”一样拥有进出口经营权。
保税区企业强烈要求拥有国内进出口经营权。因为它们无法容忍区外进出口贸易公司的垄断性商业行为，更反对区外贸易公司对保税区和非保税区之间的经贸活动“横插一手”。它们强烈声称，区外进出口贸易公司的“特权”已严重阻碍了保税区与非保税区之间经贸活动的深入开展，从而影响了保税区的成长及其带动区域经济发展的目标的实现。保税区企业所反映的情况是客观和真实的，但它们争取国内进出口经营权的要求只有在解除现存外贸体制的束缚后才能得到满足。
三、外汇管制政策
自由区一般实行汇兑自由的金融外汇政策，而保税区却实行外汇管制。1991年6月，国家外汇管理局发布了《保税区外汇管理暂行办法》，1995年12月“暂行办法”废止，《保税区外汇管理办法》（以下简称“正式办法”）出台。正式办法比暂行办法既全面又严格。然而，正式办法依然存在漏洞，外汇违法行为没有被杜绝。因此，区1998年金融风暴席卷东亚和东南亚之际，国家外汇管理局又发布了《关于保税区外汇管理有关问题的通知》，借以对正式办法予以调整和补充。从外汇管制的角度看，这无疑是一个进步，因为它最大限度地防止了逃汇、套汇等非法行为的发生；但站在汇兑自由的立场，这的确又是个悖论，因为外汇管制得越严格，保税区就越不像自由区。2002年，为了适应中国加入世贸后的新形势，国家外汇管理局对正式办法进行了修订并重新予以发布，外汇严格管制状况开始松动。
目前，保税区外汇管制状况总体呈现如下特点：①“经常项目可兑换”，亦即属于经常项目下的各类交易，包括进出货物、支付运输费、保险费、劳务服务、出境旅游、投资利润、借债利息、股息、红利等，在从外汇账户上支付或向银行购汇时不受或少受限制。②发生在“一线”的经济交易免办进口付汇和出口收汇核销手续。“出口收汇核销”是以出口货物的价值为标准核对是否有相应的外汇收回国内的一种事后管理措施；而“进口付汇核销”是以付汇的金额为标准核对是否有相应的货物进口到国内或有其他证明抵冲付汇的一种事后管理措施。③实行“意愿结汇”，亦即保税区企业的自有外汇是存在外汇指定银行还是卖给外汇指定银行完全取决于其意愿，不受外力强迫。与此相对照，非保税区实行强制性的“银行结汇制”。国家外汇管理局对企业外汇结算账户可以保留的外汇限额作出规定，超过限额部分的外汇必须卖给外汇指定银行。④“资本项目不可兑换”。如，区内企业借用国际商业贷款、外汇（转）贷款、提供对外担保、境外发行外币债券、境外投资、外方所得利润在境内增资或者再投资等资本与金融项目外汇交易和外汇收支都按照区外有关规定办理。
由此可见，我国保税区的外汇管理体制属于“部分外汇管制”，即对经常项目的外汇交易基本不实行外汇管制，但对资本项目的外汇交易进行与非保税区一样的严格限制。就我国当前的总体情况看，保持资本项目的不可兑换性是必要的。我国的综合实力尚待提高，宏观调控能力尚待加强，金融体系远远不够健全，同时微观经济主体自我约束、自我管理的能力较弱。在经营项目已实现人民币可兑换的同时，如果不完善和加强对资本项目外汇收支的管理，可能造成资本大量流出或流入，冲击国内金融市场，影响国民经济的健康发展，甚至引起金融危机。然而，不可否认的是，人民币资本项目的不可兑换性不可避免地为我国保税区的进一步发展带来了很大的制约，对国民经济产生了一定的不利影响：
第一，不利于金融业的成长。随着世界经济一体化的发展，各国经济对金融服务、特别是对效率高、范围广、规模大、风险分散的金融服务的需求大大增加；而随着我国经济对外开放度的不断提高，我国机构和个人对高质量的金融服务的需求也在不断上升。目前，我国有近一半的保税区的功能取向都包含金融服务这一项。但是，在对资本项目实行管制的前提下，我国的金融市场与国际金融市场一体化的程度还很低。由于受到政府的诸多保护，我国的金融机构极易忽视自身必要的调整与改革，有滋生惰性的倾向。尽管它们业已面临系统内部和外部的竞争压力，但自身内部的竞争是低水平、低质量的竞争，而来自外部的逐步扩大的外资金融中心机构的竞争又受到业务范围、规模和实力等多方面的限制。
第二，不利于内外资企业的公平竞争。在资本项目的管理下，我国金融市场的发展受到限制，广大内资企业进入国际金融市场的机会较少，不能运用国际金融市场先进的金融工具，如期货、期权、互换等，安排自己的资产负债结构，对资产进行必要的保值和力图实现较多的增值，也不能对负债进行充分合理的期限安排和尽可能多地降低利息支出，因此不能像外资企业那样通过国际金融市场分散投资风险，提高投资收益。此外，由于我国不存在健全的外汇期货市场和远期外汇买卖，没有外汇币种时间的选择权，内资企业不能像外资企业一样通过套期保值来防范外汇风险，这便增加了内资企业所面临的外汇风险，进一步加剧了内外资企业在风险、收益上的不平等，不利于二者的公平竞争。
第三，不利于吸收外资。我国保税区的重要功能之一就是吸收外商的直接投资，开展出口加工业务，然而资本项目的管理无疑为外资的流入设置了巨大的障碍。绝大多数实行了资本账户开放的发展中国家的经验证明，在开放的初期，资本流入会大量增加；而且，如果本国的经济发展是稳定的，外资流入的增加也将是稳定的。
第四，不利于建立国际化的商品交易中心和金融中心。资本账户开放是我国建立国际化的商品交易中心和金融中心的必备前提。一个国家是否强盛于世界，其中一个显著的标志是：是否有国际化的商品交易中心和金融中心以及作为其基地的国际大都市。当人们提起美国的纽约对外贸易区、德国的汉堡自由港、意大利的威尼斯自由区，都会感觉到它们所在国家雄厚的经济实力，以及其所在城市在国际经济与交通中的重要地位，我国除香港外，目前尚无这种国际化的中心城市。要在保税区的基础上将上海、天津、广州等城市建成我国的国际化中心城市，一方面要依靠我国经济实力的进一步增强；另一方面，开放资本账户是必备的前提条件。如果我们对资本交易进行管制，就不可能建立全球范围内进行资金调拨和运行的国际金融中心。
第五，资本管制产生了巨大的行政成本和机会成本。任何一种管制措施，要收到预期成效，必须付出相应的成本。这种成本既可以是为实施管制而必需的人力与物力的投入，也可以是放弃管制的情况下可能得到的各种利益。前一种成本是行政成本，后一种成本可以称为机会成本。保税区实行资本管制，无疑需要付出巨大的行政成本和机会成本。
第六，导致地下交易。逃避资本管制的渠道之一是从事地下交易活动，包括直接的外汇交易，以及制造各种假单据并进行买卖，譬如，为了将资金转移到国外，出口商同外国进口商达成协议，将出口单据上的金额做成远低于实际的出口收入，从而把差额部分投资于国外资产；同样，进口商则可以在得到外国出口商配合的情况下，将出口单据上的金额做成远高于实际的进口支出，从而将差额部分投资于国外。地下交易的存在减少了政府税收，扰乱了经济秩序，削弱了政府宏观调控的效果，对国民经济的发展十分不利。资本管制下，地下交易有其存在的必然性。要从根本上消除地下交易，只有摒弃各种人为的干预，实现人民币的自由兑换。
四、税收政策
涉及保税区的税收大体可以分为两类：一是由海关负责征收管理的关税类（主要指进出口关税，同时也包括由海关代征的进口环节增值税和消费税）；二是由税务机关负责征收管理的工商税类（主要包括除进口环节外的增值税、消费税、营业税等流转税和企业所得税、个人所得税等收益税）。
1.关税类
对第一类税收，海关的规定较为明确：首先，在“一线”进出的货物，一般免征关税。其次，在“二线”，货物从保税区运往境内非保税区“视同进口”。在实际操作中，具体根据货物贸易的不同方式区别对待：如果是一般贸易，不论货物最初来自境外还是区外，在运入非保税区时皆须按章纳税。如果是加工贸易（不包括区内外之间的委托加工），海关只对制成品中所含境外料件征缴关税，而对制成品中所用区外料件则免征关税。再次，在“二线”，货物从非保税区运入保税区“视同出口”。由于国家鼓励产品出口，因此免征出口关税；而“出口退税”由税务机关负责执行。
海关对区内制成品中所用区外料件免征进口关税，反映了中央政府和海关当局对保税区“二线”性质的认识不够彻底。因为“海关对保税区与非保税区之间进出的货物，按照国家有关进出口管理的规定实施监管”，意味着“二线”已被假设为国境线。既然把“二线”当作国境线，就应当对在“二线”进出的货物彻底地实行如同进出国境时的海关监管办法。在区外，货物复进口一般都要缴纳进口关税和进口环节税，更何况复进口的货物的存在状态已发生了变化（例如，作为产品料件，在境外经过加工成为新一类商品）。因此，在“二线”，对于复进口的货物也应当实行和区外相一致的办法。然而，海关在这一问题上的实际行为却与此原则相悖，它们对区内制成品中所用的区外料件免征进口关税和进口环节税，实质上是在一定程度上又否认了“二线”是国境线的假设。
这种认识上的模棱两可不仅导致关税流失，还使国家的“出口退税”政策遭遇滥用和尴尬。1995年以前，国家税务总局认同海关以“二线”为国境线的假设，因而规定，货物由区外进入区内即可办理出口退税。然而，出其预料的是，作为加工料件的区外货物在享受了出口退税待遇后，经过“改头换面”，往往又回到了区外。如果海关对保税区制成品中的这类料件采征进口关税和进口环节税，那么税务机关没有理由怀疑“假设”的正确性，也一定会继续为进入区内的区外货物办理出口退税。然而，由于海关关税豁免不当，保税区“二线”在“出口”繁荣的同时，国内税的流失也一度泛滥成灾。税务机关对“假设”的认同态度动摇了：如果区外料件进出“二线”无关税可言，那就如同国内贸易，而内贸是不能享受出口退税的。1995年税务机关决定，“对非保税区运往保税区的货物不予退（免）税。”从此，“二线”作为国境线的假设被税务机关否决了。
2.工商税类
第二类税收是税务机关的份内职责，但遗憾的是国家税务总局对此没有制订任何统一规范，结果导致保税区的流转税和收益税政策始终处于一种不太明确的朦胧状态。
流转税政策最初是在1990年9月上海市人民政府发布的《上海市外高桥保税区管理办法》中规定的，即保税区企业生产的产品在区内销售或运往境外时，免征生产环节的工商统一税或产品税（增值税）；如经批准进入非保税区，则须缴纳工商统一税或产品税（增值税）。1991年8月，国家税务局在《关于天津保税区有关税收问题的通知》中，重复了这一规定。此后，各保税区在成立时大都效法于此。1994年国家进行税制改革，取消了适用于外资企业的工商统一税和适用于中资企业的产品税，而一律征收增值税、消费税。于是各保税区所在地政府沿袭旧时“惯例”，相应地对在保税区内加工的产品按其去向或征或免增值税和消费税。
尽管各保税区所在地政府自行填补了中央政府及其有关职能部门在这一领域的“法律空白”，但保税区的流转税政策也因此而露出了破绽。例如，对保税区企业之间的货物交易免征流转税之政策适用于什么样的货物？是保税货物，还是非保税区货物（指非国外进口的货物），抑或兼而有之？由于缺乏统一明确的规定，各保税区税务机关认识有差异，从而导致各地做法不同。
事实上，保税区流转税政策所面临的问题不仅仅在于各地税务机关自说自话而造成的政策分歧；一如前述，保税区“出口退税”政策因缺乏与海关进行有效的政策协调，至今陷于尴尬境地而不能自拔。
出口退税是国家鼓励发展外向型经济的一项既定政策。由于货物从区外进入保税区“视同出口”，因此出口退税政策也适用保税区。但在初期，政策制定和执行者们对保税区的性质不甚明了，在具体操作有关事项时没有得到海关的政策协同，致使作为加工料件的区外货物通过复进口的方式享受了非分的出口退税待遇；进而使区外企业与产品内销的区内企业处于极不公平的竞争环境。
鉴于保税区的税收流失日趋严重，同时也为了让区内外“成分复杂”的产品（既含境外料件又含非保税区加工料件）能够在国内市场公平竞争，1995年财政部、国家税务总局通过(95)财税字092号文件规定，对非保税区运往保税区的货物不予退（免）税，保税区内企业将该货物出口或加工后再出口方能申办退税手续。这项规定有效地阻止了利用货物的“倒流”攫取出口退税的企图；但它使保税区的性质变得更加模糊不清，加上调整后的政策依旧设计不周，出口退税工作又陷入停滞状态。
收益税是由税务机关负责征收的工商税类的另一大构成。涉及保税区的收益税种主要是企业所得税。与增值税、消费税等流转税所面临的情况相似，保税区的企业所得税一直没有统一规定，各保税区现行政策的原始依据是1990年9月财政部发布的《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》和1991年8月《国家税务总局关于天津保税区有关税收问题的通知》。后来，各保税区所在地人大和政府纷纷制订了各自有关保税区的管理条例或管理办法，从而取代前者成为各保税区执行有关税收政策的“权威”文本。然而，这些政策文本各具“地方特色”，有关企业所得税的规定不尽相同。例如，《广州保税区管理办法》规定，保税区内从事加工出口的生产性外商投资企业可按15%的税率计征企业所得税。据此规定不难看出，中资企业和非生产性外资企业被排除在税率优待之外。与广州保税区的该条规定相比，《山东省青岛保税区管理条例》规定，保税区内从事加工出口的生产性企业，均按15%的税率计征企业所得税。这表明15%的税率适用范围已从生产性外资企业扩展到中资生产性企业。然而对非生产性企业，除具备一定条件的外资金融机构外，该条例没有指明征税率。这意味着其它非生产性企业尚不能享受15%的税率优惠待遇。与山东保税区的该条规定相比，《上海外高桥保税区条例》将15%的税率普及化。不论生产性企业业或非生产性企业，也不论外资企业或中资企业，皆以此为准上缴企业所得税。在此基础上，该条例对经营期在10年以上的企业进一步给予优惠：凡生产性企业，“二免三减半”，亦即从开始获利的年度起，第1年和第2年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企业所得税；而贸易、仓储等非生产性企业，实行“一免二减半”政策，亦即从开始获利的年度起，第1年免征企业所得税，第2年至第3年减半征收企业所得税。（根据《山东省青岛保税区管理条例》，非生产性企业也实行“一免二减半”，但该优惠仅适用于具备一定条件的外资金融机构。）《珠海保税区条例》对企业所得税的规定与上海基本一样，但与上海略有不同的是，它突出强调了对区内外资企业所得利润再投资（原企业增资或者新办企业）进行退税：只要外资企业经营期不少于5年，经申请税务机关核准，其再投资部分已纳税额的40%税款可以退还；再投资举办或扩建产品出口企业或先进技术企业，经营期不少于5年，再投资部分的已纳税额则可全部予以退还。（这款优惠条件并非珠海创举，它曾出现在《广州保税区管理办法》中。）从此数例可以看出，随着时间的推移，成立时间越迟的保税区，其管理条例或管理办法中有关企业所得税的内容就越全面，优惠条件也越多。出现这种现象理所当然，因为作为后来者，它们可以比较和借鉴先行者的所作所为，兼收并蓄众家之长，从而为招商引资造就“后发优势”。
由税务机关负责征收的工商税类还包括其它一些税种。其征缴政策基本上都由保税区所在的省、市人民政府自行作出规定，如对在保税区内开发的建设单位，暂时不征收固定资产投资方向调节税；对购买或建造保税区自用房产的企业，5年内免征房产税，等等。各保税区在这些税种方面的规定所存在的一个重大问题依旧是不统一、不规范。
五、小结
保税区的政策架构并不局限于上述几种政策，然而，它们却是构成保税区的主要政策支柱。由于海关监管较为严格，保税区“境内关外”的特征还不明显，它尚笼罩在“境内关内”的阴影之下。保税区的外经贸政策总体而言比较宽松，但区内企业尚无国内进出口经营权，这在一定程度上阻碍了保税区与非保税区之间经贸活动的深入开展，从而影响了保税区的成长及其带动区域经济发展的目标的实现。保税区外汇管制政策与世界自由区的汇兑自由原则不相吻合，其管制力度曾一度无以复加，但最近两年，它正逐步放开。保税区的税收政策除关税比较统一明确外，流转税和收益税等其它工商税收的一些适用政策常常因地而异。这种后果的造成有待于中央政府尤其是国家税务总局在以后的工作要更加对它加以整理和规范。保税区的政策限度不宁惟是，可能要归固于政府各职能部门对保税区的性质看法不同而导致的政策矛盾和混乱。
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