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实施西部开发战略，实质上是要以政策促进西部地区的发展。现有的西部开发政策大多属于中央政府的区域差别政策，虽然这种政策是必要的，但只是辅助性的，且具有一定的客观局限性。西部大开发的成败，归根到底取决于地方政府以市场化思维来设计和完善政策体系的能力。构建市场化的政策体系，不仅对西部大开发，而且对于振兴东北以及“中部崛起”都具有普遍的意义。
一、问题的提出
西部大开发战略实施以来，政策问题成为各方面关注的热点。西部各省区一方面积极向中央政府争取倾斜政策，另一方面竞相出台自己的优惠政策。理论界关于西部开发政策争论的焦点在于西部开发是否需要特殊的优惠政策、需要什么样的政策。一种观点认为，需要政策引导和扶持，东西部不平等的竞争关系要靠中央政策调整，中央应给予西部以政策倾斜。另一种观点则认为，西部大开发是在市场经济条件下进行的，要遵循市场经济规律，不应有倾斜政策，应平等地接受市场调节。
国家关于振兴东北老工业基地的战略思想提出以后，有的观点认为，现在西部开发尚未取得大的成效，这个时候再开始振兴东北老工业基础，势必难以收到预想效果。这种观点之所以把西部开发与振兴东北对立起来，实质上是强调了两个地区在中央政府政策倾斜方面的竞争。那么，中央关于西部开发和振兴东北的政策，究竟是互相对立的，还是并行不悖的？
为了全面、深入理解西部开发乃至其他欠发达地区发展中的政策问题，必须建立起一个系统的分析框架。我们认为，西部开发的政策应该是一个政策体系，从政策体系本身的特点出发，才能清楚地说明西部开发政策的要求。现有的西部开发政策主要着眼于区域差别政策，这远不够。当务之急是要以市场化思维方式设计和完善西部开发政策体系。
二、区域差别政策的局限性
区域差别政策是指国家对国内一部分地区实行某种优惠政策，而其他地区则不实行这种政策。其实质是国家运用政权力量将一定的经济利益让予某些地区，以促进其发展。税收优惠和中央财政资金支持，是世界各国促进落后地区发展的通行做法。比如20世纪50年代中期到70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策。美国联邦政府为鼓励资本向落后地区流动，实行了能够自动调整地区收入差距的累进税制，还专门扩大了州和地方政府的税收豁免权。法国则在洛林、诺尔—加莱两个重点地区实行“无税特区”。然而，区域差别政策有其内在的局限性。
（一）区域差别政策的效果，与政策力度密切相关
生产要素的流向，关键在于收益率。如果税收优惠政策的力度够强足以形成“政策洼地”，以使企业、人才、资金、技术在西部的投入所能获得的收益高于其他地区，那么区域差别政策就可以达到在落后地区促进投资的作用。但实际上，这很难做到。比如近年来，我国陆续出台了一些向西部倾斜的优惠政策，主要是中央政府对西部地区实施投资倾斜。这对于促进西部地区的经济发展发挥了一定作用，尤其是依靠国债投资和中央政府预算内的基本建设投资拉动了西部经济的增长。然而，在国家当年给予东部地区的很多优惠政策还在继续发挥作用的情况下，现在给予西部地区的这些倾斜政策还不足以在西部地区形成“政策洼地”，因而向西部倾斜的格局很难真正形成，国内外资金、技术将很难在短时间内进入西部。
另一方面，西部开发是长期的经济发展战略，而不是短期的突击性任务。仅靠政府投资倾斜是远远不够的。目前中央投资只占全社会基本建设投资的20%，东西部投资差别主要来自于民间投资和外国资金流入，而政府对这些资金基本上没有什么控制能力。在国家向西部地区的财政投资有了较大幅度增长的同时，外商和民间资本在西部地区的投资却没有出现大幅度增长。相反，西部地区的资本还在继续向东部发达地区流动。现有政策并不足以改变中西部地区的资金继续向东部发达省市流动的趋势，更不用说吸引东部资本到西部投资。
（二）区域差别政策本身存在一个合理的限度
首先，税收优惠的关键是税率差别。但若对西部地区实行大幅度减税，甚至减得比特区还要多，许诺的时间更长，以吸引外部投资到西部地区来，那么就势必面临如下两个因素的制约：一是整个西部地区都减税，政府的收入将严重匮乏；二是在西部地区大面积实行减免税收的政策，实际上等于没有减。对于任何一个城市或地区来讲，都不会因此而增加了对外部资金的吸引力。
其次，中央加大对西部地区的财政转移支付客观上也是有限度的。东部沿海地区的高速发展拉开了和中西部地区的差距，虽然在这个过程中整个社会福利得到了改善，但西部地区的利益却受到了损害。实行转移支付的目的就是利用东部快速发展带来的社会福利的提高来补偿西部蒙受的损失，以使东部和西部地区得到改善。然而，如果转移支付力度过大，妨碍了东 的发展，就达不到使东部和西部都得到改善的目的。
（三）区域发展的根本动力来自于内生增长能力
一个区域落后的根本原因不在于外部，而在于区域本身的经济结构限制了其参与市场竞争的能力。区域经济要发展，必须依靠区域自身的集聚效应，让企业自愿地、争先恐后地到这个地区来投资。一般来说，这需要如下综合条件：①高规模效益，②低交易成本，③高度分工，④信息流畅，⑤具有正的外部效应，⑥具有良好的基础设施和服务，⑦具有良好的竞争环境，⑧具有良好的诚信环境，⑨有利于生产要素流动，⑩有利于增加消费者的选择等。采取区域差别政策也许可以改变其中的一个或几个条件，但很难改变其中的大部分条件。如果一个地区本身具备一定的条件，那么在适当的倾斜政策的推动下，该地区的经济就会发展起来。如果一个地区不具备形成集聚效应的起码条件，那么无论采取多么优惠的政策，资金和人才还是要流向别的地方。比如，假如一个地区不具备良好的竞争能力，企业投资之后赚不到钱，那么即使实行零税率，甚至由政府倒贴，也未必能够吸引资金、人才和技术。近年来，沿海地区的投资增加很快，可是这些新增加的投资大部分都来自于非国有渠道。而国有企业的比重在沿海地区持续下降。决定这些投资流向的并非政府意志，而是市场的选择，投资环境的差异决定了资金的流向。
总而言之，政府对地区贫富差别的干预能否达到预期目的，取决于政府的政策是否符合市场经济发展的客观需要。如果一项政策正是一个地区的经济发展所真正需要的，那么该项政策就可以有效地促进该地区的经济发展。比如，在若干个条件差不多的地点之间，如果政府决定向某一个点投资，那么就可以决定性地改变该地区的经济地位，使其成为新的经济增长点。一旦这个新的增长点形成之后，它就会自我扩张，脱颖而出。如果政府的政策违背了经济增长点的形成规律，那么无论政府如何努力，其效果都极为有限。在开始实施沿海地区发展战略时，计划经济还处于主导地位，任何体制上的突破都会带来明显的先发效应。优惠政策的设计空间较大。政府效应也比较显著，而目前市场经济体制已初步建立，我国已经加入世界贸易组织，西部大开发优惠政策的设计空间有限，也不易产生明显的效应。
三、市场化的政策体系
鉴于以上分析，我们认为，我国西部开发的政策设计应走市场化之路。区域差别政策具有客观局限性，区域经济发展有其自身的规律。要进一步推进西部开发和振兴东北老工业基地，必须从市场化的政策体系中来寻找答案。
（一）市场化的政策体系着眼于政府与市场的“伟大共谋”
市场经济条件下的利益关系是一个以个体利益为出发点、在竞争与冲突中实现“利益共谋”的系统。基于市场经济社会区别于传统社会的一个最大的特点，在于它是为了实现全体社会成员出于个体利益的一种持续而成功的“共谋”而建立起来的文化系统。利益动机支配着人的行为，为利益动机所支配的市场行为又形成了利益关系，成为整个社会关系的基础。
当前，我国经济生活中的利益主体已经转变为个人。经过一系列的市场化改革，社会经济资源已逐步开放并与个人的权利和义务相关，个人和企业作为市场中自主行为的主体的权利越来越得到肯定。他们之间的利益以及他们与国家之间的利益，要通过互利性的制度安排才能获得一致，否则社会经济活动无法正常进行。契约关系成为社会经济关系的主导形式。与此相适应的是，政府的功能正在发生变化，从支配与直接管理企业改变为服务于企业。一种历来被称为“官本位”的、行政权力支配的社会正逐渐被一种新的、建立在契约关系之上的社会所逐步代替。
总体上看，发达国家和后发国家的政策体系，体现了两种不同的发展轨迹。①发达国家政策体系的形成逻辑是“先发展—后转型”，即先是市场经济自然成熟、利益关系机制自发形成，后来才逐渐发展出国家对市场运行结果的有意识的干预，即对个人利益具有约束矫正作用的“上层建筑”。市场经济作为一种经济形态，在发达国家已经发展了很长时间，这足以使市场化的思维方式在政府和一般社会成员的心理意识中积淀下来，成为自觉，并不再被意识到。②后发国家的发展逻辑则表现为“转型—发展”交叉出现。先是将发达国家“转型”后出现的国家对市场过程积极干预的模式（包括其政策体系），运用于推动早期现代化的发展，而在发展的一定阶段上又不得不再次实施转型，经过多次调整，步入市场经济的常规轨道。
由此可以得出如下两点结论：①西部开发的关键在于通过市场化的政策体系，调动市场主体积极参与西部开发。全社会都在关注西部开发，全世界都在关注西部开发，西部开发也需要全社会和全世界的参与。西部开发的主体不是政府，而是“政府”加“个人”（企业）。必须着眼于利用市场经济条件下的利益格局，设计和完善西部开发的政策体系。②中国市场经济制度接续了计划经济的历史，在初始条件、发展模式上与西方发达市场经济国家根本不同，这使得在我国建立一个合理的、理顺各种利益关系的政策框架更加难以把握，市场化的思维方式的培育，需要一个过程。
（二）市场化政策体系的关键在于拓展“信息空间”
如果政府是完全有效的，那么国民经济应实行纯粹的计划经济体制，资源配置可以达到最有效率的结果；如果市场是完全有效的，那么国民经济应实行纯粹的市场经济体制，经济系统可以达到最有效率的资源配置结果；如果政府与市场都是有效的，那么计划经济与市场经济的效果相同。然而，现实世界中，市场不是完全有效的，政府也不是完全有效的。在这种政府和市场都非完全有效的情况下，既不能实行纯粹的计划经济体制，也不能实行纯粹的市场经济体制，而应该实行政府与市场相结合的“混合经济体制”。
政策是政府与市场相结合的主要载体。由以上分析可知，政府与市场的结合，客观上是由政府与市场各自的局限性所决定的，而政府与市场的局限性又都与政府与市场主体在获取信息方面的能力有关。这具有重要的政策含义：增强信息的完备性，是提高政府与市场结合效率的有效途径。要提高经济运行的效率和活力，一方面需要提高政府机构和市场主体各自搜集和处理信息的能力，这要通过政府自身的改革以及企业竞争能力的提高来实现；另一方面，是要通过政府机构和市场主体的互动，拓展信息生成空间。实行市场化的政策体系，是政府与市场良性互动的必然要求。
目前世界各国的经济体制都可以称之为混合经济体制，只不过政府与市场的作用范围不同而已。总的看，发达的市场经济国家经历了一个从自由竞争的市场经济向国家干预的市场经济转变的过程，政府干预范围呈扩大趋势；而原计划经济体制国家，如我国，正经历着一个由计划经济向市场经济转轨的过程，政府干预范围呈缩小趋势。同样是混合经济体制，之所以有的经济体呈现出更高的活力，关键在于其政策体系的市场性。
四、现有西部开发政策的不足
1999年6月，中共中央总书记江泽民在西安主持召开国有企业改革和发展座谈会时第一次明确提出“西部大开发”概念，阐述了西部大开发的意义：加快开发西部地区是全面发展的一个大战略、大思路，不是小打小闹，是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的新局面。2000年10月，中共十五届五中全会公报明确提出要实施西部大开发战略：“要合理调整生产力布局，实施西部大开发战略，积极稳妥地推进城镇化，促进地区、城乡协调发展。”2001年3月九届全国人大四次会议将西部大开发纳入国民经济和社会发展第十个五年计划，并提出了多方面的具体规划。2002年11月中共十六大报告和2003年3月十届全国人大一次会议《政府工作报告》都进一步强调了西部大开发的重要性，提出要“扎扎实实推进西部大开发”。
以上这些，代表了党和国家关于西部大开发的总的政策取向和思路，是关于西部开发政策的最为权威的阐述和较为完整的表达。国务院、中央各部委出台了许多关于西部开发的正式文件，构成了西部开发的具体政策。还有一些政策信息是通知各部门领导的一些讲话来体现的。除中央政策外，西部各省地方政府结合自身实际，出台了一些地方性的政策，这些政策也属于西部大开发政策体系的重要组成部分。
（一）缺乏关于西部开发的法律法规
为保持有关政策的落实，保持政策的稳定性和连续性，许多国家都把解决地区差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的行为体现出来。如德国，其《联邦基本法》规定，联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致；《联邦空间布局法》规定，联邦国土在空间上应该得到普遍的发展；《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资（各50%）对落后地区的开发给予补贴。又如，20世纪60年代以来，美国政府也通过制定一系列法案来缩小地区差距，促进区域经济均衡发展，包括1961年《地区再开发法案》，1962年《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》，1964年《经济机会法案》，1965年《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》，等等。而我国目前的西部开发还缺乏足够的法律法规支持。
从某种意义上说，我国的西部大开发能否达到预期目标，在相当大的程度上取决于中央政府以及各级地方政府的决策设计能力和设计水平。西部大开发不仅仅是使西部地区受益的大事，而且是使全国都受益的大事。中央政府应从管理、计划、财政、税收、金融、科技教育、生态环境、法制保障等多方面综合考虑，尽早出台较为系统的规定的政策体系及配套的实施细则，并且加强西部开发的法律体系建设，把政策上升为法律法规，使西部开发有法可依，避免政策的随意性。
尤其是，随着西部大开发的实施，振兴东北老工业基地也提上了日程，关于“中部崛起”的讨论也逐渐增多。如何以法律法规的形式明确国家在上述重大问题上的政策取向，已是势在必行。
（二）现有政策以区域差别政策为主，原则性表述偏多，缺乏足够的约束力
在已经出台的西部开发政策之中，主要是区域差别政策，包括税收优惠和财政资金的倾斜。但是，相关政策规定具有很大的操作弹性，约束力不强，模糊的、原则性的表述非常多。以国务院办公厅转发的国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意义》为例：第二条“加大建设资金投入力度”中指出，“提高中央财政性建设资金包括中央基本建设投资资金、建设国债资金用于西部地区的比例。国家政策性银行贷款，在坚持贷款原则的条件下，尽可能多安排西部地区的项目，争取提高用于西部地区的比例。”“中央将采取多种方式，筹集西部开发的专项资金、支持西部开发的重点项目。铁道、交通、水利、农业、林业、信息产业等部门在安排建设资金时，要继续提高用于西部地区重要项目的比重。”在这些条款里虽然使用了“提高”、“尽可能多”、“争取提高”、“继续提高”等表述，但并没有规定在什么时间内、比重提高多大、提高到什么程度等方面的量化指标。第四条“加大财政转移支付力度”中指出，“加大对西部地区特别是民族地区一般性转移支付的力度。随着中央财力的增加，中央财政逐步加大对西部地区一般性转移支付的规模。”“中央财政扶贫资金重点用于西部贫困地区。随着中央财力的增加，逐步加大对西部贫困地区和民族地区的扶贫资金投入力度，主要用于贫困乡村的基础设施建设、种植和养殖业、农村基础教育和职业技术教育、文化卫生事业和先进适用技术的推广与培训等。”“加大”、“逐步加大”、“重点用于”、“主要用于”等表述，没有明确每年加大多少、什么时间加大到什么程度或规模、以及采取什么措施加大，体现出一定的随意性。在第十二条“拓宽利用外资渠道”中提出，要“优先安排西部地区项目”，“优先支持对西部社会经济发展具有长远意义的环保、农业开发、基础教育、卫生、水利等领域的项目”。这里的“优先安排”、“优先支持”没有明确由谁来优先安排，安排给哪些地区，没有做到怎么办等。在已经出台的意见、通知、和部门领导人的讲话中，类似的含糊表达用语还很多。
在西部开发的政策方面，很多是中央各个部委以“通知”、“意见”的形式各自出台的一些分散的、零星的政策，还有一些政策信息是通知各部门领导的一些讲话来体现的。这些由行业部门各自出台的意见和通知，由于没有经过法律上的认可程序，缺乏法律约束效力和权威性。尤其是主管部门领导以讲话的形式发布的政策信息，也缺乏规范性。同时，这些政策出自多个行业部门，不仅缺乏相互之间的配合，而且给政策的执行增加了一定的困难。政策的规范性、系统性和权威性问题比较突出。
上述以区域差别政策为主体的西部开发政策体系，存在如下突出问题：①由于区域差别政策自身的局限性，西部开发的效果还不够显著。要真正发挥区域差别政策的作用，还必须构建和完善市场化的政策体系。②以区域差别政策为主的政策体系，对中央政府的依赖过高。区域差别政策主要体现为中央政府的要求，而市场化的政策体系则在很大程度上体现为对地方政府的要求。下一阶段的西部开发，必须充分发挥地方政府的作用。中央政府应有所为，有所不为。
五、政策建议
（一）正确运用区域差别政策
1.区分西部开发的短期、中期和长期目标
消除或减少区域经济发展不平衡的程度，存在一个机会成本问题。如果以西部与东部的差距作为衡量标准，西部开发目标选择上存在着如下几个层次：层次1：降低西部与东部经济发展差距拉大的速度；层次2：控制住西部与东部经济发展差距使之不再拉大；层次3：缩小西部与东部经济发展差距；层次4：消除西部与东部经济发展差距，实现区域平衡发展。
从层次1到层次4，难度越来越大，成本越来越高，所费的时间也越来越长。相应地，在制定西部大开发政策目标时，要考虑短期、中期、长期目标。一个较为现实的中短期目标就是降低西部与东部经济发展差距拉大的速度。如果要在中短期内刻意追求非常高的目标，缩小西部与东部的差距，就必须在中短期内付出大量的边际成本，而这是不现实的。因此，考虑到期限因素，西部大开发的短期目标应是降低西部与东部经济发展差距拉大的速度，长期目标则是消除西部与东部经济发展差距，实现区域平衡发展。
2.区分西部开发政策和扶贫政策、经济发展差距和生活福利差距，注重其协调配合
所谓扶贫政策，是指扶持较贫困者的政策。而西部开发中的部分政策，是扶持较贫困的地区，这部分政策属于区域政策。区域政策和扶贫政策有时是交叉的，比如两者都可以资助某一落后地区的某一贫困家庭新建企业。但两者的目标取向是不一样的，区域政策是推动一个区域的发展和增长，扶贫政策是为了贫困群体的脱贫。一方面，要区分上述两种政策，另一方面，要加强两者的协调。
区分开发政策和扶贫政策的一个政策含义是政策性金融的运行原则。不管是组建西部政策性银行，还是设立西部发展基金，都只应对预计有未来前途的、在未来能够在市场上立足的企业提供投资，或对预计有偿还能力的个人发放贷款。政策性银行和西部发展基金必须能够做到不赔钱，它们虽然是政策性的，但要按照商业原则来运作，而不是赠款。这就要求设立一套科学的贷款程序。
经济发展差距不同于社会生活福利差距。西部开发中，不但应重视西部与东部地区的经济发展差距，更应重视西部居民的社会生活福利差距。一般而言，经济发展差距越大，居民社会生活福利差距越大，缩小经济发展差距是缩小社会居民生活福利差距的重要条件之一。但两者并不完全一致。经济发展差距由于受到自然条件、历史进程的影响，比较难于缩小，迄今为止，还没有一个国家真正实现地区均衡发展。而居民社会生活福利差距比较容易缩小，可以通过政府转移支付等手段实现。一方面，缩小社会生活福利差距是政府应尽的义务，许多国家都非常重视地区之间居民社会生活福利差距问题，把缩小居民社会生活福利差距作为最重要的区域政策目标；另一方面，实践证明，控制地区社会生活福利差距比控制地区经济发展差距容易，而且是政府干预的强项。各国政府纷纷采取用调控地区社会生活福利差距的方法替代直接调控地区经济发展差距的办法，以实现地区间的协调发展。为调控西部与东部的社会生活福利差距，可以加大对西部教育、卫生、科技、文化等方面的投资力度，提高西部人才素质，稳定西部人才资源；普及义务教育，积极发展西部基础教育工程，使一部分重点中学、职业学校和大学的教育设施现代化；适当提高大专院校西部学生生源比例，提倡东部各级各类高校办各种形式的“西部班”，加快西部人才的培养；加快西部卫生事业的发展，努力改善卫生医疗条件；提高西部科技人员的生活待遇。
3.把一部分政策上升为法律
中国的改革和发展历程的一个突出特点是，走了一条特殊的“政策之治”的道路——既不是以“法律之治”为核心来引导，也不是以“权威之治”为主导，而是以“政策之治”来调整。改革开放初期，这种政策之治战略非常有效，但缺点在于，政策而不是法律扮演了改革的主要工具角色，这些政策造就了大量临时和短期的规则，这些规则既不透明公平，也容易被政府滥用而成为“设租”、“寻租”的工具。许多政策的出台没有其它配套的政策跟进，而多是单项政策的一意孤行，缺乏全方位推进的立体感、一步到位的时间感和成功突破的空间感。下一阶段的西部开发中应重视发挥法治的作用。首要措施是制定一部具有约束性、明确各方职责、协调有关利益的、综合性的西部开发法，使政府及经济主体在西部大开发中有所遵循。在综合性的“西部开发法”的基础上，还应当根据具体的情况和现实要求的程度，制定有关配套的单项法规。
（二）充分发挥地方政府在构建和完善市场化政策体系中的作用
1.政府布局应以地方政府的市场化政策体系为主，中央政府的区域差别政策为辅
在促进西部地区发展过程中，中央政府的倾斜政策起的是辅助性的支持作用，它是一种手段，但不是惟一的手段，而且，市场本身的运作和其他经济政策优先于中央政府的倾斜政策。区域经济增长的动力来自于资本、劳动力、技术、知识技能、自然资源、制度等。西部经济要发展，必须着眼于上述经济增长的动力，改善自身竞争力。中央政府的倾斜政策，实际上只是协助西部地区提高其市场绩效，但不能替代西部地区各种经济活动主体的主动性和首创性。应该以市场化的政策体系，促使区域内的政府、社会力量和市场力量拧成一股绳，推动区域的自组织发展。各区域要成为能够创造知识、学习知识、吸收知识、实现创新的“学习区域”，而上级政府可以对区域内市场主体的自助行为提供扶助。
2.高度重视城市发展政策
通过西部开发，西部地区势必与全国一样，经历一个城市化高歌猛进的时期。旧城整治、新城崛起、拓展外延、丰富内涵，都离不开城市发展政策的有效推动。比城市公共物品、城市建设资金更短缺的是城市经营(Urban management)和城市管治(Urban governance)，将二者联系起来，对推动城市化所起的作用不可小觑。政府应从提供服务转变为便于别人提供服务。在城市的经营中，城市政府是一个不可或缺的参考者，这是由城市经营的整体性所决定的，只有城市政府才能对一个城市的整体发展的战略性决策施加决定性影响，因而，城市政府的干预是必要的；但同时必须看到，企业和居民个人也是城市经营的重要参与者，因此，政府政策的任务一方面是在政府和社会之间建立一座桥梁，激发企业和个人的积极性和创造力，另一方面是负责为城市的有效运作提供必要的基础设施，为开发人力资源、改进生产力及提高城市居民的生活标准提供公共服务，规范那些影响居民公共福利、健康及安全的私人行为，提供服务和便利用于支持生产性活动，并使私营企业能够在城市领域有效运作。
3.注重扩大西部地区自身市场容量
在西部大开发中，不应只重视搞大项目、大工程，而应对城市，以及农村地区的一些中心地给予足够重视。大项目和大工程也是必要的，比如连接边缘地区与中心地区的跨区域交通、能源、电信基础设施网络，有助于改善这些边缘地区的区位吸引力和竞争能力。但是，不能仅仅搞一些大项目和大工程，许多问题发生在更基层。对于欠发达的边缘地区而言，在其自身的中心地，搞好规划，实施基础设施投资，可以有效扩大本地市场容量，改善投资环境，其效果可能要比大项目和大工程还好。这在很大程度上依赖于地方政府设计和完善市场化政策体系的能力。上级政府的作用则是给以财政支持，或者帮助其制定长远规划。
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