从“省直管县财政改革”迈向“省直管县行政改革”——安徽省直管县财政改革的调查与思考，本文主要内容关键词为：省直管论文,财政论文,安徽论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)02-0028-06
自2004年安徽省率先在全国实行省直管县财政改革6年以来，省直管县财政改革发展迅速，目前全国已有23个省市实行了财政省直管县。2009年6月22日，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求在2012年底前，在全国全面推行。省直管县财政改革有助于理顺政府间财政关系，推动县级政府加快职能转变，更好地提供公共服务，但它在运行中尚存在不少问题，特别是与现行市管县行政体制难以兼容，并带来了不少负面效应。因此，实地调查省直管县财政改革的典型案例，深入剖析改革的成效和问题，对于进一步推进和完善省直管县财政改革、适时启动省管县行政改革、构建扁平化的中国公共行政体制，具有重要意义。
一、省直管县财政改革的安徽实践
（一）改革的背景和目标
1994年国家实施分税制财政体制后，与全国其他地方一样，安徽省实行了省管市、市管县的财政体制。这一体制调动了市县增收节支和当家理财的积极性，促进了经济社会事业的发展。但是随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，原有的财政管理体制在运行中出现了新的问题：
一是县级财政困难突出。安徽地处中西部地区，县域经济发展缓慢，县级财政供养人员过多，债务沉重，财力与事权不对称，资金调度困难。安徽县级财政困难基本上依靠省财政帮助解决，省财政实际承担着县财政保工资、保运转的责任。
二是市带县的作用难以发挥。安徽省绝大部分市级经济基础薄弱，市级财政自身困难，不仅不能发挥市带县的作用，还不同程度存在着集中县级财力的问题。
三是省财政对县财政的管理监督不够。在市管县财政体制下，省财政难以掌握县级财政的真实状况，信息缺失，不利于省财政加强对县财政的管理和监督。
经过认真研究分析，安徽省委、省政府认为，解决县级财政困难，除了加快县域经济发展，必须积极改革和创新财政管理体制，实行省直管县财政体制。他们认为，实行省直管县财政体制，要适应社会主义市场经济和公共财政发展的客观要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，加大对县级财政的支持、管理和监督力度，更好地调动和发挥各级政府发展经济、增收节支的积极性，促进县域经济加快发展，从根本上改善县级财政状况。
安徽推行省直管县财政改革的近期目标是：力争用三年左右时间，保证县乡工资的正常发放和机构的正常运转，逐步缓解县级财政困难。长远目标是：促进县域经济和全省经济的持续协调快速发展，健全财力与事权相匹配的财政分配关系，进而推动行政区划调整和行政管理体制改革。
（二）改革的内容和做法
2004年1月21日发布的《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》规定，自2004年起在全省57个县（市）实行省直管县财政体制。其主要内容和做法是：
1.收支划分。安徽实行省直管县财政改革的一个重要特点是，财政收支范围没有进行大的调整，主要是改变财政管理模式。因为在实行省直管县财政改革前，省市县财政收支范围已经基本明确和规范。例如，1994年分税制改革后，安徽省对增值税、营业税按照属地原则分享，省市都没有分享县级的两税。2004年所得税收入分享改革时，所得税收入基数也直接核定到县。为保持连续性和稳定性，收支范围暂不作调整。只是对实行省直管县财政改革前，市对县财政收支范围划分不符合支持县域经济发展要求的，予以规范和调整。除所得税省级分享15%以外，其他税种均按属地原则划归当地财政，省以下没有再层层划分和分享其他税种。按照规范的收支划分要求，省财政将收入任务直接下达到县，考核到县。
2.转移支付。按照公平、科学、规范的办法，省对县的转移支付，统一计算分配到县。省财政加大对下转移支付力度，拓宽县级自主安排财力空间，提高县级财政保障能力。
3.财政预决算。财政预决算仍由各市财政局负责组织所属县（市）编制、汇总，但要按规定时间上报省财政厅。为加强预算执行分析工作，直管县按月向省财政厅报送预算执行情况分析。为促进县级财政科学合理安排预算，省财政建立了县级预算审查制度，统一全省预算编制模式。
4.资金往来。建立省与县之间的财政资金直接往来关系，省财政直接确定各县的资金留解比例，预算执行中的资金调度由省财政直接拨付到县。
5.财政结算。年终财政结算项目和结算数额，由省财政直接结算到县。市对县的各项补助、转移支付及资金往来扣款等，年终由省财政分别与市县财政办理结算。各县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，由县财政直接向省财政承诺偿还，到期后由省财政直接对县进行结算扣款。
6.工作部署。省财政厅部署工作直接到县，各县财政工作中的有关情况和问题直接向省财政厅反映。
同时，安徽省按照乡镇预算管理权、乡镇资金所有权和使用权、乡镇财务审批权保持不变的“三权不变”原则，将扁平化财政管理体制延伸到乡镇，从2004年开始在全省全面实施“乡财县管”改革。
（三）改革的成效和问题
安徽省直管县财政改革实施六年来，取得了明显成效：
1.初步构建了省以下以省、市县两级财政管理为主的扁平化财政管理模式。安徽省秉承创新体制的要求和目标，把减少财政管理层级和理顺分配关系作为省直管县财政改革的核心内容，省财政在收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算、项目申报、债务偿还、工作部署及联系等方面直接到县，从而进一步理顺了省以下财政分配关系，省、市县财政收入范围明确统一，财政收入分配关系简单清晰，初步构建了省以下以省、市县两级财政管理为主的更为直接高效的财政管理模式。同时，结合农村综合改革，全面推行“乡财县管”改革，提高了乡镇财政保障能力。
2. 增强了县级财政保障能力。财政省直管县改革以后，割断了市对县集中财力和截留省对县下划资金的渠道，解决了市吃县、市刮县、市卡县的问题。省财政通过一般性转移支付、专项补助、税收奖励等措施，不断加大支持县财政的力度，县乡财政保障能力显著提高。
3.促进了县域经济加快发展。实行财政省直管县以后，激发了县级加快发展的动力。省财政还从促进园区建设、支持企业发展、健全体制机制、完善政策措施、拓宽融资渠道等方面支持县域经济又好又快发展，一批经济强县迅速崛起。如肥东县2008年实现生产总值151.5亿元，三次产业结构调整为22∶50∶28，已经由传统的农业大县转变为工业强县。[1]
4.提高了省级政府协调能力。实行省直管县后，减少了财政层级和管理环节，降低了行政成本，有利于省级与县级信息沟通，有利于省级政府在全省范围内配置财政资源，加大转移支付力度，促进基本公共服务在全省范围内的均衡供给，促进辖区内经济社会协调发展。[2]
5.提升了县级财政管理水平。省财政厅通过县级预算审查、选派省直管县财政联络员、统一规范县级部门预算、开展财政业务培训等措施，进一步加大了对县财政的指导、管理和监督力度，县级财政管理的科学化、规范化和精细化水平明显提升。
安徽省直管县财政改革也存在一些问题，如财权与事权的划分和匹配问题没有解决，对市级财政的冲击和对中心城市发展的负面影响，与相关法律和市管县行政体制的冲突等。
二、省直管县财政改革的问题分析
（一）事权和财权的划分与匹配问题
1994年实施的分税制财政体制，主要是重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围，对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定，各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革，并且出现了事权下移、财权上收的问题，致使基层财政普遍困难。财政收支划分是财政体制的核心问题，但在推行省直管县财政改革时，安徽和其他省并没有进行这方面的改革和调整。虽然省直管县后减少了财政层级，但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税，致使财政收支划分带有很强的人为色彩，转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了省直管县财政体制的制度功效。造成这种情况的重要原因，是我国政府层级过多。实际上，国际上也没有哪个国家能够提供解决在五级政府架构中收支划分的经验，完善的分税制不可能在五级政府体系中建立。[3]
解决我国事权和收支划分难题的出路在于进行政府层级设置的制度创新。首先必须在正确定位政府与市场关系的基础上，切实推动政府职能转变，有效解决政府越位、缺位问题。其次要减少行政层级，建立中央、省、市县三级政府组织体系和职责体系。要借鉴公共产品层次性理论、供给效率和分权理论，按照发挥中央和地方两个积极性的要求，科学而明确地划分各级政府的事权和财权，并按照财权（财力）与事权相匹配的原则划分收入，保障各级政府有自己的主体税种和固定收入来源。因此，应当将事关国家安全、宏观调控、收入分配等职责划归中央，将关税、消费税、个人所得税等主体税种划为中央税；省级政府主要负责义务教育、公共卫生、农村基础设施、社会保障等事务，将营业税、社会保障税（费）划为省税。县市级政府主要负责道路交通、社会治安、公用事业、环境保护等，应当适时开征物业税，并将其发展成为县市政府的主体税种，增强基层政府提供符合本地居民偏好的公共服务的积极性和保障能力。[4]将增值税、企业所得税等划为中央地方共享税。为切实保障上述事权财权清单的权威和稳定，必须以法律形式加以强化。为增强省级政府的调控能力，促进区域协调发展，维持各级财政既得利益的原则有必要予以调整。省级政府应适当集中财力，并通过规范的财政转移支付制度，推动辖区基本公共服务均等化。
（二）中心城市与县域经济的协调发展问题
不可否认，1983年全面实施的市管县体制对于密切城乡关系、促进中心城市发展，曾经起着重要作用。[5]目前，安徽正致力于发展以合肥为核心的省会经济圈，以芜湖为核心的皖江城市带，“两淮一蚌”城市圈等，以更好地发挥中心城市的辐射作用。推行省直管县改革，促进了县域经济发展，但中心城市发展会受到影响，区域经济增长中心将难以形成。安徽省有17个地级市，但除合肥、芜湖、蚌埠等市外，其他市的经济基础非常薄弱，属“小马拉大车”，难以带动县域经济的增长。这种情况在我国中西部地区较为普遍。如果一刀切地搞省直管县，将不利于中心城市的形成和发展，延缓经济规模的集中度，阻碍区域经济的分工与合作。此外，实行省直管县，城市之间会出现“马太效应”，比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”，而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”，这两种情况都不利于进一步发挥城市的作用。
大中城市的规模效益和集聚效益比较好，有利于区域经济增长极的形成。但城市不断膨胀，会出现诸如环境污染、交通拥堵、住房紧张等“大城市病”。因此，发达国家除东京、纽约、伦敦等少数特大城市外，城市规模都不大。相反，小城镇可以增加更多的就业机会，减少农村剩余劳动力向大城市盲目流动；可以给农民带来全新的生活方式，推动农村社会进步，消除城乡二元。[6]综合起来，大中城市和小城镇的发展不是彼此替代，而是应当合理布局，实现功能互补。在财政体制改革中，需要统筹考虑省、市、县的财政分配关系，既要大力促进县域经济发展，构建农村公共财政体制，又要加快城市经济发展，增强市级财政的辐射能力和带动能力，做到城乡统筹，协调推进，共同发展。其中，最为重要的是要因地制宜，不要一刀切，要尊重市场选择。
（三）财政体制与行政体制的冲突问题
目前，我国地方行政架构仍然是省管市、市管县的行政体制，而从根本上说，财政体制是行政体制的组成部分，必须遵循行政体制的组织原则。市管县行政体制与省直管县财政体制并存，不可避免会产生摩擦和冲突。一方面，市级事权仍然覆盖全市，但市级不再集中县级财力，并被省级要求加大对县级的补助力度，明显超出市级财权所能承载的范围，市级财权与事权不对称加大，而市级财政权被架空，无疑还会直接影响到行政管理权的行使。另一方面，县级财力财权得以扩大，但对县级事权如何定位却没有明确规定，如何加强对县级财政的监督和规范亟待解决。而行政级别的差异，必然导致市县财政在具体事务上的平等难以真正实现。由于市里掌握县里的人事权、经济管理权限和目标考核权，县级财政的运行在很多方面依然受到市里的制约和影响，市里要求县里干事，但却不负责在财力上给予支持。市县两级财政平级，容易出现有利相互争夺，承担责任时相互推诿。两种体制并存还产生合法性问题。虽然市管县行政体制缺乏明确的宪法依据，但它已成为我国政府架构的现实。而为了保证每级政府有效行使职能，各国奉行一级政府一级财政原则。我国《预算法》第2条和第5条分别规定了“一级政府一级预算”原则和“上级总预算包括下级总预算”制度。法律的这一强制性规定，很难用改革和试点来绕过去。
必须认真解决上述问题，推动省直管县财政改革向纵深发展。短期内，在市管县行政体制下实施省管县财政体制，尤其需要明确省、市、县的事权和财权划分，适当调整市级政府的事权和支出责任，实现事权与财力的匹配。要深化行政体制改革，转变政府职能，精简机构和人员，优化组织结构，创新管理方式。要积极推进扩权强县改革，充分发挥县级政府在经济社会发展中的重要作用，为最终实施省管县行政体制创造条件。从长远看，必须积极稳妥地推进省直管县行政改革，打造省直管县的扁平化公共行政体制。
（四）公平与效率的兼顾问题
对于我国绝大多数省份而言，由于管辖范围大，一个省内同样存在着区域发展不均衡问题。实行省直管县改革，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，可以在一定程度上解决省内各县基本公共服务水平差异较大的问题。但这同时也意味着，省级政府要从发达地区集中更多财力用于对落后地区的省级财政转移支付，对各地发展经济和增收节支的积极性产生不利影响。因此，必须按照兼顾公平与效率的原则，结合各地经济社会发展的实际，既要加大对困难地区的转移支付力度，逐步建立基层政府基本财力保障机制，又要激励经济强县加快发展，发挥其对周边地区的辐射和带动作用。体现在转移支付体系的设计上，要兼顾激励性和公平性目标，协调均衡性转移支付和专项性转移支付的规模和比例，考虑财政的纵向与横向平衡问题及公共产品的外溢性，并根据实际情况有所侧重。
（五）权责扩大与监督滞后的脱节问题
实行省直管县后，对省级来说，承担的是更多的事务和责任，但由于管理幅度增大，管理对象数量增多，工作量剧增，人力又有限，管理压力增大，对市县财政管理难免力不从心。对市级来说，虽然失去了部分财权，相应也减轻了压力，可以投入更多的精力发展城区经济和培植本级财源，致力于城市自身改革和发展，但客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成直管县财政管理上的真空。对县级来说，财力和权力扩大以后，业务水平和管理能力一时难以跟上，如果缺乏监督，极易滋生腐败，并导致投资冲动和建设政绩工程，财政资金的使用效率难以保证。
为了发挥省级财政管理和调控本省经济社会发展的职能作用，必须提高省级财政部门的管理能力。要改革机构设置，调整管理职责，转变管理方式，建立与直管县改革相适应的管理体制和工作机制。要赋予市级财政必要的管理权限和管理手段，以加强市对直管县的指导和督促，提高省市两级共同支持县级财政发展的积极性。要进一步规范省直管县财政业务流程，积极推进“金财工程”大平台建设，实现省对市县财政运行的实时动态监控。要建立县级部门预算和民主理财机制，规范县级财政收支行为，人大、审计和上级财政部门要加大预算监督，促进依法行政和依法理财。要按照建设公共财政和服务型政府的要求，优化支出结构，提高财政资金的使用效率。要实行预算绩效评估，增强基层政府提供公共服务的意识和压力，避免和减少花钱随意、办事不力现象。
（六）统一建构与多种模式的选择问题
减少政府财政层级的省直管县财政改革具有重要意义，但它的推行是否必须一刀切和整齐划一，还是可以结合本地实际采取多样化的模式，值得研究。安徽省实行省直管县财政改革的范围就不包括马鞍山、铜陵、淮南、淮北四市所辖的县，这是因为这些市的县与市在地域上已连为一体，如果实行省直管，不利于城乡一体化发展，还会产生许多矛盾。另外这些市的财力状况较好，能够发挥一定的市带县作用。浙江省从1953年以来一直实行省直管县财政体制有其自身独特的条件，如全省面积比较小，所辖县比较少（58个），地级市数量少（7个）规模也不大，省会与县的交通便利（浙江80%的县集中于杭州周边200公里范围内），并且采用分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式。从各地试点情况看，省直管县财政改革要取得好的效果，必须考虑到省级财政的调控能力、县级经济的自身发展能力、市级财政的实力、市与县的融合程度等因素，否则会出现省级管理失效和县级权力过大的问题。
因此，在肯定和推行省直管县财政改革时，不应该是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展。[7]换言之，指导中国财政体制改革的应当是演进理性，而不是建构理性，不能毕其功于一役。应当坚持稳妥和渐进的原则，在条件不具备时不宜对所有县实行省直管，而应先行对部分具备条件的县进行试点，积累经验。在实现基本公共服务均等化的同时，要尊重地方的创造精神和选择权，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力，为提供多样化地方公共产品的财政体制提供生存空间。要按照经济社会发展要求，城市、小城镇、农村地区可以适用不同的基层财政体制模式。例如，对于长期依附于经济发达的中心城市，与中心城市已经实现了很强分工与协作关系的县，就不宜采用省直管县体制，或者将中心城市周边的县改为区。而对于市级经济基础差、财力弱的市，就可以将其所辖县改为省直管。
三、展望迈向省直管县行政改革
（一）从战略高度充分认识推进省直管县行政改革的重大意义
我国从20世纪80年代初全面实施的市管县体制在发挥其积极作用的同时，其存在的弊端和局限性也越来越突出，表现为市县矛盾加剧，阻碍县级经济发展；政府层次过多，加剧行政管理成本；背离城乡分治的通行原理，城市虚化现象严重等。上述问题的产生，根源在于市管县体制是在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特定历史阶段产生的过渡形式，必将随着我国市场经济体制的不断完善和政府职能转变而发生变化。改革市管县体制，建立扁平化的省直管县公共行政体制，已成为我国经济社会发展和深化行政管理体制改革的迫切要求和战略选择。它有利于实行城乡分治的国际通行的地方行政管理模式，发挥市场机制在促进区域经济发展中的基础作用；有利于提高行政管理效率，建构层级少、幅度大的扁平化政府组织体系，适应大部制改革的要求；有利于回归我国宪法关于政府层级设置的规定，促进政府组织体系的法制化。因此，要从深化行政管理体制改革的高度，科学认识省直管县改革的重大意义，按照中央关于“减少行政层次，降低行政成本”、“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的总体要求，适时启动和稳步推进省直管县行政改革。
（二）积极推进省直管县财政改革和扩权强县改革，为实施省直管县行政改革创造条件
政府间关系由权力关系、财政关系和公共行政关系三重关系组成[8]，行政权主要体现为人事权、财政权和事权，而政府间财政关系和财政权又是行政体制的重点和核心，省直管县财政改革被视为影响市级政府地位的“釜底抽薪”之举。因此，一旦省直管县财政体制改革顺利完成，省直管县行政体制改革也就具备了顺利推进的坚实基础。要按照国家财政主管部门的部署，因地制宜地积极推进省直管县财政改革，妥善解决改革中出现的问题，理顺地方政府间财政关系，最终建立各级政府事权明晰、财权规范的省和市县两级的分级分税地方财政体制，并通过财政体制的扁平化渐进带动行政体制的扁平化，为在长远形成中央、省、市县三级财政和行政管理体制创造条件。
在省直管县改革中，全国不少省市试行“扩权强县”改革。例如，浙江省于1992年、1997年、2002年和2006年四次将地级市享有的经济管理权限下放到县；安徽省于2007年对宁国县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，2009年又在全省61个县（市）全面推开。扩权强县改革缩小了地市级政府对所属县的管理权，将原本属于地市级政府的行政审批权直接下放到县，扩大了县级政府的自主权，减少了管理层次，试点县经济发展明显加快，改革取得了积极成效。但在改革中也存在一些问题，如市级政府对扩权县的支持力度明显减弱；为保持既得利益，下放的权力“虚”多“实”少；土地、工商、税务等垂直管理部门在扩权改革中的定位模糊，扩权前是“一个婆婆”，扩权后变成“两个婆婆”，工作程序重叠；各地开始试点时多侧重于经济实力较强的县，人为扩大了强县与弱县之间的发展差距；行政许可法实施后，地市级政府管理权限在相关法律上有明确规定，许多下放的审批权限缺少法律法规的支持；由于管理和监督未及时跟上，扩权县存在权力过大、滋生腐败和行为短期化等问题。对于这些问题，必须认真研究解决措施，切实落实2009年中央一号文件关于“稳步推进扩权强县改革试点”的要求。这样，配合省直管县财政改革，试点县将在财权和事权两方面获得与市级相同的权力，这种破蛹之举，必将促使其最终过渡到完全的省直管县。
应当看到，上述问题的根源在于市管县行政体制与省直管县财政体制的不匹配，要从根本上解决问题，继续放大财政改革和扩权改革的体制能量与制度功效，必须适时将财政改革和扩权改革引入行政体制改革的深水区，建立省直管县行政体制。
（三）启动和实施省直管县行政改革的基本构想
1.有条件的先行试点原则。改善县治，实行省直管县改革是我国行政体制的重大变革，政策性强，牵涉面广，利益调整大，必须遵照2009年中央一号文件“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的要求，深入调研，科学谋划，选择具备条件的地方先行试点，待经过实践求证取得具体经验后方可有序推进，不可一哄而上。例如，可以考虑选择经济比较发达、省域面积小、已经长期实行省直管县财政体制的地方进行试点。对条件不成熟的，则应继续发挥市管县体制的积极作用。
2.采取分类实施模式。鉴于我国国情，实行省管县体制要根据各地情势，因地制宜，分类实施，灵活推进，不能采取一刀切的办法。经济发达、欠发达和不发达地区、东中西部地区、县市数量和地域大小不等的地区等，要区别对待。例如，对中心城市与其所辖县（市）有相似经济实力的匀质型地区，市管县体制优势失效，可以实行省直管县；对于已经与中心城市形成依附关系的县，可以继续保留市管县或将其改为市辖区；对于经济带动能力一般的市，或者市县经济发展差距大、关联度低，则应当实行省管县；对于现在少数地方尚在实行的行政公署，可以继续保留，将来视情况再改革。[9]
3.适当调整行政区划。一级行政区划单位多，管理层次少，是世界各国普遍遵从的行政区划模式。根据市场经济国家经验和管理学理论，我国省级行政建制可以设至50个左右。因此，应当适当调整我国行政区划，缩小省级管理半径，增加省级数量。可以从几个省中划出一块设一个省（重组），或者将一个省一分为二（分拆），或者将计划单列市等大城市升格为直辖市（升格）等。由于各省级单位都是在长期历史发展中形成的，一省范围内已经形成了一定程度的文化认同和凝聚力，调整省级建置必须审慎进行，只有条件成熟时才可调整。在划小省的同时，县的区划也要进行调整。目前，我国最多的四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，各省所辖县的数量和县的大小差别很大。因此，对规模较小的县可以合并，其变动所产生的影响也比较小，县的总数减少了，有利于省直管县的推行。
4.保留乡镇政府。目前进行的“乡财县管”改革是否意味着将取消乡镇政府，这是需要认真研究的问题。按照新公共管理理论，基层行政体制改革的评价标准应当是提高各级政府对辖区内居民偏好的回应性和公共产品的供应效率。辖区范围较小，居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有利于实现其职能。目前，在促进和服务“三农”、保证政权稳定等方面，乡镇政府的作用是不可替代的，在较长的时期内，乡镇政府应当保留。但从长远看，乡镇政府可以演变为基层自治组织，届时，我国的行政架构将变成与世界多数国家相同的“中央—省—市县”三级政府。[10]
5.加强法制保障。推进省直管县改革，是政府间层级关系和职责权限的重大调整，必须按照中央提出的“依法探索省直接管理县（市）的体制”的要求，在宪法和法律的范围内进行，对于积极的改革成果要及时用法律固定下来，对于存在法律障碍的要按照法定程序修改相关法律。健全政府职责体系，在条件成熟时，制定《中央与地方关系法》，将各级政府之间的职责权限在法律上作出明确规定，实现中央与地方政府之间府际关系的法治化。[11]
6.与转变政府职能相结合。从深层次上看，我国市管县问题已经不是简单的政府层级和行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，我们需要从政府与市场关系这一更高层次上透视改革。省直管县改革只是政府体系内部层级和权力配置的变化，而对于如何处理政府过多干预市场和经济的问题无能为力。如果不从政府与市场的关系这一更高层次致力于改革，则传统体制下的种种弊端就无法根除。最根本的要以建设“有限政府”、“公共服务型政府”为目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变，真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。所以，必须将省直管县改革与转变政府职能，建设服务型政府结合起来，统筹考虑，实现政府治理模式与政府职能定位的最佳结合。
本课题调研组在2009年8月赴安徽开展典型案例深度调查中，得到了安徽省委办公厅胡红兵、刘齐等同志的大力支持，特此致谢。
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