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中图分类号：G520文献标识码：A文章编号：1001-4519(2006)06-0065-05
教育公平问题已经成为政府、学术界和公众共同关注的社会热点问题，这主要缘于两个原因：一是教育在区域之间、城乡之间、不同社会阶层之间存在的差别不仅在范围上而且在程度上都严重影响到教育相关利益群体的利益，并且受到他们的极大关注；一是建设和谐社会的政策目标本身要求教育公平，也即教育公平是和谐社会的重要内容之一。教育政策的效率固然重要，但如果不弄清教育政策的价值问题，进而弄清楚政策的正当性、公道性等问题，而谈论其效果，无异于本末倒置。因为“价值观念贯穿于人的整个活动过程的始终……它构成人们对待客观现实的态度，评价和取舍事物的标准，选择对象的依据和推动人们实践和认识活动的动力”①。在目前状况下，教育政策的重要价值追求应当指向教育公平。
关于教育公平的涵义，赞同度最高的是胡森从三个方面对教育机会均等的阐释：一是起点均等，指入学机会均等；二是过程均等，指教育条件均等；三是结果均等。当然，世界各国很少能够实现教育结果的均等，但是通过追求教育起点和过程的公平，在很大程度上可以影响教育结果的均等。这里谈论的教育公平主要指起点和过程两个方面。《牛津英语词典》对“政策”的解释是，“政府、政党、统治者和政治家等采取或追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列”②。其他观点还有，政策是“为了解决公共问题而设计的不管是真实的还是想象的一种过程或者一系列的政府活动模式或者决策”③，“政策是对全社会的价值做权威性的分配”④，“是一种含有目标、价值与策略的大型计划”⑤。因此教育政策就是政府为了解决教育方面的公共问题和实现一定的教育目标，通过决策和计划，对全社会的价值做权威性的分配，而采取的一系列行动。由上可知，教育政策可以通过对全社会的价值做权威性的分配和一系列行动，深刻影响教育机会的起点和过程公平。
当教育公平问题成为社会的热点问题，进而上升为政策议题之际，为了实现教育公平的价值追求，应当在教育政策制定、教育政策执行和教育政策评估的各个阶段采取相应策略。任何科学的政策制定过程都包含有制定政策分析模型的程序，因为虽然模型并“不能确切地预见关于未来的政策结果，但有效的模型可以告诉人们关于未来某种情况的或然率，从而为政策选择提供了基础。另外，不同的政策分析模型适用于不同的政策需要”⑥。政策分析模型的意义就在于，它可以使用成套的理论和方法，帮助决策者突破自身的局限性，在众多的变量及其复杂的相互关系中做出正确的选择。因此，在这里运用政策模型来分析如何通过教育政策过程来实现教育公平的价值追求将是一种有效的途径。
一、政策制定阶段与教育公平的价值追求
实现教育公平需要考虑到教育政策各类相关利益群体的利益和价值偏好，这就需要教育政策制定过程能够充分收集各相关利益群体的信息，并通过对这些信息的科学处理，设计和选择合适的政策方案。因而教育政策制定的科学化和民主化尤为重要。
1.教育政策制定的科学化提供教育公平的技术基础
在众多政策制定的模型中，理性模型⑦ 是致力于追求政策制定科学化的一种规范模型。在理性模型中，首先，决策者具有绝对理性，表现在他们能够掌握完备的知识，收集各利益群体全面的信息，权衡整个社会的价值偏好，并能够准确估计成本与利益的比例，穷尽备选方案，正确预测所有结果，最后选择实现政策目标的最优方案；其次，决策目标单一、明确和绝对；最后，决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。但是教育政策实践中的许多现象都难以用它做出解释。教育政策主体往往面临价值冲突，总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。因而，虽然理性模型十分理想，但是它仅仅是一种规范模型，在现实社会中完全做到是十分困难的。
综合决策模型应当说是我们需要采取的较为适合的追求政策制定科学化的模型。综合决策模型由德罗尔于1968年在《公共政策制定的再审查》中提出，它在承认人的有限理性的基础上，追求决策的规范和最佳。这一模型以下列四种具有连续性的假设前提作为自身建构的基础：第一，最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程。人们通过寻求新的政策方案、精心论证政策期望和政策目标等，是可以提高政策理性程度的。第二，人们虽然不能充分占有实现思维理性所要求的全部客观资源和具备完全主观能力，但可以最大限度地增加理性的努力。第三，增加理性的努力可以通过许多种途径和方法来实现，还可以通过增加各种可能的资源投入来实现，譬如增加时间、提高政策者的专业水平等。第四，社会发展变化的节奏正在明显加快，要以积极的态度制定和执行公共政策。
上述模型中所谈的理性注重了政策制定的科学化，强调了教育政策制定的程序和技术，例如数理统计、系统理论的应用，年度计划、中长期计划的预测分析方法，教育发展战略目标、重点、区域发展水平、优化空间布局的分析方法等；要求政策制定者不断努力追求规范和最佳；加强思维理性；摒弃拍脑瓜方案。只有这样，才能保证对各利益群体信息的全面收集和科学处理，才能为教育公平的实现奠定技术基础。
2.教育政策制定的民主化提供教育公平的程序基础
民主意味着由人民掌握权力并实施统治的政治制度，往往意味着有效的参与、投票的平等、充分的知情，强调各利益群体按照预定的程序和规则充分参与相关事物。与民主的观念相近，政策制定的多元模型认为任何人或者团体都可能成为教育政策制定的主体。其特点包括：“(1)在决策过程中，每个人在与他人的关系中都是有一定权力的；(2)同一权力关系不一定会永久持续下去，相反，权力关系是为了做出某种特定的决策而形成的，当一项政策制定出来之后，为此而建立的特定的权力关系就会消失，当制定另一个政策时，另外的权力关系就会形成；(3)‘精英’和‘大众’的身份并不是固定不变的，在一个时间段内参加某项政策制定的个体在另一个时间段不一定参与另一项政策制定。”⑧ 渐进主义模型也认为，公共政策的制定程序必须在民主制度的框架内按照民主政治的运行原则进行，公共政策过程要与多元社会政治权力主体的影响和制衡过程相一致。这种思想建立在政策制定的民主参与和充分考虑各利益群体的利益的基础上，相信只有针对不同的政策议题，通过与不同政策议题相关的利益群体的民主参与，倾听和把握来自各利益群体的声音，才能使政策制定真正权衡各种利害关系，有利于教育公平目标的实现。
因此，教育政策制定的民主化为教育公平提供了程序基础。第一，对于教育政策的制定，每个相关利益群体及其成员都有平等的权利。第二，每个群体及其成员可以通过一定的形式，自由地发表个人的见解，群体及其成员广泛地参与政策制定，可以是直接参与，也可以通过其代表参与，同时参与具有一定的约束力和权威性，有预定的程序和规则作保证。第三，不存在垂直性和强制性。目前，教育政策方案研究中的访谈、问卷调查、各种专家咨询会议、意见信箱、网上交流等政策研究方法都是教育政策制定民主化的表现形式。
二、政策执行阶段与教育公平的价值追求
政策执行是把政策目标转化为政策现实的唯一途径。然而，政策执行并不总是能够依据政策制定者的设想而一帆风顺地进行到底，加之我国各区域之间、区域内部不同地区之间、城乡之间教育存在较大差别，教育政策执行过程是一个目标手段不断调适的过程。为了真正实现教育公平，在教育政策执行一定阶段后，教育政策往往需要根据政策执行情况做出一定的调整。这就需要及时收集政策执行信息，了解各利益群体对于政策执行的反映，关注各利益群体的愿望和利益追求，因此信息反馈和信息追踪就特别值得关注。
1.教育政策执行的信息反馈有利于保证教育公平意愿的表达
相互调适模型⑨ 认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度，而相互调适的前提条件之一是充分考虑信息反馈。这一理论模型主要包含以下观点：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点的改变而变化；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说“上令下行”的单向流程；第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。这个模型有它的缺憾所在，即它过分强调了政策执行者与受影响者之间彼此需要和观点的不一致。事实上，一致和不一致都有可能发生，要看与哪个利益群体一致，与哪个利益群体不一致，要看是什么类型的教育政策，不能一概而论。但是它也强调了注重相互调适和受影响者的观点、利益价值的反馈作用，这种相互调适和反馈使受影响者，即各利益群体的追求得以表达，从而使政策制定者和调整者能够及时了解各利益群体的意愿，考虑到各利益群体的需求，促进教育公平。
2.教育政策执行的信息追踪有利于保证教育公平目标的达成
如果政策执行过程中没有政策制定者组织的执行信息追踪，获取的政策执行信息仅仅来源于受影响者的信息反馈，那么就有可能出现如下偏差：第一，信息失真。受影响者的反馈可能是不全面的，部分利益相关者的利益和价值偏好可能没有反馈过来，这样的信息不能反映全部的政策执行情况。例如如果我们只有发达地区关于九年义务教育执行情况的反馈信息，而没有经济欠发达地区的反馈信息，我们可能就会盲目乐观，制定出的教育政策可能就会失去对欠发达地区的教育公平。第二，信息扭曲。由于政策制定者不知道政策执行的真正情况，受影响者在反馈过程中可能会夸大或者缩小事实，从而仅仅反馈有利于自己群体的信息，造成信息扭曲。例如为了显示政绩而夸大教育培训结果，从而损害了接受培训者的利益。第三，机会主义。由于政策制定者与政策受影响者之间信息的严重不对称，给受影响者造成了作弊的可乘之机，产生机会主义。例如虚报信息从而损害了部分利益群体的利益。因此，教育政策执行的信息追踪是实现教育公平的重要保证。
这种信息追踪包括政府的各种检查、督导，也包括政策研究者的实地调查研究；既需要定时的检查、督导，也需要随机的观察和了解；既需要全方位的信息收集和总结，也需要局部的调查和分析。政府的信息追踪与受影响者信息反馈的最大区别在于，信息追踪一般讲求全局性和阶段性，而信息反馈强调自愿性、随时性和及时性。两者缺一不可，形成互补，才能保证各利益群体的利益都得到有效考虑，从而有利于教育公平的实现。
三、政策评估阶段与教育公平的价值追求
教育政策是关于教育资源的权威分配形式，各利益群体无不希望通过教育政策的执行获得公正的资源分配，使面临的问题得以解决。而教育公平的价值追求是否得以实现，资源分配是否公正，问题是否得以解决，实现目标和解决问题的程度如何等，都需要政策评估，它牵涉到“如何将事实和价值整合在一起成为更加系统化的分析模式的问题”⑩。
1.教育政策评估阶段的价值因素
大多数教育政策专家都强调评估中的价值因素。袁振国认为：“所谓教育政策评价，是指按照一定的教育价值准则，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值判断。”(11) 威廉·N·邓恩认为，评价的性质之一是价值中心，“评价的主要特性是促成了本身具有评价性的主张。这里的问题不是某个事实(某物是否存在？)或者某种行为(该做些什么？)而是某种价值观念(它的价值是什么？)”(12)。“‘评价’与估计、估价和评估等词是同义的。这些词都包含着这样一种企图，即使用某种价值观念来分析政策运行结果。更为确切地讲，评价提供政策运行结果所带来的价值方面的信息。某项政策确实有价值，是因为它对既定目标或目的的实现起了作用。在这种情况下，我们就说该政策或计划取得了某种意义上的成效，同时也表明政策问题已经被澄清或者得到了缓解。”(13) 因此，在教育政策评估阶段，注重教育公平的价值追求是不可或缺的重要内容。
2.教育政策评估阶段的教育公平评价指标体系
然而，“目前对教育现状的统计基本是描述性的，缺乏比较和评价；同时，明显缺乏教育公平的维度”(14)。也就是说，在分析和评估我国的教育发展时，我们仅注重了事实，而缺少价值评判。固然，近年我国教育规模的增长速度是有目共睹的，“两基”目标基本实现，高中阶段教育规模在持续增长，自1999年我国高等学校扩招以来，高等教育的“毛入学率、招生数和在校生数，都以3倍甚至4倍的速率增长”(15)，“如今中国高等教育毛入学率达到21％，在学人数超过2300万。中国高等教育的规模已位居世界第一”(16)。然而总量的增长并不必然意味着合理的分配和公平状况的改善，在我国目前社会差距拉大、教育公平问题突出的情况下，我们需要建立教育公平评价指标体系。事实上，教育政策对于教育公平的价值追求不仅体现在我们需要在教育现状的统计中增加教育公平的维度，更重要的是，我们需要通过对教育公平的价值追求的评估去影响教育政策的制定和执行，缩小差距，最大限度地实现教育公平的目标。当我们以教育公平作为教育政策的重要价值追求时，我们的教育政策的成效就要以教育公平的目标得以实现和实现的程度作为评估的重要标准。
毫无疑问，教育公平需要与社会经济发展、社会政治制度建设和文化的发展相协调，而且，“公平的社会主义教育制度，作为一个社会实践系统，不仅需要通过协调机制来保证各个系统因素之间的整合，使其有效地联系和发生作用，而且需要在教育内部的子系统中特别重视各个薄弱环节，以保证系统整体的相对均衡发展”(17)。从这个角度分析，应当说，我国近年教育政策已经加强了促进教育公平的政策导向。为了缩小区域教育差距，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出，从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，由中央全额承担对中西部地区贫困家庭学生免费提供教科书，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，经费支持力度得到了进一步加强。为了缩小城乡教育差距，农村教师政策方案采取了重要措施，例如，浙江省到2007年年底前计划完成全省17万农村义务教育阶段中小学教师的轮训任务；上海规定，“凡去郊区任教的大学毕业生工资可上浮一级，工作满5年，工资可再上浮一级；同时非师范专业毕业人员可以免教师资格认证费用”(18)。为了减少不同阶层教育差距，国家对于教育“乱收费”问题在具体政策上加大了治理力度。
可见，为了实现教育政策的重要价值追求——教育公平，我国已经出台了不少相关教育政策。然而仅仅这些还远远不够，政策方案体现教育公平的价值追求非常重要，但是如果仅仅重视一些教育政策方案的教育公平价值，只能关注到教育公平的某些方面，并不能在制度和程序上给予教育公平的价值追求更多重视，不能在更大程度、更大范围和长远策略上保证教育公平目标的真正实现。重要的是，要使教育公平的价值追求贯彻在政策过程的始终，加强教育政策制定的科学化和民主化，为教育公平的价值追求提供技术基础，为各利益群体的广泛参与提供程序基础；重视教育政策执行的信息反馈和信息追踪，保证教育政策执行过程中各利益群体的意愿和价值偏好得以及时反映，不忽视弱势群体的利益，同时保证教育政策执行的定时检查督导，获取全面信息，综合考虑不同区域之间、城乡之间和不同阶层之间的教育需求，并且根据需求和发展目标及时调整政策方案，防止造成教育公平方面的偏差；建构教育政策评估的教育公平评价体系，不断检测不同区域之间、城乡之间和不同阶层之间教育差距缩小的程度，鼓励在教育公平方面的优秀者，鞭策落后者。只有这样，才能使教育公平的价值追求贯穿于教育政策过程的各个阶段，全方位地保证教育公平的实现，才能从根本上实现教育政策中教育公平的价值追求。
注释：
①齐振海，袁贵仁.管理哲学[M].北京：中国社会科学出版社，1988.455.
②米切尔·黑尧.现代国家的政策过程[M].赵成根译.北京：中国青年出版社，2004.6.
③詹姆斯·P·莱斯特，小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.4.
④D.Easton.The Political System ( New York:Kropf,1953) ,129.
⑤H.D.Lasswell,A.Kaplan,Power and Society ( New Haven:Yale University Press,1970) ,71.
⑥张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，2004.234.
⑦“理性”的基本内涵是合理性而不是指思维理性或完整理性。
⑧詹姆斯·P·莱斯特，小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.55—56.
⑨陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.285—286.
⑩弗兰克·费希尔.公共政策评估.中国人民大学出版社，2003.10.
(11)袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.348.
(12)威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明等译.北京：中国人民大学出版社，2002.435.
(13)威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明等译.北京：中国人民大学出版社，2002.435.
(14)杨东平，周金燕.我国教育公平评价指标初探[J].教育研究，2003，(11)：30.
(15)张力.中国高等教育发展的若干政策问题[J].中国高教研究，2006，(2)：10.
(16)唐景莉，沈祖芸，杨晨光.“中国高教的日新月异让我吃惊”——外国校长热议中国高等教育跨越式发展[N].中国教育报，2006—07—16.
(17)吴德刚.关于构建教育公平机制的思考[J].教育研究，2006，(1)：39.
(18)给予资助津贴 职称评定倾斜 工资上浮一级[N].中国教育报，2006—03—18.