依托自学考试制度构建国家继续教育学分银行，本文主要内容关键词为：继续教育论文,学分论文,自学考试论文,制度论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G72 [文献标识码]A [文章编号]1007-2179(2011)03-0047-05
我国继续教育的发展状况和主要问题
按照联合国教科文组织的定义，继续教育指“那些已经脱离了正规教育、已参加工作和负有成人责任的人接受的各种各样的教育”。在我国，继续教育包括学历教育和非学历教育、职业导向教育，以及以丰富人们精神生活和提高生活质量为目的的教育(第六战略专题调研组，2010)。改革开放以来，我国继续教育蓬勃发展，为经济建设和改革开放事业培养了大批人才，是我国教育事业的重要组成部分。
在高等学历教育层面，我国继续教育领域主要包含七种形式：电大系统、自学考试制度、网络教育学院、函授、夜大、成教脱产班，以及各类专业及职业证书教育。按照不同标准进行划分，这几种教育形式有时归入成人教育，有时归入高等教育，或者还有的归入开放与远程教育。然而，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)中的划分，它们都应属于继续教育范畴。这七种教育形式的共同特征是以高等学历或证书为目标，满足那些无法进入普通高等学校的人们的高等教育需求。它们是适应不同时期需求、针对不同服务群体而建立和发展起来的，共同构成了我国庞大的继续教育生态系统。
当前，我国继续教育虽然有了很大的发展，但还不能适应经济和社会快速发展以及广大社会成员的需求。由于对其重要意义和作用认识不足，继续教育仍然可以说是我国教育体系中最薄弱的环节。我国继续教育存在的主要问题有以下四个方面：
第一，社会上对于继续教育的观念相对陈旧，尚未广泛树立起终身学习的理念。社会上“接受一次教育管终身”、“前半生学习、后半生工作”的陈旧观念依然普遍流行，从业人员对通过继续教育途径来提高自身素质、增强自身技能的意识不强。因此，在参加学习、培训和基本功练习时，不是努力充实自己、提高自己，而是把心思放在蒙混过关上。这样参加继续教育，大多流于形式，质量和效果都无法保证。大多数部门和单位未能制定本单位员工继续教育的整体规划，未能将参加继续教育作为激励员工的内在需要，从而激发出员工根本的、持久的一种需求。因而，参加继续教育尚未形成个人的自觉愿望和理性行动。
第二，继续教育的内容、方法、技术手段及人才培养模式相对落后，不能适应新形势、新需求。这些年来我国社会成员的学历补偿教育虽然有了很大发展，但在学习的内容、方法、时间年限和培养模式等方面，还很不适应从业人员和成人学习者的特点和要求，同时尚未建立起科学的继续教育质量评价标准，存在着教学过程管理缺失、教学环节弱化、考试要求和文凭发放审核不严格等问题。各类非学历、非正规的继续教育活动，在教育内容、方法和培养模式方面，有照搬学历教育的倾向，培养模式比较单一，针对性和实效性不强，难以适应社会发展和学习者日趋多样的需求和期望。
第三，继续教育的参与率较低，对社会成员的学习激励机制和制度尚未有效建立起来。我国对面向全体社会成员开展的继续教育，从总体上说还比较薄弱，在职人员的继续教育参与率比较低。据农业部的有关调查，农业劳动者的实用技术培训和农村劳动力转移培训的年培训率分别只有9.27％和13.1％。我国目前对社会成员特别是就业人员的继续教育，大量通过非学历、非正规、非正式教育的途径进行。同时，学习者在这方面的学习成果得不到足够重视，学习成果的认证、转换等方面的制度尚未建立起来，通过各种学习渠道成才的“立交桥”尚未形成，不能有效地调动学习者继续学习的积极性。特别值得注意的是，在我国的许多专业领域，尚未真正建立继续教育制度。
第四，继续教育的领导管理体制和保障机制薄弱，各类教育资源没有得到充分发挥。继续教育发展遇到的体制性障碍是全国和各个地区缺乏全局性统筹、协调机构以及有效的推进机制。继续教育管理上存在部门分割、资源分散、重复建设等浪费和低效现象。继续教育的制度和法制建设严重滞后于继续教育发展的要求。继续教育机构的审批、资质认证、继续教育的经费投入、质量保障、管理和评估制度等，亟待进一步建立和完善。另外，在利用现有的各种教育资源，特别是发挥各类学校作用方面，其保障机制还很薄弱。
与这些问题相对应，随着我国经济和社会的迅速发展、人们对继续教育的形式、内容和方法的要求也日益多样化和个性化，对高质量继续教育的追求越来越高，继续教育提供者日趋多元化，同时现代信息技术手段的运用也越来越普遍。《教育规划纲要》中明确提出，2020年我国从业人员的继续教育规模要翻一番，达到3.5亿人次；各类非全日制学习的成人高等教育对象在高等教育学龄人口中比重提高到15％左右。这些新形势、新特点都要求我们继续大力发展继续教育，在提高数量和质量的同时，还要积极推动继续教育管理体制和发展机制的创新，逐步建立起各类继续教育形式之间、继续教育与普通高等教育之间沟通互认机制，打造国家继续教育学分银行。
继续教育学分银行的制度框架与国际经验
(一)学分银行的功能和构成
学分银行(Credit Bank)的概念来自于西方发达国家，它是学分认证、累积和转换制度的一种形象说法。借用银行的概念，学分银行对人们通过各类教育和学习经历所获得的课程学分进行评估和认定，存储在个人学习账户下，达到一定数量和满足一定条件后，可以兑换成相应的证书和学历文凭。学分银行基于终身教育理念为每个学习者的终身学习提供服务，它打破了以往传统教育的阶段性特点，而将一个人不同时期的教育经历和学习成果终身记录存储，并在任何需要时随时支取出来，作为个人知识和能力的有力证明。学分银行制度支持个体的、不连续的、灵活多样的学习方式，是真正体现以人为本的终身教育理念的一种制度创新。
学分银行的构建是一个复杂而庞大的系统工程。按照我国学者杨黎明教授(2005)的观点，学分银行应包含五个子系统：课程标准子系统、学分累积子系统、学分互认子系统、学分兑换子系统和学分诚信子系统。其中，课程标准子系统包含国家专业目录、课程内容标准、各级各类教育衔接课程标准等，国家标准课程为各级各类教育的培养目标和规格确定统一的内容标准。学分累积子系统由学分获得、存储和学分累积等部分构成，通过教育、培训等而获得的学分都记录在个人的学习账户上，并规定了兑换某些证书的实效性。学分互认子系统包含学分互认、学分折算和学分补偿等部分。学分兑换子系统由学分兑换的汇率设计、申报和兑换机制、证书和学历的学分要求等构成。学分诚信子系统由学员诚信、签发机构诚信、认定机构的诚信等部分构成，要求个人申请和机构认定的时候能坚持真实和客观，并制定管理办法杜绝虚假信息。
学分银行的一般运作流程包括以下几个环节。首先是学分获得的机制规定。学员在任何时间、地点参加国家认定的教育机构的课程学习，或者通过国家学历课程的考试，都可以获得相应专业的学分。甚至学员个人的特殊工作和生活经历在通过评估后，也可以获得一定课程的替代学分。一般来讲，课程应该是获得的学分的最小单位。其次是个人学分记录的设立。国家继续教育学分银行为每个求学者设立有个人学习账户，通过信息化的管理平台，个人参加学习和培训的课程情况、各种资格获得都应该被清晰记录。再次是学分认定。对于在不同机构参加学习培训的学业结果，学分可能会具有不同的含金量，如同人民币、日元、美元一样，因而有必要对照国家标准课程而进行折算，按照内容和学习结果而换算成不同的有效学分。最后是学分的兑换，当一个人累积了一定的学分数量之后，就可以兑换成相应的学历文凭或者资格证书，如再继续学习和累积学分，还可以获得更高级别的学历和证书。这样一来，一个人一生的教育和继续教育经历，可以按照学分定量对应到国家不同等级的学历和资格证书系统上。国家在制定专业课程标准前，要先行颁布对于不同专业学历与资格证书的学分要求与课程要求，使得人们在注册学习之前就能了解不同学历和证书的目标要求。实践过程中还可以设立专门的学程顾问，对个人如何顺利实现学习目标提出关于合理学习程序的规划建议。
(二)学分银行建设的国际经验借鉴
欧洲、美国、韩国的继续教育很发达，学分累积和互认制度已经比较成熟，例如欧洲学分转换系统(ECTS)、美国的大学与社区学院学分认定机制，以及韩国的学分银行系统等学分转换制度虽然目的不同，对象不同，但对于我国建设继续教育学分银行有着积极的借鉴意义。
1.欧洲学分转换系统(ECTS)
欧洲学分转换系统是随着欧洲经济一体化进程，在欧盟成员国之间建立起来的学分转换和互认制度，目的是加强欧盟国家之间高等教育的流动性。1999年签署的《博洛尼亚宣言》提出了具体实施方案，鼓励和方便欧洲国家的在校大学生出国学习、短期访学或转学。ECTS规定，学生只有完成课程全部内容的学习、合格通过，才能获得学分。在这个系统中，针对同一门课程的不同学业水平，还给予不同的学分级别。跨校交流的学生应与母校、接收学校教务部门签署三方协议，交换学生的个人成绩单记录了学生的所学课程，获得学分和成绩等级等，回到母校即可得到认可，而无须重复学习同一内容。目前，这个系统运作良好，截至2005年，欧洲共有45个国家和地区参加欧洲学分转换系统，涉及高校达1800所，学生达12万人(王楠，2010)。
2.美国大学和社区学院的学分互认机制
美国大学和社区学院之间建立起的学分互认机制也很具代表性，堪称学分认证制度的典范。该机制保证了学生从二年制社区学院毕业后或学习中途可以转入四年制大学继续学习，获得更高学位而不必重学相同课程。在美国的转学机制中，各层次高校通过签订协议的方式，互相承认课程、学分，这种协议称为“转学课程协议”(transferable course agreement)或“合作协议”(cooperative agreement)，可以是在课程对课程，或在系对系、学校对学校的基础上签署。这种协议的基础是各个学校普遍实行学分制且学分对应学时数大致相同，以及社区学院与大学一、二年级开设的普通教育课程的内容大体相同。为方便学生转学，社区学院还设立了普通课程编码系统，以编码形式将社区学院普通教育课程与大学课程对等情况进行说明。有些州形成了全州统一的“学制衔接协议”，如加州106所社区学院与州立大学系统(CSU)、加州大学各分校(UC)签订了学制衔接协议。2002年一项全国调查发现，社区学院中21％的学生的学习目标是希望以后转入四年制大学学习(杨彬，2004；米红等，2007)
3.韩国的学分银行系统(CBS)
韩国政府于1997年批准建立学分银行系统(CBS)，以此作为构建终身教育体系、促进和发展终身学习社会的一项重大改革举措，该系统由韩国教育部直管，教育部下属的国家教育发展研究院(KEDI)负责建立、实施和推进。这是一种开放的教育体系，认可在学校内和学校外的各种不同的学习经历。学生可以通过在大学或是社会教育培训机构修学课程，或者是自学，通过教育部的学分认证考试等多种形式获得学分，并可将学分存在个人在学分管理系统注册的账户下，累积达到一定数量就可以获得高等教育学位证书。其对学分的认证有三种途径：一是对教育机构进行认定，凡是学员在经过评估注册的教育机构(多为民办学校或专业技术学校)参加课程学习的，可自动获得学分；二是学生个人通过国家学历课程考试而获得学分，这个与我国的高等教育自学考试相仿；三是通过取得行业资格获得学分，取得行业资格的人员提交资料证明和申请，经过职业能力评价机构的评价认证，也可以获得相应的学分。学生通过各种学习方式而累计达到一定的学分之后，可以申请获得终身教育系列的学历文凭，包括本专科和硕士学历。到2007年，获得评价认证而参加CBS计划的机构达到465个，涉及课程15000多门，注册学员达到21万多人，已有7.6万学员从这个系统中获得学历文凭(覃兵等，2009)。
自学考试制度具备的条件和基础
当前，《教育规划纲要》明确提出构建继续教育“学分银行”，为建设终身学习人才培养“立交桥”探索途径。这就为深入推动我国继续教育改革、整合资源，建立起继续教育的学分认证、转换和累积制度，确立了明确的改革目标，开创了良好的政策空间和机制创新环境。继续教育学分银行建设是一个庞大的系统工程，可以从头开始、白手起家地建立起来，也可以依托现有的、有着良好制度基础的形式而改造建立。相比之下，依托现有制度基础、资源和形式的改革可能更为经济可行，改革风险更少，而成功几率更大。在国内各种继续教育形式中，高等教育自学考试制度可能是离学分银行最接近，最有条件作为依托来探索学分认证、转换和累计制度的一种形式。自学考试制度经过30年来的不断发展和实践探索，无论在制度建设层面，还是在与各类教育形式沟通衔接的操作层面，都积累了较为丰富的经验。
自学考试制度不是院校办学形式，而是一项具有国家学历检验考试和开放教育形式双重属性的制度，曾经被称为“没有围墙的大学”、“各种教育形式的万能接口”等。它的权威性和法律依据是1988年的国务院条例和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，后者明确指出，“国家实行高等教育自学考试制度，凡经考试合格的，发给相应的学历证书”。简单归纳一下，自学考试制度作为探索我国学分银行建设的依托，具有如下六个方面的条件：
1)开放入学和灵活弹性的学习制度。自学考试对求学者几乎没有任何限制，实行完全开放入学，因而具有最为复杂和多样化的学生群体。其实行完全学分制，在学习时间上没有学年限制，但考虑到知识更新等因素，多数省份在实践操作中要求学习者应在8年之内完成学业。学习方式上，考生可以选择个人自学，也可以参加各类社会助学班，或者参加远程教育公司的课程培训。适应不同时期的高等教育需求，自考生群体也在不断变化着。20世纪80年代自学考试制度建立之初，学员主要是在职干部，以满足学历补偿的需求；90年代前后，学员主要是大批高考落榜生；进入新世纪以来主要是大量的在职人员及在校生学习第二学历或更高学历。截至2010年底，参加自学考试学历教育的学员累计达5579万人，有本专科毕业生982余万人(全国考办，2011)。
2)符合国家标准的专业和课程体系。经过30年的发展，自学考试建立起了一套完整的专业和课程体系，涵盖了12大学科门类5000多门课程。各个专业计划规定了人才培养目标、课程结构、课程门数和相应学分，以及相应的考核方式(全国统考、省考或校考)。2010年全国共开考796个专业，涉及本科层次专业413个，专科专业383个。专业的论证、开设和修订，都是依靠全国高等教育自学考试指导委员会指导下的12个专业委员会作为专家系统建立起来的。专业委员会的成员主要由各高校的知名专家学者组成，负责自学考试的专业课程论证、教材大纲编审、考试命题指导和有关政策讨论咨询。为方便学员学习，全国考办还大量聘请国内知名专家编写、研制、出版自学教材和考试大纲。截至2010年，全国组编统考课程教材756门，各省指定选用各类高校教材4000多门(全国考办，2011)。
3)将国家考试作为学业质量评价手段。自学考试的命题组织、考试实施、成绩公布实行全国统一管理，有一个组织严谨的管理系统来确保学生学业评价的质量。课程考试分为国家统一命题考试和省级命题考试，还有部分课程是区域协作命题。全国考办组织专家对公共课和部分专业基础课进行命题，分专业课程建立起了题库系统，各省级自学考试机构组织专业课的命题。每年四次全国统一考试的组织实施，由各级政府、教育部门、学校和大量教师参与管理。学生自愿报考哪一课程考试，考试合格即可获得该课程的学分。2009年全国统考课程命题733课次、试卷13875套。国家学业评价考试的严格管理，确保了学生获得学分的真实、可靠、可信，也保证了开放教育宽进严出的真正落实。
4)依靠社会各类教育资源开展自考助学。自学考试不自己组织封闭教学，而是依托社会各类教育机构按照国家课程标准开展广泛的社会性助学活动。教学与考试的职责分离、由不同机构负责执行，保证了学生学习方式的自由选择和评价结果的严格公正。各类教育机构，按照专业考试计划、大纲要求、指定的教材，为广大自考生组织系统化的教学、提供学习支持。根据2010年全国考办对28个省的不完全统计，全国有1602个助学单位开展面对自考生各种形式的教学和培训，其中普通高校占46％，民办高校占37％，还有成人高校、部委培训机构及教育公司等。2009年参加各类助学的自考生达177万多人(全国考办，2011)。当前，随着越来越多高职高专、中等职业学校的学生参加自学考试，自学考试与职业教育的沟通衔接越来越紧密。
5)具有与其他教育形式的沟通衔接经验。自学考试在与其他教育形式衔接方面也积累了较为丰富的经验。首先，自学考试认可考生在普通高校和正规成人高校的课程学分，从这些机构转来的考生无须参加考试，通过提交材料证明即可申请免考，自动获得同类课程的学分。近些年，不少高校的辍学生通过自学考试而最终获得了国家认可的学历。其次，自学考试多年来与27个部委、行业合作开考专业44个，为培养部门急需人才、提升在职人员学历层次服务，特别是军队自学考试系统开设军需类专业，为军队培养干部人才服务。最后，自学考试学历教育部分与非学历证书考试项目也有很好的衔接，例如，考生通过全国计算机等级考试、全国英语等级考试、大学英语四六级考试等项目都可以替代部分学历教育课程，而自动获得学分。
6)拥有一个自上而下的管理系统。自学考试的直接行政管理系统是覆盖全国的，从中央、省、地市，直到县的四级自学考试组织管理机构；全国考委下设全国考办管理日常业务，各省级考委设立省级考办实施本省考试工作。自学考试常规性工作，如考试命题、考试组织实施和阅卷、教材编写，都要聘请高校专家学者参与。各级机构都建立了基于互联网的考试服务平台，并在考试时设有专网连通，管理服务的信息化水平不断提高。另外，自学考试还选取了国内重点高校担任主考学校，主考学校参与专业建设、实践性课程考核并在学历证书上附署验印。2010年全国共有693所高校担任主考学校(全国考办，2011)。
综上所述，自学考试在构建一个灵活开放、体系完整、沟通衔接、质量有保证的继续教育制度方面打下了很好的基础，积累了很多经验，可以将其作为国家继续教育学分银行的基础。对于学分银行中的专业和课程标准、学历和证书授予、个人学籍学分记录的动态管理问题，自学考试都可以提供很好的实践经验作为借鉴。从另一方面讲，随着高等教育大众化的推进、各种成人和继续教育形式的发展壮大，自学考试制度也面临新的严峻形势，生源逐渐萎缩，发展空间越来越小。如何面向终身教育、面向基层和社区、面向职业教育，寻求新定位、引入新机制、探索新模式，实现制度转型和再创新，是广大自学考试工作者无法回避的问题。
构建国家继续教育学分银行的建议
国内学者对于依托自学考试制度建设国家学分银行，提出过一些建设性意见(杨黎明，2009；陈龙根等，2005)。限于篇幅，本文不拟探讨操作实施问题。本文强调的是，国家学分银行的建设，需要在深入调研和研究的基础上积极探索、大胆改革，经过各参与方长期共同努力才能建成。以下对学分银行的初步建设规划提出几点意见：
第一，建设继续教育学分银行，从国家层面必须早日出台统一规划方案、配套政策法规和课程标准。所谓顶层设计，就是在认真研究、充分讨论和论证的基础上制定一个长期计划方案，分阶段、分步骤落实推进。中央配套政策的支持是成功与否的关键，例如，韩国就是陆续出台系列的学分认定法案、总统令、教育部令，来推动学分银行建设的。而继续教育的国家专业和课程标准，是为了给指导和规范各类形式的继续教育和实践提供一个标准尺度，是需要花大力气研制的。
第二，国家继续教育学分银行的建设，需要依靠各种教育形式和机构的积极参与。仅仅依托自学考试制度来对继续教育学分银行制度进行整体设计显然还远远不够。只有电大系统、网络教育学院、各类在岗在职培训等继续教育机构都来参与和支持这一国家工程的建设，共同解决各个子系统之间的融通合作问题，并逐步以国家标准来代替本系统的专业和课程标准，继续教育学分银行才能发挥作用。
第三，如何确保课程学分认定的科学、公正、规范，是保证学分银行权威性、可信性的关键。学分是学分银行的基本单位，学分认定是首要环节。对于每学分的教学或学习时数标准以及各门课程的学分分配，要制定科学严谨、切实可行的管理程序和标准，并在学分认定过程中严格执行。
第四，学分银行的建设和管理，离不开现代信息技术手段的支持。学分银行是庞大的系统，不可能依靠传统人工管理和文档传递的方式进行。建立起一套基于互联网的数据库管理平台，就成了当务之急。各种政策、法规和管理文件发布，专业和课程系统的内容规定，相关教育资源机构的审定和授权，个人学分的申请、审批和登记，以及每个学员的各类重要信息记录，都需要在一个功能齐备的网络服务平台之下，才能够进行高效、有序的管理。
第五，学分银行建设过程中要把握好整体构建和操作细节之间的关系，抓住重点项目建设，纲举目张。制度建设初期，应抓住一些重点项目加以推进，不必过于关注一些细节问题。例如，欧洲ECTS在学分折算上有精确的比较和折算办法，而这对于我国来说，很难一步做到如此精准；另外，学分银行只是形象比喻，并不具备现实银行的所有功能。学生必须修完全部课程或考试通过，其学分才能得以认定，未通过的则不能认定，允许贷分、还分等做法则很容易导致管理混乱。随着国家对于继续教育建立统一的课程标准，各种教育形式都应以新标准替换旧做法，这样才有进一步互认的基础。通过各类教育形式获得的学习结果都可以等价到国家标准体系上来，如此才可以实现互认和沟通。
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