WTO汇率机制的困境及其解决思路，本文主要内容关键词为：汇率论文,困境论文,思路论文,机制论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年以来，人民币汇率问题成为中、美两国贸易关系中的焦点，中国政府同时承受了来自美国、日本等国家要求提高人民币汇率的巨大政治压力。① 为了缓解这种国际压力并结合我国经济持续增长的客观条件，我国政府开始对长期以来施行的单一参照美元的固定汇率机制进行调整。2005年7月21日，中国人民银行发布［2005］第16号公告，自该日起施行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，形成了更富弹性的人民币汇率机制；美元对人民币交易中间价格调整为1美元兑8.11元人民币，人民币升值2％。之后人民币汇率不断调高，2006年5月15日人民币与美元汇率中间价已突破8∶1。②
人民币汇率问题引发的贸易与政治争端暂时得以缓解，但争端解决的过程却值得我们思考。就我国汇率政策的合法性而言，国内学者已充分论证指出，无论根据WTO规则抑或《IMF协定》，我国政府坚持原有汇率安排并不存在任何问题。③ 显然，此次人民币汇率问题的解决与我国汇率政策调整并非基于我国应尽的国际义务。一个不争的事实是，这次人民币汇率的调整完全是出于与美国、日本国家之间全面关系的考虑而进行的政治妥协，换言之，问题解决的方式是政治的，而非法律的。
我们知道，随着WTO体制的不断发展完善，今天绝大多数的贸易问题已可以纳入《WTO协定》这部“贸易宪法”，从而通过WTO争端解决机制解决。人民币汇率问题的产生，在于汇率安排对于贸易关系产生的重要影响，因而问题的本质是贸易问题。但正如我们看到的，人民币汇率问题没有通过WTO机制解决，而是采用了以贸易制裁为要挟、通过谈判达成妥协的政治方式。那么，现行WTO体制下的外汇机制有何特点，为何人民币汇率不能在国际法层面上得到解决，未来汇率争端解决的出路在哪里等问题，成为了本文关注的主要内容。
一、WTO框架下的汇率机制与弊端
1.WTO框架现行汇率机制
《世界贸易组织协定》附件1A之《1994年关税与贸易总协定》（GATT）第15条，是WTO框架中最重要的外汇安排，该条也是WTO成员就（货物）贸易相关的外汇争端可以援引的主要法律。GATT第15条第4款确立了缔约方在外汇方面的基本义务， 即：“缔约方不得通过外汇措施阻碍本协议各项规定意图的实现，也不得通过贸易措施阻碍IMF协定各项规定意图的实现”。
一直以来，以外汇兑换、汇率安排为主要内容的外汇措施及外汇争端由IMF管辖，而包括进口数量限制、最惠国待遇、国民待遇等在内的贸易措施则由WTO管辖。GATT第15条第1款再次明确了这两大机构之间的这种分工：“缔约方全体应寻求与IMF进行合作，以便缔约方全体与IMF在IMF管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推选一个协调的政策”。
基于这种管辖分工，GATT第15条第2款规定，当缔约方之间出现涉及有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的争端时，缔约方全体应就外汇有关问题与IMF充分磋商，并应“接受IMF有关外汇、货币储备或国际收支的统计数据或其它事实的调查，并接受IMF就缔约一方在外汇方面采取的行动是否符合《IMF协定》……的决定”。这一条款确立了WTO及其缔约方将贸易争端涉及的外汇事项提交IMF决定的义务。GATT第15条第5款进一步对缔约方之间的外汇措施争端做出管辖规定：“缔约方全体在任何时候认为，任一缔约方正在实施的有关进口支付和转移方面的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外不一致，则应就此向IMF报告”。这里的“支付”或“外汇限制”虽然没有直接包括“汇率安排”的内容，但我们可以合理地推断，WTO缔约方之间的汇率争端也应直接提交IMF裁决。
服务贸易项下的外汇安排与货物贸易项下安排基本一致。根据《金融服务总协定》（GATS）之《关于金融服务的附件》第1条第2款第1项的规定，各国中央银行和货币管理机关为推行货币或汇率政策而从事的活动属于“行使政策职权时提供的服务”，不属于GATS管辖范围。
从以上条款可以看出，包括汇率安排在内的外汇问题不在WTO管辖范围之内，WTO在处理涉及国际收支失衡、外汇措施的贸易争端时，应当将其中涉及的外汇问题提交IMF决定，即采用“外接”的处理方式。IMF就外汇问题做出决定后，WTO再基于该决定对贸易问题做出裁决。概言之，WTO不受理或处理缔约方之间的外汇争端，此类争端应由IMF专属管辖。
2.汇率争端解决困境
汇率代表了以其它货币购买本国货币的价格，一国汇率安排将不可避免地对跨越国境的商品、资本以及服务的价格产生影响。正如前IMF总干事Joseph Gold所指出的，“对于大多数国家而言，没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响。”④ 正因如此，国与国之间的汇率争端往往会成为国际经济争端的主要形式与焦点。
作为两个非常重要的国际组织，WTO与IMF之间存在着相互补充、相互合作的关系，在功能上具有互补性。⑤ 正如WTO章程第3条第5款所要求的，“为了在全球经济政策制订方面采取更高的一致性，WTO应在认为适当的时候与IMF、世界银行以及它们的附属机构合作”。现行WTO外汇机制的安排，旨在划清WTO与IMF之间的管辖界线，避免出现两大机构的管辖冲突，有其一定的合理性。但是，这种安排却由于IMF的软性约束，导致与贸易密切相关的汇率争端实际上处于无法在国际法层面得到解决的困境中。困境产生的原因来自以下几方面。
一方面，汇率争端各方不能通过WTO争端解决机制解决争议。由于GATT的起草者们意图将外汇事务方面的争端交由IMF管辖，⑥ 因此，汇率争端被排除在WTO 管辖范围之外，致使WTO争端解决机制无法成为当事人可以诉诸的争端解决平台。依照《关于争端解决规则与程序谅解》（DSU）所确立的WTO争端解决机制，争端当事双方应在规定时间内进行磋商。磋商不成的，由专家组听证后出具专家组报告，上诉机构（Appellate Body）则根据当事人提起的上诉出具报告，专家组或上诉机构报告被DSB接受后即产生约束力。依照规则，专家组与上诉机构的审理有着严格的时间限制，并应对违反WTO规定的行为列出明确的救济措施，由DSB负责缔约方的执行情况。⑦ WTO所建立的这种争端解决机制具有高效、专业、终局、准司法等优势。但由于外汇争端不属于WTO管辖范围，WTO成员方间的汇率争端无法利用这一多边争端解决机制处理。
另一方面，IMF尽管对汇率争端享有管辖权，却缺乏争端解决的有效机制。 《IMF协定》对成员国汇率义务的要求主要体现在第4条第1节第3款的规定上。根据该条款，协定成员“应避免操纵汇率或国际货币体系，以妨碍国际收支的有效调整和取得对其它成员国的不公平竞争优势”。虽然该条款明确禁止外汇操纵的行为，并在其它相关文件中将“汇率操纵”界定为“在外汇市场上长期的、大规模、单一方向的干预”上，但IMF却对“操纵”行为缺乏具有可操作性的标准与认定方法，致使成员方这一义务很大程度上流于形式。这一点，可以从IMF成立以来从未认定过成员国“操纵”汇率并给予制裁的现象中得到印证。⑧ 在执行方面，根据《IMF协定》，IMF在成员国不履行义务时可采取如下救济措施：（1）非正式磋商。即IMF私下与成员国进行磋商，敦促成员国调整其汇率政策。《IMF协定》第4条第3节专门规定了IMF对成员国义务履行的监督职责（第1款），并要求IMF通过与成员国间的“磋商”机制实现监督职责（第2款）。目前，IMF每年与成员国进行一次磋商，对成员国经济与金融政策进行评估。当成员国出现外汇市场单一方向的、长期的和大规模的干预，一国出现无法支持的官方或半官方借贷水平、汇率表现与基本经济、金融状况无关时等情况下，IMF也可以与成员进行特别磋商。⑨ 但是，由于磋商机制不具有强制性，尚不足以对违反汇率义务的成员构成有效约束。（2）公开。这种救济措施授权IMF将其对成员国调整汇率的要求向所有成员国公开，以图借助国际舆论达到规范目的。这种监督方式虽对成员国履行义务有一定的影响，但也不具有强制约束力。（3）制裁。对汇率政策不符合要求的成员国，IMF可采取剥夺其利益的强制手段，包括剥夺成员国使用IMF普通资金的资格、中止投票权、强制性要求退出等方式。⑩ 这些措施虽具属于强制性措施，但IMF对不履行义务的成员国一向倚重救济，而不是制裁，(11) 实践中，这些强制性救济措施也从未被IMF使用过。因此，IMF关于汇率安排方面的义务要求及规制往往被学者们视为“软法”，(12) 实际上缺乏对成员方的真正有效的约束。
3.非法律解决途径
由于IMF对成员方义务履行的软约束，国与国之间的外汇争端往往无法及时有效地得到解决。直接的后果是，汇率争端一方或双方不得不通过政治方式解决。这次中美关于人民币汇率问题的争端中，虽然《IMF协定》与WTO的规则均未给美国挑战中国汇率政策提供足够的法律依据，但美国仍以单边制裁为要挟施加政治压力，迫使中国进行货币问题谈判，外交方式成为了争端解决最主要的方式与工具。(13) 在美国国内，代表传统工业的议员纷纷要求对来自中国的进口产品进行制裁。2003年9月，来自纽约、伊利诺伊、南卡来罗纳等州的6名参议员提出一项议案，要求国会在美国政府与中国政府关于人民币汇率问题未能取得效果时，授权对所有来自中国的进口产品征收27.5％的处罚性关税。(15) 不难看出，出于维护本国利益的考虑，在国际法层面与多边机制中无法得到救济（至少主观上如此认为）的当事方，极有可能通过政治措施来达到目的。由于政治的解决方式均具有极大的不确定性，并可能导致冲突的激化，从而会对冲突双方带来巨大的负面影响。对于发展中国家而言，经济问题的政治化解决往往会给它们造成巨大政治压力，迫于这种压力，他们往往不得不调整自己本国的汇率政策，以避免可能出现的贸易争端与政治冲突。无疑，这种调整是以牺牲本国的经济利益为代价的。
二、汇率问题纳入WTO框架：合理性与可行性
现行WTO汇率机制的基本特征是将包括汇率争端在内的外汇问题交由IMF解决，也就是说，汇率问题不在WTO的框架内独立解决。现在，要解决这种机制引发的汇率争端政治化问题，有两种可能的解决路径：一是全面调整IMF汇率机制，细化IMF成员国的汇率义务，并建立务实有效的争端解决机制；另一种方式是将与贸易密切相关的汇率问题纳入到WTO框架之中，依照WTO争端解决机制处理。笔者以为，比较而言，后者更具合理性与可行性。
1.IMF不适宜解决与贸易相关的汇率问题
IMF直关注的是货币体系本身，而非贸易平衡或贸易问题。IMF协定第1条设定的六项目标中，其中五项是关于货币体系本身的，包括“促进国际货币合作，为国际货币问题的解决提供协商与合作机制”（第1款）、“促进外汇稳定、保持有序的外汇安排、避免竞争性外汇贬值”（第3款）、“协助在成员国之间建立经常性交易多边支付系统、取消外汇限制”（第4款）、“通过提供临时基金援助以树立成员国信心、解决国际收支失衡问题”（第5款）、“减少、降低成员国间国际收支失衡的周期与程度”（第6款）等。贸易平衡与贸易发展只是IMF的一项间接目标：“（IMF）推动国际贸易的扩大与均衡发展，由此促进并保持高就业率与高收入水平，推动成员国生产性资源的开发”（第2款）。可见，对于IMF而言，维持国际货币体系的稳定和各国汇率关系稳定是其直接目标，是第一位的；而促进贸易平衡、就业与经济增长则是间接目标，是第二位的。这种目标定位决定了IMF对贸易问题关注的间接性，也导致IMF对与影响贸易关系的汇率安排不够敏感。贸易相关的汇率问题本质上仍是贸易问题，因为争端双方考虑的是汇率对贸易关系所产生的影响。因此，将影响贸易关系的汇率问题置于IMF管辖范围中，与IMF的目标不相匹配。此外，IMF也不具备裁决贸易方面问题的能力与经验。《IMF协定》第4条第1节第3款所规定的“操纵汇率或国际货币体系，以妨碍国际收支的有效调整和取得对其它成员国的不公平竞争优势”中的核心，在于如何认定“不公平竞争”，而这一问题无疑当属WTO所管辖的贸易领域，IMF无力独立完成这种判断。加之前已提及的IMF监督措施过于软性，因此，将影响贸易平衡的汇率争端继续置于IMF现行框架下无助于问题的解决。
在成员国协商一致的情况下对IMF目标进行根本性调整，由单一货币目标扩展到贸易平衡、货币体系稳定等多元目标并行的方案同样不足取。首先，迫使IMF由关注短期国际收支平衡转移到长期贸易平衡，违背了其设立初衷与目的，缺乏解决贸易争端经验的IMF也难以短期适应这种转变。其次，即使IMF可以适应这种新的目标定位，IMF对贸易问题的关注势必造成IMF与WTO两个国际组织在贸易问题方面的管辖冲突，削减WTO在贸易方面的管辖权力。再次，这种根本目标的调整牵一发而动全身，会涉及IMF的各种运行机制。贸易问题纳入到IMF调整范围后，IMF必须修改其监督机制，使之由“重救济、轻制裁”的软约束转化为更强硬的争端解决机制，否则，影响贸易平衡的汇率争端仍无法摆脱政治化解决的困境。然而这种调整在操作上有相当大的难度。最后，也是最为重要的，IMF对贸易平衡的关注，会分散其在货币政策方面的专注程度，影响其维持国际货币体系稳定方面的功能实现。
2.WTO独立解决汇率问题的合理性与可行性
在全球金融一体化与经济一体化程度日益加深的今天，在贸易关系直接影响汇率关系的同时，一国汇率安排也会对国际贸易产生重大影响。基于汇率与贸易之间的这种互动关系，将影响贸易平衡的汇率问题纳入WTO 框架下解决具有天然的合理性。以奉行“贸易自由”终极目标的WTO组织处理贸易相关的汇率争端有其明显的优势。WTO在对贸易平衡以及对贸易措施合法性的判断上具有IMF或其它国际组织所不具有专业优势与资源优势，在解决以贸易问题为实质的汇率争端时，可以充分发挥其贸易领域的传统优势。而且，争端各方可以直接借助WTO争端解决机制，及时、有效地通过法律途径从国际法层面上解决缔约方的汇率争端，并通过具有强制色彩的执行程序来保障争端的切实解决。可以合理地认为，建立在多边机制基础上的WTO争端解决机制，虽不能完全排除汇率争端政治化的可能性，但却能很大程度上降低这种可能。
历史表明，WTO体制具有很大的开放性与包容性，可以将那些影响贸易关系的非贸易问题不断地纳入到WTO框架中解决。乌拉圭回合谈判中，服务贸易、与贸易相关的知识产权措施（TRIPS）、与贸易有关的投资措施（TRIMS）等主题全部纳入到了GATT的规则体系，而传统上这些问题却基本上脱离世界贸易体系的规则之外。(15) 当汇率问题越来越成为影响国际贸易关系的焦点问题时，在IMF机制无法胜任这种争端的有效解决时，在外汇争端越来越面临巨大的政治化冲突的危险时，将此类争端纳入到WTO框架下无疑是一种应然选择。汇率问题很可能在不久的将来成为又一纳入WTO体制中的非贸易问题。
三、WTO框架下汇率机制的发展构想
为了更好地解决汇率问题，防止不同国家之间汇率争端非法律解决现象的加剧，将汇率问题纳入WTO框架下解决是根本出路所在。为了实现这一目的，应对WTO框架现行汇率机制进行必要调整，在程序上与实体方面做出适当的安排。
首先，在程序方面，应当在法律规则上确立WTO组织对汇率争端的管辖权力。具体而言，应对GATT第15条第2款、第5款及GATS第1条第2款进行修订，明确WTO对涉及公平贸易与贸易平衡的汇率安排及与由此产生的汇率争端行使管辖权。这里“贸易相关”，应是指严重影响一成员方与其它成员方之间贸易平衡的汇率安排，尤其是一国政府有意“操纵汇率”达到不当竞争目的的汇率安排。
确定WTO汇率问题的管辖地位，并不意味着剥夺IMF现有的外汇事务管辖权，两者之间应是一种并行共存的关系。在外汇争端管辖安排新框架下，IMF依然行使对一般外汇事务的管辖权，如经常项下外汇支付与转移安排等，对于严重影响贸易平衡的汇率安排及汇率争端，当事人可以直接提交WTO解决。WTO受理并处理外汇争端时，IMF应利用其货币方面的优势提供协助，如应专家组或上诉机构请求提供成员国汇率安排是否符合IMF协定等方面的咨询意见。但IMF的作用是辅助性的，最终裁决应当依WTO争端解决机制做出。
此外，成员方通过WTO争端解决机制获得的救济措施，与IMF本身的救济措施并行不悖。成员国就影响贸易平衡的汇率争端提交WTO审理后，如IMF认为成员国一方的行为构成了对《IMF协定》的违反，仍可启动其监督程序，在这种情况下，违反汇率义务的国家将可能面临WTO与IMF的双重管辖与制裁。
在实体方面，WTO全体缔约方可以通过谈判，共同协商确立缔约方应履行的汇率义务，其核心原则应当是缔约方不得通过操纵汇率使本国企业在国际贸易中取得不公平竞争优势。但如同其它贸易规则一样，这种安排应充分考虑到各国的实际情况，尤其应当照顾发展中国家的落后现状，通过给予发展中国家过渡性安排等措施来平衡不同类型国家之间利益关系。此外，在具体设立贸易相关汇率义务时，应当汲取《IMF协定》相关规定过于原则的教训，明确汇率“操纵”的标准、认定程序与方法，以便于争端的解决。
对于包括我国在内的发展中国家而言，将与贸易密切相关汇率问题纳入WTO体制中解决，既构成一种国际义务（不得操纵汇率获得不当竞争优势），同时也形成了一种保护机制。在未来WTO规则体系的不断丰富、完善过程中，发展中国家可以在多边谈判中尽量争取自身的利益，并利用规则中的过渡性安排或对发展中国家的保护措施来维护本国的货币主权与汇率政策，同时，在出现人民币汇率争端等类似情况时，不必再迫于发达国家的政治压力而做出妥协，而可以通过WTO多边机制来避免政治争端与冲突，这从长远角度来看无疑是非常有益的。
注释：
① 早在2001年，日本即提出人民币低估导致中国出口商在国际市场取得不公平的优势竞争地位。See Paul Wiseman,China's Currency Flexes Its Muscle, USA Today,Dec.19,2001,at 5B.
② 参见《人民币兑美元汇率中间价突破8∶1心理关口》，新浪财经网，http://www.finance.sina.com.cn/forex/forexrmb/20060515/09442567373/shtml
③ 陈斌彬：《从国际法视角看我国当前人民币汇率政策的合法性》，《法律科学》2005年第5期；韩龙：《一国汇率义务与IMF职能：国际货币法视角下的人民币汇率问题》，《现代法学》，2006年第1期。
④ Richard Myrus,From Bretton Woods To Brussels:A Legal Analysis Of The Exchange-Rate Arrangements Of The International Monetary Fund And The European Community,62 Fordham L.Rev.,at 2095.
⑤ Deborah E.Siegel,Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship:The Fund's Articles of Agreement and the WTO Agreements,96 Am.J.Int'l L.,at 561.
⑥ Xinchen Sofia Lou,Challenging China's Fixed Exchange Rate Regime:An Analysis of U.S.Options,28 Hastings Int'l & Comp.L.Rev.at 477.
⑦ See J.G.Merrills,International Dispute Settlement,3d ed.,Cambridge Univ.Press 1998,at 201—210.
⑧ Xinchen Sofia Lou,Challenging China's Fixed Exchange.Rate Regime:An Analysis of U.S.Options,28 Hastings Int'l & Comp.L.Rev.at 477.
⑨ The Internationanl Monetary Fu nd,Selected Decisions of the International Monetary Fund,Decision No.5392—(77/63)19809,at 31.
⑩ 根据《IMF协定》第26条第2节第（a）、（b）、（c）款的规定，对于未能履行协定义务的成员国，IMF可以宣布其丧失使用IMF普通资金的资格。在其后合理时期内，如该成员国仍未改正，经总70％以上投票权多数通过，IMF可以中止该成员国行使投票权。如成员国在中止投票权后的合理时期仍未改正，IMF经理事会85％以上投票权通过，可以要求该成员国退出IMF。
(11) Joseph Gold,The Role of Law in the International Monetary Fund,The International Monetary Fund Ser.No.32,1980,at pp.21,25.
(12) 韩龙：《一国汇率义务与IMF职能：国际货币法视角下的人民币汇率问题》，《现代法学》，2006年第1期。
(13) Xinchen Sofia Lou,Challenging China's Fixed Exchange Rate Regime:An Analysis Of U.S.Options,28 Hastings Int'l & Comp.L.Rev.at,480,
(14) S.B.1586,180th Cong.lst Sess.(Sep.5,2003).
(15) ［美］约翰·H·杰克逊：《世界贸易体制》，张乃根译，复旦大学出版社，2001年版，第334页。
标签：外汇论文; 汇率论文; wto论文; 外汇政策论文; 人民币汇率制度论文; 人民币汇率中间价论文; wto争端解决机制论文;