科技体制改革若干问题的思考（续完），本文主要内容关键词为：体制改革论文,若干问题论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：中共中央关于科技体制改革的决定发布已经整整十年，目前的改革正处于如何进一步深化的关键时期。因此认真总结经验和思考问题对于进一步推进我国科技体制改革是至关重要的。
关键词：改革 调整 R&D活动 统筹规化
五、调整与改革的重点
今后科技体制改革的任务十分繁重。需要我们去做的事情很多，在千头万绪中必须紧紧抓住重点。所谓重点，主要是以下两件大事：一是企业研究开发能力的成长和企业创新体系的建设，其中尤以行业的龙头骨干企业为重点；二是政府部门属科研机构的调整，其中尤以国务院部门属机构的调整为重点。以上两个重点问题，都关系科技体制改革的全局和成败。要注意两者之间的内在联系，宜协调节奏，协同推进。需要特别主意的是，不可离开企业研究开发和技术创新能力的成长孤立地推进政府科研机构的调整。
为促进企业研究开发能力的成长和企业创新体系的建设，宜结合企业经营机制的转换，产业结构、产品结构和企业结构的调整，基础产业、支柱产业和新兴产业的振兴计划，采取以下主要措施：
——各类企业的技术发展要形成合理的层次，并对各类企业提出不同的要求：一般企业，在专业化分工和集约化生产的基础上普遍提高自身的技术素质和对新技术的吸收能力，做到企业不分大小，都至少有一技之长借以立足；各行业的龙头骨干企业，都要尽早组建自己的技术开发队伍，完善技术开发设施，建立企业技术创新体系；全国排序领先的500—1000家大型工业企业，要增强企业发展后劲， 建立强大的科研开发部，努力使自己发展成为规模宏大、资金雄厚、技术领先、有国际竞争力的大企业和企业集团。
对于企业技术进步，国家应当采取“打基础、抓重点、求突破”的发展战略。提高一般企业的技术素质是这项工作的基础；推动龙头、骨干企业建立和健全技术创新体系是当前工作的重点；培育知名度较高、有国际竞争力的巨人企业是未来产业发展和经济腾飞的希望。
——按经济规模组织生产，这是企业技术进步的重要前提。为此，国家政策要“扶优、扶强”，为先进企业的发展壮大提供一个广阔的空间：要鼓励和推动联合兼并，促使资金和人才相对集中，各种生产要素优化组合；对特定企业的登记实行评估、审查制度，控制重点产业、重点产品的新上项目。审查、评估的重点是生产规模和技术水平及其保证条件，并由中央政府部门或全国性行业协会组织进行。
——政府通过投资或优惠信贷支持龙头、骨干企业兴办技术开发机构、完善试验装备和设施。为鼓励企业R&D投入逐年增长， 并建议按其增长部分的50%享受免税优惠。
——为普遍提高企业职工的素质，应进一步改革教育结构，大力发展高等专科学校、中等专业学校和技工学校；同时在企业内外发展职工再培训、再教育机构。
——强化技术监督，按国际标准加强产品质量监督，严格企业“三废”排放标准；保护知识产权，打击假冒伪劣，并在经济赔偿和刑事惩罚两方面进一步加大打击力度。
政府科研机构的调整，主要是根据政府职能的转变，分清原有机构（及其各组成部分的研究方向）从事科技活动的性质（R&D 活动和非R&D活动）、从事R&D活动的领域（市场领域和公共领域）及其在政府系统同类科技机构中的地位和作用，决定哪些应当继续作为政府科研机构办下去，哪些应当逐步分流。调整的目的，一是缩减总规模，使之与国家财政的支撑能力相适应；二是使政府系统科研机构队伍精干，人均投入强度提高，从而增强其整体实力；三是使大部分机构与人员合理分流，更好地发挥他们的作用。
据初步估算，调整到位后全国政府系统科研机构的总规模应不超过20万人，其中国务院部门属机构的总规模不超过12万人。以上两个数字，均大体相当于现有的总规模的五分之一。
需由政府部门继续兴办的科研机构（或其中的研究室、试验室），不是原封不动的保留，而应进行系统重建。包括：调整方向任务；变革组织模式（如办成开放试验室、研究中心等）和调整组织机构；裁减冗员，充实科研骨干；增添必要的科研设施；建立科学的运行规范，实行现代院所制度等。
其余科研机构以多种方式分流。分流的主要方向包括：进入企业和企业集团；以各种方式转化为企业、企业集团；转变为科技信息和咨询服务产业；转变为非盈利科研机构；转变为公共科技服务机构。其中，转变为公共科技服务机构的宜由政府先期作出决策，其它分流方向均应由各单位自主选择。政府部门的作用是积极引导而不是干预。无论是未来政府科研机构的系统重建或者其余科研机构的分流，都需要一个相当长的过程。这个过程与市场发育、企业改革、企业经济实力和技术创新能力的增长密切相关。总的说来，两者的关系是“此长彼消”：随着市场的发育，政府职能的转变将逐步到位；随着企业改革的进展，政府科研机构调整的制度环境将逐步成熟；随着企业经济实力和技术创新能力的增长，政府支持和政府兴办科研机构的范围才可能逐部收缩。因此，在下一阶段改革和调整的两大重点任务中，起对改革进程主导作用是企业而不是科研机构。
六、关于“稳住一头，放开一片”
“稳住一头，放开一片”，这是一个很好的方针，可惜人们对此理解不一。仁者见仁，智者见智。首先是适用范围问题。目前给人的印象是，似乎“稳住一头，放开一片”的方针只适用于政府科研机构。其实，政府系统兴办的科技服务机构，如技术推广机构、公共图书馆、科技数据测报机构、科技博物馆等场馆，也有一个“稳”和“放”的问题，有的矛盾已经发展到相当尖锐，必须及早研究对策。如果放任自流，就会造成不可估量的损失。不仅如此，除了政府兴办的科技机构外，以往由政府支持设在高等学校、学术团体的科技机构同样有“稳”和“放”的问题。问题的关键在于政府今后是否继续在经费上继续给这些单位以一定的资助？根据什么原则来决定“资助”或“不资助”？
其次，“稳住”的对象是什么？有人主张“稳”项目，有人主张“稳”队伍，也有人主张“稳”机构。其实，项目需要有人去做，而科技队伍不可能孤立于机构与设施之外；反过来，稳住特定的队伍和机构，是为了使政府能够顺利地组织实施公共领域的科技任务。因此，“稳”项目、“稳”队伍、“稳”机构是统一的。同时，计划要改革，人员要分流，机构要调整，无论“项目”、“队伍”、“机构”，都处于变革之中，没有一个因素是一成不变的。
第三，“稳”与“放”的关系。“稳”和“放”是个整体，两者互为补充。两者都是为了实现科技系统结构调整的需要。因此，作为政府部门必须两手抓，两手都要抓紧。不存在先抓“稳”或先抓“放”的问题，也不应该发生“一手紧，一手松”的现象。
由于改革和调整是一个相当长的过程。因此在具体政策的掌握上应随时间推移而变。例如大部分软科学研究机构原则上属于“放”的范围，但由于市场不发育暂时必须稳一稳，政府也需要利用这些机构提供咨询服务。当然，这类机构最终应转化面向市场的社会化科技咨询网络。
最后一个问题是“稳”与“放”的政策界限。在这个问题上，官方文件口径多变而且概念不清。有的文件只“稳”基础研究，有的“稳”基础研究和高新技术，还有的文件不仅“稳”基础研究和高新技术，还“稳”“事关经济、社会发展”的R&D活动。其中， 只有基础研究的确只能主要靠政府出资保障其稳定发展。其它如高新技术、“事关经济、社会发展”的R&D活动涉及面过广；这些领域的科技发展，是政府、 企业和社会各界共同的责任，不应当由政府一家去“稳”。
为明晰“稳”和“放”的政策界限，似应从以下三个方面予以说明：
——按科技活动的经济属性将全部科技活动分为两大领域。凡市场领域的科技活动，应由企业和社会各界去投资和组织实施，政府只作引导，原则上不参予。凡属公共领域的科技活动，原则上属于政府职责范围；只要政府认为值得去做，就必须出资支持，甚至组建相应的科技机构去干这些事。我认为，只有按科技活动的经济属性分类才能抓住问题的本质，“稳”与“放”的原则界限就不难分清。
——公共领域的科技活动范围相当广，应根据“有所为，有所不为”的战略思想分别轻重缓急。
——国家财政的支撑能力是决定公共领域科技活动总规模（及政府系统科技机构总规模）的基本约束条件。
七、政府科研机构调整的基本策略
政府科研机构调整，涉及5000多个机构的前途和命运， 牵动着100多万职工的切身利益，牵涉面广且改革力度大。此事事关重大，切不可掉以轻心。为此必须从正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系出发，采取积极、慎重的方针。这一方针应当贯彻整个调整过程的始终，并主要体现在下列基本策略上，即：统筹规划，相机推进，分步实施，平稳过渡。
——统筹规划。政府系统科研机构调整是一项复杂的社会系统工程。为此必须以统筹规划为指导制定具体调整方案，包括：提出明确的调整目标，规划各科研机构的调整方向，制定相应的实施办法。
因此，政府系统科研机构的调整，必须从制定调整方案起步，有了调整方案，才能系统运筹逐步付诸实施。如果不抓调整方案的制定，调整工作只能始终停留在口头上。调整方案制定要以调查研究和专家评估为基础。个人认为，只要我们能深入领会国家的有关政策，又对每个科研机构的情况了如指掌，调整方案是不难制定的。为了克服条块分割，各自为政的倾向，各部门、各省、市、区政府科研机构调整方案，必须经过跨部门、跨地区协调后才能修改定稿。
调整方案是实施操作的基本依据。在实施过程中可根据实际情况并按一定程序对原定方案作适当的修改。
——相机推进。政府科研机构调整的进程受多种因素的制约，包括：国家经济体制改革的进程；国家的经济状况；企业经营状况和技术创新能力的成长；等等。了解这一点是十分重要的，因为只有在客观条件比较成熟的情况下调整工作才能顺利推进。众所周知，上述条件都是发展变化的，总的趋势是将为调整工作创造越来越有利的条件。但是其中许多具体细节及其发展变化的确切时间是人们无法在事先预知的。因此调整进程的掌握只能是相机推进。
在条件暂不具备时，宜扎实准备，蓄势待发。一方面，着力于巩固和完善已有的改革成果；另一方面，积极开展调查研究，为拟定调整方案、试点办法、制定政策法规作好必要的准备。
在条件基本成熟的条件下，应抓紧时机，加大改革力度，积极推进政府科研机构的调整及相应的科技运行机制改革。由于各地区、各部门的体制改革、经济和财政状况以及企业技术创新能力的成长状况发展很不平衡，因此调整的进度应允许有快有慢。各级主管部门要善于审时度势，根据本部门、本地区的特点，准确把握调整的进度和改革的力度。
——分步实施。政府科研机构的调整大体要经历以下三个阶段：第一阶段，统筹规划，拟定调整方案；第二阶段，进行试点和典型示范，并根据试点经验相继出台新的政策和法规；第三阶段，全面推进，配套实施。
由于各个科研机构从事的专业不同，物质基础不同和所处的环境不同，调整的难易程度也有很大的差别。因此，即使在第三阶段，所谓“全面推进，配套实施”只是相对而言的，决不可能所有科研机构的调整都在短期内一步到位。其中有的机构快一些，有的机构则可能要经过很长时间才能调整到位。
调整过程的分部实施，注意把握以下几点：一是“系统运筹”。各部门、各地区政府科研机构的调整必须与产业结构和相关业务网络的调整方向、内容和进度统筹安排，相辅而行。二是“抓两头，促分化”。其中一头是地位重要，性质明确，必须作为科研机构由政府继续办下去的，应及早予以正式认定；另一头是应予分流，去向明确且容易存活的机构可先行分流出去；其余机构的调整，将随着改革的深化和环境的改善进一步分化。三是“先分化、分流，后到位入轨”。即先从深化机制改革着手，促使机构分化，人员分流，以期形成一种更加明朗的格局，然后再从组织上加以调整。四是“先开渠，后分流”。对科研机构的各种分流去向，应先从法律、制度和政策上开辟渠道，使机构在分流中减少障碍。
——平稳过渡。自调整方案制定以后，绝大部分科研机构的调整方向已基本明确，但是真正要达到调整到位都需要有一个相当长的过程。这是调整过程中必须把握好的关键问题之一。
首先，对于“稳住一头”的机构来说，实现平稳过渡必要条件有二：一是从科研计划、项目经费和建设投资提供必要的保障，以支持其科研业务正常开展，科技成果水平不断提高；二是要相应提高有关人员的待遇，以保持队伍相对稳定。
其次，对于大多数必要分流的机构，国家应当为他们进入市场创造一个有利的政策环境和提供一定的物质条件，“扶上马，送一程”。包括：在过渡期内，允许各机构仍挂政府科研机构的牌子，享受相应的政策优惠；有关机构为进入市场必须添置必要的中试和生产手段的，应在投资和信贷上给予必要的支持；现有部分科研机构，如农业、气象、地质、地震等行业的科研机构，在转向市场进行分流的过程中有其特殊困难，政府对他们应采取更为宽松的政策。