制度“症结”与房地产市场宏观调控，本文主要内容关键词为：症结论文,房地产市场论文,宏观调控论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、房价与政策陷阱
1998年“房改”以来，我国房价飞速上涨，房价收入比、租售比、空置率等反映房地产泡沫的指标①远超过国际警戒水平，房地产泡沫日益膨胀。2009年12月美国著名财经杂志《福布斯》将中国房地产市场列为全球七大近在咫尺的潜在金融泡沫之一②；全球著名对冲基金经理James Chanos也对中国地产表示担忧，指出“大量投机资金涌现，使中国地产价格飞涨，现在的中国状况就像‘一千个迪拜加在一起，甚至更糟’”。我国房价飞涨不仅影响房地产市场有序发展，也影响到金融市场稳健运行，甚至危及经济安全，成为我国经济运行中主要不稳定因素之一。因此，必须对飞涨房价加以遏制，通过宏观调控促使房价理性回归，挤出房地产泡沫。
但是，我国房地产宏观调控已经陷入了“越高越调、越调越高”的政策陷阱。2003年以来，我国一直加强对房地产市场的宏观调控，然而“头痛医头、脚痛医脚”式的宏观调控不但没能遏制房价，反而使得房价以更快的速度上涨。从图1可以看出，1998-2010年3月我国房价不断上涨，尤其当房价涨幅达到20％左右时，国家将出台较为严厉的调控政策，如2005年房价涨幅达到19.29％，国家出台了“国八条”等调控政策；2007年房价上涨14.79％，国家出台了土地增值税清算、二套放贷、加息等调控政策；2009年房价再次大幅上涨21.13％，国家出台了“国四条”、“国十一条”等严控政策。然而，短视的遏制房价过快上涨的调控政策并未达到预期效果，甚至过度打压当前需求还为房价的再次飞涨埋下隐患，“越高越调、越调越高”的怪圈已经宣告了2003年以来的以需求和供给为导向的政策失灵。要想真正根治房地产市场“毒瘤”，挤出房地产泡沫，促使房地产市场良性运行，必须从房地产市场的制度入手，找出“症结”所在，然后选择政策工具，其政策效果必然强于“头痛医头、脚痛医脚”式的政策调控。
图1 房价上涨与政策调控
资料来源：国家统计局和Wind数据库，其中销售均价=销售金额/销售面积。
二、我国房地产市场的制度“症结”
(一)土地制度“症结”
20世纪80年代以来，我国土地制度经历了土地使用权有偿使用的重大变革，1996年确立了协议出让土地使用权制度，但协议出让制度因信息不透明、缺乏竞争和次序混乱等弊端容易滋生寻租和腐败现象，导致土地价格扭曲和国有资产流失。为了规范土地使用权出让市场，2002年将“招挂拍”出让制度引入经营性土地出让市场，2006年工业用地也开始实施“招挂拍”制度。从理论上讲，“招挂拍”制度提高了土地市场交易透明度，遏制了寻租行为，避免了贪污腐败，是土地制度设计上的一大进步。但是，政府在土地出让市场中既是土地收购者，又是土地出让者，是名副其实的土地市场“做市商”。“双重”角色决定了政府必然会对土地市场进行人为分割，导致“市场化不足和市场化过度”同时并存。这又会产生两大问题，一是农村的宅基地和集体土地无法通过市场途径流转，导致土地供给不足，且政府以较低的价格征用、收购农民土地又必然损害农民利益；二是开发商为了获取“生命之源”和“发展之本”，会不顾一切地“拿地”，开发商的非理性行为必然不断推高土地价格，导致“地王”频现。
地方政府是土地制度的最大受益者，“一口进一头出”的土地征收出让模式让其“财源滚滚”，“土地财政依赖症”十分明显。根据中国指数研究院检测数据，2009年中国土地出让金总额达到1.5万亿元，占全国6.8万亿总财政收入的22.06％，国家财政对土地出让金依赖度较高。如果从地方财政一般预算收入来看，地方政府对土地财政依赖度更高，甚至部分城市土地出让金收入大于一般预算收入。从图2可知，土地出让金与地方财政一般预算收入比最高的城市是杭州，达到202.3％；其次是佛山，为130.7％；最低为苏州，也达到36.9％。地方政府对土地财政的依赖决定了其对房市调控的态度，很容易成为房地产市场“救市急先锋”和政策严控的“消极执行者”。因此，土地制度的“症结”就在于地方政府的“土地财政依赖症”。
(二)住房供给制度“症结”
1998年的“房改”终结了福利分房制度，使住房制度走上了市场化改革之路。市场化虽然能够有效增加住房供给和改善居住条件，但是在总量供给不足和需求持续旺盛的条件下，过度市场化必然会推高房价，中低收入家庭根本无力承受高房价，其住房问题无法通过市场途径解决。虽然我国一直强调建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的住房保障体系③，但在实际的政策执行中，保障性住房建设进展明显滞后于商品房建设。从表1可以看出，1999-2009年我国经济适用房无论是投资规模、开工面积还是竣工套数、销售面积均明显滞后于商品房，经济适用房在住房供给体系中的比重不断下降，住房供给完全由市场主导。根据“4万亿投资计划”，2009年全国保障性安居工程将计划投资1676亿元，但截至2009年8月末保障性住房建设仅完成投资394.9亿元，占比23.6％。
图2 2009年部分城市土地出让金与一般预算收入
资料来源：中国指数研究院。
表1 1999-2009年我国经济适用投资、新开工面积、销售面积与竣工套数占比
时间
占房地产投资 占住宅投资 占商品房新开工面积 占住宅新开工面积 占商品房销售面积 占住宅销售面积 占商品住宅竣工套数
1999 10.7％ 16.6％17.6％ 21.1％ 18.6％
20.8％ 24.9％
2000 10.9％ 16.4％18.0％ 21.8％ 20.2％
22.7％ 28.2％
2001
9.5％ 14.2％15.5％ 19.0％ 17.9％
20.2％ 25.0％
2002
7.6％ 11.3％12.3％ 15.2％ 14.9％
16.9％ 20.5％
2003
6.1％
9.2％ 9.7％ 12.2％ 11.9％
13.5％ 14.8％
2004
4.6％
6.9％ 7.0％ 8.9％ 8.5％9.6％ 12.3％
2005
3.3％
4.8％ 5.2％ 6.4％ 5.8％6.5％
7.8％
2006
3.6％
5.1％ 5.5％ 6.8％ 5.4％6.0％
8.4％
2007
3.2％
4.6％ 5.0％ 6.1％ 4.5％5.0％
8.1％
2008
3.1％
4.3％ 5.5％ 6.7％ 5.5％6.1％
7.2％
2009
3.1％
4.3％ - - --
-
资料来源：《中国统计年鉴》和Wind行业数据库。
保障性住房供给严重不足，远远满足不了中低收入家庭的住房需求，其不得不通过市场途径寻求解决之道，加剧了商品房市场的供需矛盾，导致房价居高不下。在这种情况下，保障性住房对房价的抑制作用有限。根据国际经验，当保障性住房占比不足50％时，保障性住房难以对房价形成有力的约束，如1960年以来的英国(1960-1979年占比46.3％，1980年以来占比20％)，1966年以来的日本(占比44.7％)；保障住房占比超过50％时，房价将明显受到抑制，如1961年以来的新加坡(占比90％)，1950-1959年的英国(占比68.2％)。我国保障性住房占比很低，2009年经济适用房投资仅占住宅投资的4.3％，即使根据国家规划并如期完成，2008-2012年全国重点城市保障性住房占比也仅为23％～29％，仍无法发挥对房价的抑制作用。因此，住房供给制度“症结”就在于保障性住房供给严重不足。
(三)住房金融制度“症结”
房地产行业是资本密集型行业，没有资金的“堆积”无法成就持续长达12年之久的房价只涨不跌的全球神话，住房金融对房地产市场过度繁荣功不可没。从理论上讲，如果房价的涨幅超过了居民收入的涨幅，居民的“硬购买力”④将下降，一旦“硬购买力”下降且无外界资金支持时，高房价将难以为继，但银行等金融机构通过住房信贷将提高居民的“软购买力”⑤，为高房价打了一针“强心剂”。1998年以来，我国个人购房贷款快速增长，个贷余额从426亿元增加到2009年的4.76万亿元，增长了110倍。尤其是2003年以来，个贷增长率与房价增长率具有明显相关性，个贷增幅越多，房价上涨越快；个贷增幅放缓，房价增幅就会回落(图3)。这说明当房价涨幅超过居民收入涨幅，居民“硬购买力”下降，但信贷的大力支持，增强了居民“软购买力”，对住房的潜在需求完全可以转化为有效需求，从而推动房价继续上涨。
图3 个贷增长率与房价增长率关系图
资料来源：国家统计局和中国人民银行。
我国住房金融支持实质上是指商业银行提供的按揭贷款和项目开发贷款以及住房公积金提供公积金贷款，政策性住房金融机构缺失。商业银行以利润为主要追求目标，在房价“单边”上扬的趋势下，“房贷”无疑是商业银行最优质的资产之一，并能为其带来高额的利息收入，其必然具有强烈的“放贷”冲动，成为房价再攀高峰的“加速器”。但由于住房金融市场的不健全，房贷风险分散机制缺失，风险大量集中于银行，银行被房地产“捆绑”，不得不增加对房地产的贷款，进一步推高房价。住房公积金制度是我国“房改”过程中的重大制度创新，成立之初主要为“安居工程”筹集建设消费资金，但经过多年的发展演变，已经成为仅为个人提供住房公积金贷款的机构，贷款利率与首套房商贷利率相差无几，并且住房公积金无法为保障性住房提供资金支持。我国住房公积金无法发挥政策性金融机构的功能，更不能承担解决中低收入家庭住房问题的重任。因此，住房金融制度“症结”就在于房贷过度膨胀，风险高度集中，政策性住房金融机构缺失。
(四)住房税收制度“症结”
我国现行的税制将各税种划分为四大类，即流转税、财产税、行为税和所得税，涉及房地产的税种主要有房地产流转税、保有税和所得税，其中流转税主要有契税、营业税、印花税、土地增值税、城乡维护建设税、耕地占用税等多个税种；财产税主要有房产税(对外资称城市房地产税)和城镇土地使用税等几种，所得税主要包括个人所得税和企业所得税。从表面上看，我国涉房税种名目众多，但实际上房地产税赋较轻，例如交易满五年住宅上市即可免缴营业税、个人所得税，非经营性房产(如住宅)持有环节一律免收房产税和城镇土地使用税。正是因为住宅持有环节税收缺失使得住宅价格涨幅远大于非住宅(如经营性房产)价格涨幅。从图4可知，1998-2010年3月，我国住宅销售价格指数除2008年外都高于非住宅销售价格指数，这种现象之所以出现是因为住宅持有环节税收缺失，住宅业主可以极低的成本，甚至是零成本持有住宅，这必然加剧投资炒房行为，引起住宅价格屡创新高。因此，住房税收制度“症结”就在于非经营性房产持有环节税收缺失，导致非经营性房产投机盛行。
图4 1998-2010年3月我国住宅销售价格指数与非住宅销售价格指数
资料来源：国家统计局和Wind行业数据库。
三、基于制度“症结”的房地产市场宏观调控
(一)完善“招挂拍”制度，深化土地制度改革，根治“土地财政依赖症”
1.完善“招挂拍”制度，构建公平有序的土地出让市场。“招挂拍”制度是我国土地出让市场的重大制度创新，比协议出让制度具有明显的制度优越性，若无更有效的土地出让制度，完善“招挂拍”制度，构建公平有序的土地出让市场是最佳选择。坚持国有土地有偿使用的基本原则，视土地用途灵活选择“招挂拍”模式。对经营性用地(如酒店、宾馆、商业、写字楼、旅游、娱乐等)和高档住宅用地(如别墅、高档公寓等)可采取当前“价高者得”的“招挂拍”模式。这种“招挂拍”模式能够充分地发挥市场竞争机制，土地价值能够真正得到体现，有利于维护国家利益。但对于面向中低收入家庭住宅的建设用地可采取“综合指标”的“招挂拍”模式，即不仅要考虑标价，更应考虑房价、户型、面积、企业信誉、资金实力、开发资质、建设经验、纳税情况和社会责任等指标。这种“招挂拍”模式有助于发挥政府调控职能，保持土地价格的相对稳定，有利于解决中低收入家庭的住房问题。
2.深化土地制度改革，建立有效的土地供给机制。“一口进一头出”的土地征收出让模式是地王频现的体制原因，只有深化土地制度改革，建立多元主体的土地供给体系，才能真正解决体制原因所造成的土地市场扭曲。打破政府土地市场“做市商”角色，通过立法等方式，尽快允许城中村、农村宅基地和集体土地进入土地交易市场，建立多元主体的土地供给体系，打破政府完全垄断土地市场格局。同时，政府应根据市场需求情况及时调整土地供给，尤其是当土地需求急剧上升时，政府应加大土地供给量，抑制因土地供给“不足”所导致的地价上升压力。另外，政府要严厉打击“炒地”行为，对于开发商拍下的住宅用地必须在2年内开发建设，如果以“炒地”为目的转让已拍土地不仅要征收高额的土地增值税，还要征收土地转让收益所得税和土地流转过程中的印花税、契税等税费。
3.深化税制改革，根治“土地财政依赖症”。“分税制”弱化了地方财力，使之无力承担庞大的城市基础设施等建设支出，地方政府不得不对土地出让金过度依赖。因此，深化税制改革，如将所得税等税收归地方支配，地方政府必然会想方设法地增加居民收入，为企业发展营造良好的环境，这又会提升城市竞争力，吸引更多的资本进入，地方政府财力也将增强。同时，如果开征物业税，将一次性征收的土地出让金分摊到未来若干年，不仅能够摆脱地方政府的短视行为，改变地方政府对楼市调控的态度，由“消极执行者”向“积极调控者”转变，最大限度地发挥政策调控效力，而且还能够分享土地增值收益，从根源上解决地方政府的“土地财政依赖症”。
(二)完善住房保障制度，构建以政府为主体的保障性住房供给体系
市场占主导地位的住房供给体系不利于国家对房价的控制，占比较少的保障性住房难以发挥抑制房价的功能，必须加大保障性住房供给。首先，政府作为保障性住房的主要供给者，应承担起为中低收入家庭提供住房保障的责任，通过管理监督和直接参与等方式干预住房市场，调整住房供给结构以遏制房价过快增长，利用政府调控来弥补市场失灵，以满足中低收入家庭的基本居住需求。其次，成立专门负责保障性住房建设、运营和管理的住房保障局，国家应在土地、财政资金、税收等方面赋予其更多的职权。国家应以法律的形式规定当年出让的住宅建设用地必须有一定的比例(根据国家保障性住房建设目标进行确认和调整)用于保障性住房建设，并以划拨的方式注入，降低保障性住房土地购置成本；加大财政资金支持力度，增加其自有资本，并利用财政资金“翘起”社会资本介入保障性住房建设，全面筹集保障性住房建设资金，突破资金瓶颈；土地增值税、契税、所得税、营业税等税收减半征收或完全免税，增强有关机构的资本积累能力，使我国保障性住房建设走上可持续发展之路。最后，政府应根据财力、物力和社会需求适时制定保障性住房建设目标，并将其完成情况列入地方政府官员的主要考核指标，遏制地方政府在保障性住房建设过程中的消极怠工行为，全力推进保障性住房建设进度，实现保障性住房建设目标，构建以政府为主体的保障性住房供给体系。
(三)大力发展住房金融市场，建立政策性住房金融机构
1.大力发展住房金融市场，完善房贷风险分散机制。首先，商业银行进行全面的房贷风险压力测试，根据测试结果将房贷进行分类管理，尤其是加强可疑类和损失类房贷的风险管理，通过催促还款和提前回收等方式确保本息安全。其次，大力推行住房抵押贷款证券化进程，如住房按揭支持证券(MBS)和资产支持证券(ABS)，通过债券市场分散房贷风险不仅有利于银行摆脱房地产的“捆绑”，而且也有利于增强银行流动性、提升资本充足率和维护我国金融安全。最后，大力发展住房金融衍生市场，如住房金融期货、期权市场，研发出更多的分散房贷风险的产品，如抵押化债务债券(CDO)和信用违约掉期(CDS)。只有将银行彻底地从房地产市场的“捆绑”中解放出来，才能避免银行过度“放贷”冲动，才能避免“信贷推动型”房地产泡沫的形成和膨胀。
2.改革住房公积金制度，建立政策性住房金融机构。加快住房公积金制度改革，按照政策性银行的内在要求将其改制为政策性金融机构(图5)，一旦突破制度约束，住房公积金将成为保障性住房建设的主要推动力量。当务之急是修改现行法律法规，允许住房公积金开展专门针对保障性住房建设的“对公贷款”，同时住房公积金可以认购住房保障部门发行的公共住宅债券，从而为保障性住房提供大量的资金支持。财政部应该为住房保障部门发行债券提供担保，以提高债券的信用等级，同时财政部还应向住房公积金贴息，以弥补住房公积金开展针对保障性住房建设的“对公贷款”和中低收入家庭认购保障性住房按揭贷款的利息损失。其次，改革现行的住房公积金缴纳模式和贷款模式，住房公积金个人缴纳部分应不设上限，以增加高收入群体的缴纳额度，但对高收入群体的贷款需求应严格审查，避免其利用住房公积金进行投机炒作。同时对于中低收入家庭的贷款需求应该放宽，尤其是购买保障性住房的贷款需求必须满足，而且应实行低利率政策，只有这样才能真正解决中低收入家庭的住房问题。最后，建立完善的外部监督机制，住建部、银监会、审计局和监察部等上级主管部门要依法行政、依法监督，社会审计机构应坚持独立自主，公平、公正、公开地发表审计意见，缴存人及企业应发挥所有者的角色，要求住房公积金定期提供财务报表，大型的投资项目应通过网络投票的形式确定，维护自身权益。
图5 住房公积金改制为政策性金融机构的初步设想
(四)通过开征物业税，建立完善的住房税收体系
物业税主要针对土地、房屋等不动产，是对房地产保有阶段征收的一种税，实质上是财产税的一种。如果开征物业税，将填补房地产持有环节税收的空白，完善我国住房税收体系，有利于打击投机，挤压房地产泡沫。当前，我国开征物业税有两种模式可供选择，一是将土地批租制改为年租制，将一次性缴纳的土地出让金、房产税、土地使用税和城市房地产税等税费按年分摊至物业税中，合并印花税和契税，取消土地增值税以及其他不合理的收费。这种模式将有效地降低房地产开发成本，有利于房价回落，中低收入家庭甚至可以通过市场途径解决住房问题。二是不改革当前土地出让制度，即保留土地批租制，仅将房产税、土地使用税和城市房地产税等合并为物业税按年征收，合并印花税和契税，取消土地增值税以及其他不合理的收费。这种模式不能显著地降低房地产开发成本，但是持有环节税收的增加必将增加物业持有成本，一旦投机收益低于持有成本，投机客将主动离场，我国房地产市场投机盛行问题将得到有效的解决。
注释：
①根据易居研究报告，2009年我国房价收入比达到8.03，京沪深杭纯商品住宅的房价收入比均超过14，远超过3-6的国际警戒水平；根据国土资源部研究报告，我国很多城市的租售比远超过1∶200-1∶300的国际警戒水平，部分区域已达到1∶1000，住宅投资价值很低；空置率数据较难统计，但空置率居高不下是不争事实，根据权威数据，2009年全国高档住宅空置率达到26.1％，而国际警戒水平仅为5％～10％。
②《福布斯》警告黄金、中国房地产市场、新兴市场、国债证券、大学学费、买卖交易资金和铜投资等七大因素存在潜在泡沫，而将中国房地产市场列入潜在泡沫的依据是中国政府负担的债务约等于GDP的70％，远超过美国50％的水平。
③1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》明确提出要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房体系和以高收入家庭为对象的商品房供给体系；1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》首次提出建立以低收入家庭为对象的廉租房制度，构建由商品房、经济适用住房、廉租房构成的多层次的住房供应体系。
④硬购买力指居民拥有的可用来购买住房的财富所产生的购买力。
⑤软购买力不仅指居民拥有的可用于购买住房的财富所产生的购买力，还包括居民通过举债等方式所产生的购买力。
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