摘要：政府治理是国家治理体系的重要组成部分，其法治化程度在很大程度上决定了国家治理的制度化水平，同时，建设法治政府是国家治理体系法治化最重要、最关键的任务和途径之一。改革开放以来，我国法治政府建设取得了显著成就，为国家治理体系现代化奠定了坚定的法治基础。但是法治政府建设在诸多方面仍存在很多问题，严重制约了政府治理能力的提升，也阻碍了国家治理体系现代化的进程。中共十八届三中全会首次提及国家治理体系，并把“推进国家治理体系现代化”放在了全面深化改革总目标的重要位置上。加快建设法治政府， 是推进国家治理体系现代化和治理能力的现代化的要求。在国家治理体系现代化的背景下，进一步加强法治政府建设，寻找现行行政主导型单一模式下的法治政府建设存在的难以克服的缺陷，结合实际，使法治政府建设向兼采众长的综合模式方向转变，成为现阶段国家政治生活的一项重要任务。
关键词：国家治理体系；现代化；法治化；法治政府建设；行政主导型单一模式；综合模式
前言
国家治理体系，即保证党领导人民有效治理国家的制度体系，由一整套紧密相连、相互协调的国家制度组成，是党领导人民治理国家的基本依托。它是打破传统习惯，形成以制度化、体系化、系统化 为其外在表现，以法治化为其核心内容的治理范式的治国理政的总的制度体系。
法治政府，是相对于“人治”政府而言的，是按照法治原则，把自身权力自觉地规范在法律的框架下，严格遵守法律、依法办事的政府。建设法治政府是建设法治国家的基本条件，同样是建设法治社会的基本保障。
十八届三中全会将“推进国家治理体系现代化”提升到全面深化改革总目标战略位置。而它的一项最重要的内涵就是“国家治理体系的法治化”，离开了法治化谈现代化是没有实质性意义的。法治政府建设作为国家治理体系法治化的重要组成部分，对于“国家治理体系现代化”的重要性也就不言而喻。
国家治理体系现代化是一个复杂而庞大的体系，涉及政治、经济、文化、社会、生态以及党建等方面的治理现代化，是对行政、市场、社会的规范与管理，最终达成对公共权力和公共秩序的有效配置和运行。
而正如英国学者拉兹所言：“政府由法律而非人来治理，法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权”。[1]法治政府基本内涵是指法律独立于政府之外，政府受到法律支配。即由法律产生、由法律控制、依法管理、对法律负责，其核心要素是“职权法定、依法行政、有效监督、高效便民”。在理想意义上，法治政府应该是有限的（权力有限、职能有限）、服务型的、诚信的、透明的、责任的政府。[2]“法治进步是社会文明的重要标志，健全法治是社会长治久安的根本保障”。[3]
法治政府的建设是建设社会主义法治国家的应有之义，[4] 在国家治理体系现代化的进程中，有着不可忽视的重要地位。
一、三种法治政府建设模式在我国环境下的比较
（一）行政主导型模式
以行政为主导、以政府为主要力量建设法治政府。该模式下的法治政府建设初期效果显著，后期其缺陷成为中国法治政府建设进程的阻碍。下面简单介绍一下其优势，不足将在后面着重谈到。
我国推行行政主导型的法治政府建设模式,是当时条件下的一种务实选择。这种法治政府建设的模式具有其他模式所不具有的一些优越性:首先,可有效缩短法治政府建设的时间。由政府作为主导力量,在法治资源的占有方面是其他模式不可比拟的,遇到的阻力也相对较小,有可能在短时间内达到建设法治政府的目标。其次,可有效发挥“后发优势”。法治政府建设滞后的国家可通过借鉴、学习法治先进国家的有益经验,迅速推进法治政府建设的进程。在政府主导型的法治政府建设模式中,“后发优势”体现得尤为明显。
（二）议会主导型模式
以议会为主导推进法治政府建设。在我国，体现为以人大为主导。
(1)优势：
①议会（全国人大）具有最为广泛的民主基础，由其主导法治政府建设具有最高的权威性和正当性，可以最大限度调动包括立法、司法、基层民主等一切合理要素在内的制度资源。
②防止政府独断专行，克服行政难以受到有效监督的缺陷。
(2)不具现实可行性：
①忽视了中共在我国民主法治建设中的领导核心作用。建设法治政府，更需要加强党的领导。在我国实际国情下，中国共产党可调动的用于法治政府建设的资源，要比人大和政府广泛。
②与人大作为权利机关的地位不相符。从法律地位上看，人大是权力机关，政府是执行机关。由权力机关取代执行机关在法治政府建设中的主体地位，事无巨细地主导法治政府建设，无必要性。
③高估人大现阶段可以发挥的实际作用。人大是法律规定的权利机关，但目前的实际地位和发挥的作用于法律规定尚有一段距离。
④弱化了政府在法治政府建设中的主体地位。不论在何种模式下，政府始终是推进法治政府建设的载体和实施主体。缺乏政府积极有效参与，在实践中难以取得成果。
⑤尚无采用议会主导型法治政府建设模式的典型国家。
（三）自然演进型模式
不受外在干扰，依靠其历史自然演进。
（1）优势：①不会遇到不同文化传统法治观念的阻碍。
②自下而上，由下产生，民众易接受，实施成本较低。
（2）不可行性：①模式缺乏可复制性，文化背景不同。
②受时代限制，观念、思想要求先进、文明，很明显，我国目前阶段思想程度不是很高。
③所需时日甚巨，需要漫长的演进，耗不起。[5]
二、我国行政主导型法治政府建设的缺陷
中共十六大以来，特别是2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》为起点以来，国家制度建设不断得到加强，依法治国原则在各领域得到充分贯彻，政府建设在“法治政府”方面取得了显著成果。[6]国务院颁布的行政法规对我国法治政府建设的目标、指导原则、具体内容等进行了全面阐述。在国务院顶层设计的指引下，法治政府建设平稳推进并取得了显著成就。
其中，我国一直以来践行的行政主导型的法治政府建设模式功不可没。但随着时间的推移，改革向纵深推进、国家治理体系要求现代化，我国现行的法治政府建设模式的缺陷逐步显现，成为继续推动法治政府建设进程的阻碍，不能使其取得更大成效。
存在缺陷：
2013年中国政法大学“中国法治政府评估”课题组根据“中国法治政府指标体系”，对53个较大城市的法治政府建设进行了评估，从中发现了地方政府在法治建设上存在的一些问题。总的来说，我国法治政府建设的总体水平有待提高。[7]
正如美国经济学大师刘易斯所说，政府失败既可能是由于它们管得太多，也可能是它们管得太少。[8] 经济职能、社会管理职能、综合治理职能，政府依旧把各项职能牢牢地放在手里，限制了市场经济的发展，阻碍了法治政府的建设，更加妨碍了社会文明的进步。
（一）面临合法性质疑，合法性不足---违背法治政府建设本质
法治的实质内容是法治背后的合法性依据问题。之所以遭到合法性质疑，在于行政主导型单一模式的法治政府建设与实质法治存在某种程度上的背离关系。[9]
首先是法律的民主性。行政主导型单一模式的法治政府建设依赖于欠缺民主性的政府立法推进法治，造成法律规则缺乏足够的正当性基础。
其次是对政府权力进行限制。法治政府的实质是通过法律控制政府权力，而其“作茧自缚”的逻辑，存在某种程度的悖论情况。
最后是价值取向在于实现公民的自由和权利。治政府建设价值归宿需要公正有效的法律实施机制，这种法律实施机制的完成则需要高效、公正、独立的司法系统，现实中，我国司法系统独立无论在理论还是实践上都存在较多阻碍。
在国家治理体系现代化的时代背景下，法治政府建设模式必须合法性充足。
（二）法治政府建设中的法治执行力遭遇官僚制壁垒
我国行政主导型单一模式的法治政府法治状态的达成主要依赖于官僚系统内部自上而下的压力型体制，而实际中的官僚系统并非严格的“韦伯”官僚体制模式，其内部存在严重的问题，不同层级政府和不同政府部门之间都有自身的利益偏好，行动逻辑也以自身利益为导向，这就造成了下级行政机关对上级的行政命令选择性执行，或通过造假形式间接抵制上级目标。
我国的法治政府建设面临这种官僚制壁垒，还会因为我国官僚系统更具集权性而使这个问题更加严重。中央政府统领，而地方政府和政府部门只对其负行政责任，造成中央、地方、部门对法治政府建设的感受力差异明显，后两者也会因为感受不到其他责任而必将疏忽法治政府建设政策的执行。现实中我们可以看到地方政府、政府部门对法治政府建设的消极反应，法治政府建设“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。
（三）过分地强调政府主导，监督与动力不足
长期以来，我国行政主导型的法治政府建设，政府是推进其进程的主导力量甚至是唯一力量，过分夸大政府主导功效，忽略其他建设主体的作用，导致监督与动力的不足。
一方面，行政主导型模式无法充分整合其他制度性要素对政府形成有效监督。行政主导型模式“促使行政权自身成为法治政府建设的核心--政府颁行的改革纲要、规划、行政法规乃至红头文件成为法治政府事业文本化的主要载体，使得立法、司法、民主监督等要素长期游离于法治政府建设的核心范畴之外”。
另一方面，行政主导型模式缺乏推进法治政府建设的持续动力。当政府主导法治政府建设时，可能有意或无意中会强调对自身利益及权力运用有利的东西，而极力回避对己不利的东西，因此，政府在主导法治政府建设时缺乏权力制约的动力是不可避免的，政府主导法治政府建设，实际是监督变自律，法治主体发生错位。
三、解决：逐步转变方向——“综合模式”
随着这种模式的缺陷逐步显现，已不足以适应时代需要，而其余两种单一模式在我国也并不具现实可行性。顺应国家治理体系现代化的时代背景潮流，再结合我国具体实际国情，我们认为法治政府建设应选择向兼采众长的“综合模式“转变。
（一）综合模式的优势及可行性、必要性
（1）优势：
兼采众长，吸收三种单一模式的优点，规避其缺点。
法治政府建设的综合模式,既吸收了行政主导型、议会主导型和自然演进型三种单一模式的优点,又回避了其缺点。综合模式中,强调了党委的领导作用,有利于充分调动各种力量参与法治政府建设；强调了人大的引导作用,有利于弥补行政主导型模式合法性不足的缺陷；强调了政府是法治政府建设的实施主体,有利于明确政府的责任和保持其参与法治政府建设的积极性和主动性；强调了政协,司法机关等多种主体的监督,有利于对法治政府建设形成全方位的监督体系；还特别强调了公共参与的重要作用。
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（2）可行性：
①理论支撑、思想基础：新公共管理理论的发展、公共治理的兴起，思想与观念的转变。
公共治理理论在向前发展的过程中提出了重构政府、社会和市场之间的关系,使三者达到良性的合作与互动。特别是善治理论的提出,强调了国家权力向社会的回归,以及国家与社会、政府与公民之间的良好合作关系或伙伴关系,更能够代表当今公共管理理论发展的新趋势、新方向。公共治理的兴起,呼唤建立主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式,要求政府从“统治”转向“治理”,实现对社会的“善治”。这些对我国法治政府建设模式的选择有许多有益的启示。法治政府建设的本质在于，用法治统领政府治理，把宪法和法律当作公共治理的最高权威，将法治思维与方式作为推进改革、发展的根本保障。[10]
②适合我国实际国情：建设社会主义法治国家目标的实现，不是靠单一模式就能解决问题的，需要依靠和动员各种政治力量和社会力量的参与。
（3）必要性：
①现行法治政府建设模式的缺陷和不可克服的困境，阻碍法治政府建设进程的推进。
②改革纵深推进，国家治理体系现代化时代背景的要求。
习近平总书记指出，推进国家治理体系现代化要特别重视法治建设问题，采取强有力措施全面推进依法治国，建设社会主义国家。[11] 在国家治理体系的各个系统中，政府治理的法治化具有牵一发而动全身的功效，必然成为国家治理法治化的首要工作，从而使法治政府的建设在推进国家治理现代化进程中发挥着基础性作用。国家治理现代化，即要打破传统习惯，打破人治思维，形成以制度化、体系化、系统化为其外在表现，以法治化为其核心内容，逐步破除运动式、活动式、会议式的治理范式的治国理政的总的制度体系，所以，在国家治理体系现代化的大背景下，针对目前我国法治政府建设仍存在的问题，结合我国实际国情，行政主导型单一模式下的法治政府,应当向“党委领导,人大引导,政府实施,多方监督,公众参与”的“综合模式”下的法治政府建设转变，推进法治政府建设的改革，推进国家治理体系法治化，进而成就其现代化目标。
（二）国家治理体系现代化框架下进行综合模式法治政府建设
从国家治理体系现代化的核心内容——“法治化”和外在表现形式——“制度化”、“体系化”、“系统化”即“四化”着手，探讨国家治理体系现代化背景下的综合模式的法治政府建设。
（1）“法治化”——“立法、执法、司法、守法”
法治满足了国家治理体系对于合法性与有效性的需要，又反映了法治政府建设的本质。建设综合模式的法治政府更需要把宪法和法律当作最高权威；从源头上规范行政立法，约束立法权限，完善行政立法程序，加强通过立法审查；深化行政体制改革，严格规范公正文明执法；明确自身定位，不干预司法独立；加强法治教育宣传，提升社会、民众遵法守法意识。
尤其是行政执法，它是保障政府决策落到实处，发挥作用的基本途径，科学合理的行政执法体制是实现政策效力最大化的根本制度安排。完善行政执法体制应该从以下四方面着手。一是整合政府职能，推进综合执法，优化政府职能结构，合理划分执法权力归属，形成分工合理、协调有力的综合执法体制。二是建立行政执法人员资格管理制度，切实提高行政执法队伍的整体素质。三是规范行政自由裁量权的使用，明确自由权的使用基准。最后，健全行政执法责任制度，明确执法部门，执法岗位的职责权限，确立行政执法追责的法定程序，建立行政执法考核指标体系，加强对行政执法的硬约束。[12]
（2）针对“制度化”——对应加强法治政府制度建设
制度化，即用科学合理的规章制度让事情的进展有章可循，权责明确。
法治政府建设在制度下运行，需要加强和改进制度建设。如：加快推进改革行政审批制度；健全权力和责任清单制度，防止或减轻行政过程中的滥权、越权行为，减少行政责任不清现象；加快法治绩效考核制度、执法激励制度，明确下级对上级行政命令执行，提升法治政策效果；建立规章、规范性文件的有效期以及定期清理制度。
（3）针对“体系化”——协同体系建设
国家治理体系由经济治理体系、社会治理体系、政府治理体系等组成，要在国家治理体系现代化的框架下进行法治政府建设，就必须协同这些体系，共同建设，处理好政府与市场、社会的关系。
①加快转变政府职能，处理好政府、市场相互关系
以权力清查制度约束政府职能权限。建立有限政府，健全权力清单制度，科学定位政府职能（清查、削减、制约、公开政府权力）。发挥社会主义市场经济体制优势，要求有效的政府治理，政府克制“管事偏好”，在适应时代变化的条件下，减少对资源配置和使用的干预，作为“看得见的手”，不能成为“闲不住的手”，要通过切实转变政府职能，形成市场作用、政府作用相互协调、相互促进的治理格局。
②重构政府与社会的新型关系
我国现阶段的法治政府建设处于21世纪的大环境中，国际竞争加剧、全球化进程加快，各种非政府组织、社会组织也应运而生，所产生的作用已不容小觑。我国法治政府建设应充分借鉴，加快培育非政府组织、社会组织的步伐，稳固法治政府建设、国家治理体系的社会基础。改革传统“全能政府”的畸形关系模式，实现政府与社会相互分立的合作伙伴关系。
（4）针对“系统化”——法治政府建设，系统运行
“综合模式”的法治政府建设本身就是一个系统，一个整体，“中共领导、人大引导、政府实施、多方监督、民众参与”。[13]
强调党的领导，特别是“党委领导”，保证法治政府建设不偏离大方向；人大引导，恰好弥补行政主导型单一模式合法性不足缺陷；公共治理的兴起呼吁各类治理主体积极介入；完善政府实施，在政府与法治政府建设的关系上，政府既可以是推动力量，也可以成为制约力量。明确政府是法治政府主力军，而非领导者；多方监督，可有效解决行政主导型单一模式下的法治政府建设中的监督不足问题；公众参与，吸收自然演进型单一模式的特点，公众逐渐成为公共治理、法治政府建设的一支重要力量。
①中共领导：突出“党委领导”。党在法治政府建设中的领导作用，不仅体现为其提供政治保障和组织保障，还体现在对法治政府建设的通盘考虑、统筹安排上。任何有关法治政府建设的重大举措，都应当报党委集体研究决定；政府及时向中共、党委汇报法治政府建设情况；发挥中共，尤其是党委在法治政府建设中的综合协调作用。
②人大引导：人大作为权力机关和立法机关，对社会实现“善治”负有不可推卸的责任。应当切实履行职责，积极参与到法治政府建设中来，为法治政府建设提供合法性依据、更强有力的保障，支持政府更有效推进法治政府建设。
③政府实施：在政府与法治政府建设的关系上，政府既可能成为推动力量，也可能成为限制力量。在综合模式下的法治政府建设过程中，政府应摆正自身定位，明确自身是实施者、执行者，是主要、主导力量，而非唯一、绝对力量。在实践中，应执行党和人大的决定，积极主动地推进法治政府建设，以平和态度接受各方监督。
④多方监督，强化监督
内部监督：是指监督主体是政府机关，政府对其所属各职能部门、主管机关、隶属机关的行为进行监督，也包括同级政府机关之间以及下级政府机关对上级政府机关的监督。主要形式有：工作指导、工作报告、工作督促、审查、检察、调查、召开会议和参加会议、批评建议和处分处罚。
外部监督：是指监督的主体在政府机关外，即社会上的各种主体监督，这是一种比政府自身监督更重要、更全面的监督。主要形式有：政党监督（中共）、权力机关（人大）、司法机关（法院、检察院）、民众、社会团体、舆论。
监督不充分是行政主导型单一模式下的法治政府建设存在的问题，综合模式强调多方监督，便可有效解决该问题。
各监督主体的权限、分工、职责应明确、清晰，使各种监督机制相互配合、相互补充，发挥出监督机制的整体优势；监督应当法制化，不光是监督主体、监督权限、监督手段的法制化，更是监督责任的法制化。[14]
⑤公众参与：
参与是民主的基石。美国当代法学家哈罗德.J.伯尔曼说过，“法律过程中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径。”[15] 在法律过程中是如此，在法治政府建设的过程中，在行政决策的过程中，亦是如此。
我国法治政府建设的进程，许多政策措施无法实施、或者收效甚微，大部分是因为民众不知情、法治意识不高，认为法治与自己无关，另一方面就是政府对民众参与度的重要性认识不足，不注意决策信息的公开、透明。因此，有必要推进政府决策、工作信息公开透明，使公众不仅知道做什么、为什么做而且知道怎么做，采取必要措施提高群众法治意识，使更多群众理解配合，进一步使问题得到解决。建立多元参与机制，充分发挥公众参与、专家建议、风险评判、集体协商等多种决策方式的优点，确保公共决策的公共性、科学性与合法性。
结语
建设法治政府是国家治理体系现代化、治理能力现代化的必然要求，此现代化之路漫长而修远，必须靠一代代人前赴后继、始终不渝地向前推进。特别是中国特色的法治政府建设更是一项长期的、艰巨的、复杂的历史使命。[16]
从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面、提高法治政府建设成效方面，必须克服行政主导型单一模式下建设法治政府的缺陷，寻找有效解决途径，推进改革向纵深发展。
法治政府建设的综合模式,是符合我国政治体制、符合我国现实国情、符合公共治理发展趋势，成为更为合理的选择，也顺应了依法治国、推进国家治理体系的法治化与现代化的潮流。
十八届四中全会《决定》里面关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的这部分规定，为我们在2020年基本建成法治政府确定了路线图，在大政方针上给出了要求，必将加快我们建设法治政府的进程。
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论文作者:张甜英
论文发表刊物:《基层建设》2016年17期
论文发表时间:2016/12/1
标签：法治论文; 政府论文; 模式论文; 国家论文; 体系论文; 主导论文; 行政论文; 《基层建设》2016年17期论文;