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［中图分类号］F29［文献标识码］A［文章编号］1006-012X(2003)-04-0032(04)
一、经营城市是增加城市公共物品有效供给的现实选择
按传统思维定式，政府对城市公共物品只投入不收益，只建设不经营。其实，城市公共物品的构成基本是准公共物品（如市政设施），而非纯公共物品（如国防）。准公共物品，不论是水、电、气、路、通讯等城市基础设施，还是卫生、教育、文化娱乐设施等优效物品，尤其是自然垄断型物品和优效物品中的教育与文化等，都有一个共同的特点，即具有“拥挤性”，如果消费者的数目增加到甚至超过拥挤点的范围，就会增加成本，如果政府免费提供或只是象征地收费，人们就会过渡消费，造成拥挤性的加剧，使边际社会成本增大，社会边际福利下降。因此，政府必须从经营的角度来解决城市公共物品的供需矛盾。
同时，城市公共物品的特点也为经营城市提供了可能性。因为准公共物品具有私人物品的部分特征，比如，有些公共物品，如通讯、卫生保健消费时可以分割，个人享用；有些在购买方式上可以直接支付，如水、电、气、收费路桥等；有些可以实现市场购买，如停车场等；有些消费者不购买就不能享用，如特许经营权、高速公路等。因此，对于有收益的准公共物品，政府可以实行完全的市场化运作，以政府投资为导向，积极引进市场主体，允许各种类型的企业、个人进行项目投资，形成多元化的主体结构，共同推动城市发展。
1.经营城市可以极大地改善和提高城市的综合效益
公共选择理论认为，实现免费制的公共领域要逐步缩小，免费具有强烈的“反社会”效果。没有选择就意味着没有竞争，没有竞争就会导致没有效率。经营城市可以恢复在公共物品领域的竞争，让更多的企业和个人参与公共物品的生产和经营，使公共服务的质量得以提高，并使之高效、低耗、多样化，满足消费者的需求变化。经营城市可以改变过去城市资源分散管理，利用率低的状况，实行集中统一管理和运营，进而提高城市资源的配置效率。经营城市可以达到对资源的合理安排和有序利用，实现人口、资源与经济的协调发展，保持城市可持续发展。经营城市在很大程度也是利益格局的调整，因而可以防止和避免某些环节滥用行政权力和扰乱市场秩序的情况发生，杜绝腐败。同时，经营城市还可以有效地改善城市环境，提升城市形象，创造良好的环境效益。
2.经营城市可以极大地推进城市资源资本化，吸引投资，集聚社会财富
城市是国有资产的最大集散地，更是一种无形的财富。资本的生命力在于运行，城市资源的增值只有通过资本运营才能体现。经营城市就是城市资源运营的过程，它摆脱了传统城市建设的僵化模式，使城市资源由公益性财产变成经营性资产。经营城市可以盘活存量，聚集增量，以资源换资金，增加政府收益。对城市建设实行投、建、管、营分离，让社会广泛参与，可以减少政府投资和管理费用，减轻财政补贴负担。通过对经营性资产的变现，可以增加政府直接收入，通过整合、归集国有资产，建立新的投融资平台，可以充分发挥货币市场和资本市场作用，增强政府投融资功能。通过招标竞争、拍卖等方式，可以减少城建过程中各环节的暗箱操作和“寻租”行为，减少国有资产的流失。随着城市的发展，城市级差地租在明显递增。只要城市建设好，经营好，环境好，土地、经营权等资源自然会增值，给城市政府带来丰厚回报。另外，降低市场准入限制，开放公共物品市场，优化城市环境，可以广泛吸引包括外资、民间资本在内的社会资金，为城市发展拓宽融资渠道。2002年，成都用于城市建设的投入超过100亿元，其中80%以上是经营城市的结果。
3.经营城市可以极大地促进城市政府改革的深化，建立经济全球化条件下的城市管理新模式
经济全球化的浪潮在广泛影响和改变着人类的生产、生活和游戏规则，同时也带给城市机遇和挑战。全球化不仅使城市从国家的影子中阔步迈向世界竞争的舞台，使城市经济直接参与全球经济，使城市与地区间的竞争日趋激烈，城市必将寻找机会推销自己，而且对城市发展起决定作用的要素，如高质量的人力资本、跨国公司等愈容易通过“用脚投票”的方式来影响城市，来检验城市质量和城市政府服务的优势。总之，全球化对城市发展模式、城市政府的管理模式提出了挑战，要求人们探讨适于全球化发展的符合时代潮流的城市发展模式和城市政府管理模式。经营城市不仅要求政府的效率、有效性、责任感、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高与市民社会的广泛参与和民主意识的增强，真正实现人民城市人民建、人民城市人民管。
4.经营城市可以极大地提升城市形象，增强城市竞争力
经营城市与经营企业一样，应有品牌意识和名牌战略，打造城市的个性和特色。如今的城市建设雷同太多，缺乏个性，让人感觉城城都是一个样。经营城市可以根据城市自身的资源状况、自然地理环境、经济基础、文化历史背景，确立有利于城市的独特发展战略。通过美化、绿化、亮化、净化，极大地提高城市形象，营造城市特色，使一个一个的城市名牌聚合成为名牌城市。经营城市的目的就是要提高城市的价值，改变城市的形象，创造一个良好的环境，促进城市经济、社会、环境协调发展。一个城市没有一个良好的形象，就谈不上吸引力、竞争力，同时经济发展也会受到制约。从这种意义上讲，经营城市是消费者赋予我们的社会责任，是城市发展赋予我们的历史使命。
二、用好政府可调控资源是经营城市的重要内容
在市场失败的情况下，政府介入城市公共物品市场就成为一种自然和必然的结果。但是，政府介入和干预公共物品的生产绝不等于政府生产全部的公共物品，更不等于完全取代公共物品的“市场”。在当今世界经济中，政府的经济职能不再是一两百年以前所规定的“守夜人”的身份了，政府的职能是“提供”而不是“生产”公共物品，后者是指政府建立企业对公共物品进行直接生产，而前者则是指政府通过预算安排或政策安排等某种适当的方式将公共物品委托给私人企业进行间接生产和管理。事实上，政府直接生产、经营和管理公共物品既不现实，也不可能。党的十六大报告指出，政府的职能是“调节经济、市场监管、社会管理和公共服务”。但是，在市场经济条件下，企业的目的是利润最大化，政府的目的是社会利益最大化，两者之间必须形成一种转换杠杆和传导机制。这就是政府可调控的资源。经营城市，就是运用市场经济手段，对政府可调控的资源进行有效聚集、重组和市场化运营，以资源换资金，以空间换时间，增加公共物品的有效供应，保证城市可持续发展。
政府可调控资源是指政府可直接或间接调控的能为生产、生活服务的各类要素，既有土地等自然资源，企业资源、人力资源、行政资源，也有人类文化遗产资源，形象资源。运用政府可调控资源实施经营城市战略，并不是政府经营城市所有的资源。在经营城市的组织结构中，政府和市场两种力量都不可缺少，如果市场在某些方面比政府做得好，我们就应该交给市场去做。从实践看，在经营城市过程中，重点是用好以下三类资源。
1.土地资源
土地是资源之母，财富之本，也是城市生存的载体。城市土地资源一般分为两类：一类是城市扩张所需的新增土地；另—类是旧城改造置换出的存量土地。这两类土地资源都是政府经营城市中调控的对象。经营城市，首先是要利用市场机制经营城市土地，最大限度地盘活土地资源，把自然资源转化为城市建设的财源。
第一，要以土地换资金。改革以来，尤其是国家土地制度改革确定以后，虽然我们对土地开始进行经营，但因对土地资源的认识不足，经营的方式没有标准化，而且还有暗箱操作，经营效果不好，土地的价值没有充分完整地体现。近1年多来，成都开始强化政府对土地的集中统一管理，高度垄断城市一级土地开发市场；使土地供应真正形成“一个渠道进水，—个池子蓄水，一个龙头放水”的良性循环的局面，进而使国有土地掌握在政府手中，并通过“阳光政策”，将土地级差、土地增值及土地的隐形收入等用于城市建设，实现土地收益的最大化。在把土地作为投资投入市场前，城市政府通过组织对土地进行适度开发，“几通一平”到位，环境绿化美化，使生地变熟地，再向社会批租，把过去用生地资源换资金改为用熟地资源换资金的方法，平均每亩土地价格过去在10万元、20万元，现在翻了一番，城市土地收益由过去每年几亿元变成了几十亿元。土地价值的最大化，不仅把农民安置费解决了，把城市基础设施建设资金缺口解决了，而且也解决了城市土地资源的生存问题。
第二，要变包袱为资源。除新增土地外，还有一块就是旧城，即存量国有土地。过去，人们把旧城改造看成是包袱。因旧城改造中，拆迁安置、市政设施重建都需要大量资金，而政府财力一时没那么多钱，开发商又向政府漫天要价，破坏了市场规则。成都市春熙路改造中，有13亩土地拆迁，开发商提出了土地储备金、规费减免等诸多条件，开列了一长串开发成本清单，政府难以接受。后来政府改由成都市土地储备中心通过银行贷款开发，然后按城市规划要求提出的规划条件，将拆出的土地进行公开拍卖，平均每亩地价达到1400万元。土地储备中心在还了银行贷款，补偿了拆迁安置费后，不仅没亏损，还净赚了3000多万元，政府少支出2000多万元。可见，旧城不是包袱而是资源。成都现有旧房529万平方米需要改造，至少需要投入200亿元，如果政府把旧城作为资源来经营，通过土地收益，政府就可少花钱甚至不花钱。
第三，要促资源为资本。在经营城市中，政府不仅要以资源换资金，还要变资源为资本。只有加快资源的资本化，才能保证城市经济健康快速发展。中心城区“退二进三”，已为越来越多的城市管理者认同。成都市为了用好城区土地资源，从2000年开始，实施东郊工业调整结构，即把东郊片区的工厂逐步搬迁到郊区。搬迁本来不是目的，而是看到了土地的价值。通过土地级差和土地增值，首先减轻了企业发展升级换代所需要的资金，使土地收益迅速转化为工业资本。同时，通过搬迁，增加了城市发展空间，改变了城区环境，提升了城市形象，从而吸引大量资本投资于城区的房地产、商贸、旅游等第三产业，形成了新兴产业资本。
总之，政府对城市土地资源的经营，就是一个简单的思路转换：以资源换资金，变包袱为资源，促资源为资本。
2.城市规划资源
城市规划是城市发展的龙头，是城市功能分区与空间布局的基石，也是实施资源综合利用的关键。
首先，要用规划资源决定城市土地的价值。所谓规划，它是一种重要的资源。规划资源并不亚于城市土地所带来的收益，实际上，规划决定土地的价值。比如，成都天府广场规划为一块绿地，它在市场上没有什么价值，但如果规划为商业用地，其每亩的价值就会上千万元，甚至几千万元。从规划性质看，工业用地、商业用地、居住用地等的价值各不相同，中央商务区、住宅区的土地价值差异明显，公园、广场等附近的土地价值就比较高。所以，土地价值取决于区位和规划设计条件。如果城市规划得好，那么规划、建设、土地批租可以形成一条龙服务，道路修到哪里，两边的土地就批租到哪里，就可以发挥土地的最大价值。
其次，要用规划资源提升城市整体形象。规划在很大程度上影响城市整体价值的提升。比如，成都市政府投资近30亿元综合整治府南河，河水变清了，两岸变绿了，城市环境得到极大改善，先后获得联合国“人居奖”、“政府首创奖”、“范例奖”，成都的形象在全国，乃至世界得到了极大提升。2002年开始的中心地区综合整治工程，将使城市面貌更加焕然一新。
最后，要用规划资源引导资本流向。资本的特性总是向回报率最高的区域和行业流动。规划决定了城市的格局和发展方向，进而决定投资在区域的分布和资本流向。成都流行—句俗话：“城东住的是穷人”。因为城东是工业集中地区，市政设施差，生态环境差，居民不愿去住，房地产商不愿去开发。国务院批复成都新的城市总体规划后，城市向东、向南发展，分别在城东、城南形成两个副中心，市政府配套修建了“五路一桥”，从市中心到那里只需要20分钟。由于规划条件变了，土地增值了，房地产增值了，市场容量扩大了，开发商蜂拥而至。目前，城东、城南正在成为开发投资的热土。
综上所述，规划作为行政资本资源，只要构建好概念，营造好热点，就可以在经营城市中发挥十分重要的作用。实践证明，政府调控好规划资源，不仅能规范城市发展，提升城市土地价值和城市整体形象，而且也能增强投资者信心，促进其大量投资，引导资本合理流动。
3.政府经营权资源
政府经营权，包括特许经营权，是按特定的程序许可而获得的对政府垄断性资源经营的权利。如出租车经营、公交车经营、加油、加气站经营、户外广告等都是政府经营权的范围。在发达国家，许多公共领域都以这种方式委托私人公司经营。我国经营权的拍卖从1992年开始，不论是形式还是内容都有了很大发展，但还有很大潜力可挖。政府经营权应该而且能够作为经营城市的重要内容。
一是运用政府经营权，使国有资产实物形态转化为价值形态和货币形态。特许经营权有两个价值，一个价值是在于特许经营权可以回收资金，另一个价值是特许权实际上是开放政府垄断性投资领域的一个重要渠道。以成都为例，中心城区的城市基础设施就有300多亿元的存量资产。长期以来，这些资产要么分散于各部门，没有人管理，没有充分利用。从经营权角度分析，政府首先应从经营中退出来，将国有资产的所有权与经营权分离，组建新的投融资平台，如投资公司。投资公司受政府委托将资产进行归集，进行融资和资本营运，同时承担相应的责任和风险。政府要加快市政公用设施产权、经营权的出让、有偿使用等，聚集城市建设资金的增量。对一些经营性资产，如政府部门创办的酒店、娱乐设施等就要进行拍卖，回收资金，使实物形态转化为货币形态。城市交通IC卡也是一种非常重要的融资工具，政府要进行调控。香港达达通平均创造的营业资金超过10亿港元，实际是一种信用卡。如果政府把城市交通IC卡有效利用，就会成为一种很强的融资方式，政府的信用就会转化为资金。
二是运用政府经营权，使无形资产转化为有形资产。按“谁收益谁投资，谁占用谁出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权及政府的特许权，如公交线路、户外广告、路桥冠名权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产。2002年，成都把7条公交线路通过招标让民间资本进行经营。虽然7条线路收入1400万元，数目不算大，但是，这一方式打破了长期以来国有公交企业的垄断经营，吸纳了民间资本。同时政府减少了购车、支付管理运营费等上千万元的开支。
三是运用政府经营权，节约政府支出，减轻财政补贴负担。为了保证城市公共物品的供应，政府每年都要拿出相当数额的资金进行补贴，财政压力非常大。如果经营权利用得好，可以极大地节约政府支出，减轻政府补贴负担。比如，成都三环路的卫生问题，如果按过去的方式，交由环卫部门经营管理，业主首先要交清洁费1500万元；其次是新购清扫车2000万元，再加上其他费用，共需4000万元。后来政府换一个思路，通过招标让社会投资者参与。结果只按面积付费，政府节约几千万元的投资费用。又如，政府拆迁安置房，过去全部由政府指定的单位提供，实行实物补偿，现在改由货币补偿，即使提供房屋，也是通过政府采购形式向社会招标。这样，政府既节约了投资，又保证了房地产市场的良性发展，同时还减少很多麻烦。
三、经营城市应遵循的四个原则
首先是集中原则。政府经营城市不能分散，只能集中，必须打破部门所有，体制分隔。土地资源不集中统一管理，就会出现恶性竞争，互相杀价的情况，其结果是眼前利益、局部利益损害长远利益、整体利益。目前，中心城区的土地一级市场虽然集中，但区县还没有纳入统一管理，区县土地的贱卖必然影响中心城区土地的价格，其结果势必影响土地资源价值的最大化，影响城市资源的优化配置。经营城市必须是经营城市整体，不是城市的局部，政府必须从体制上予以有力保证。
其次是市场原则。资源的配置必须由市场规则来调节，政府控制资源的配置也应充分发挥市场机制的基础性作用。这是因为：(1)可以体现资源的市场价值，土地价值、特许权转让，都只有依靠市场才能确定一个合理公平的价格；(2)可以实现城市的统一规划，营造一个公平的环境。从长远看，一个城市发展的快慢，关键是这个城市是否公平。公平是投资环境，城市缺少公平的投资环境，投资者就不愿意来。因此，经营城市，一定要遵循市场原则。
第三是调控原则。经营城市与经营企业不一样，前者需要总量调控，就是根据市场供求调控资源供给。土地资源、政府经营权都有一个总量调控问题，有一个有序供应问题，投放过多或过少，都会直接影响资源价格，也不利于城市可持续发展。经营城市，一定要按照城市发展的客观规律办事，不能拔苗助长，不能搞泡沫城市。
第四是系统原则。经营城市的前提是城市要有整体价值，有市场容量。如果城市没有吸引力，没有市场需求，这个城市就无法经营。城市形象、城市环境、城市文化、产业组合等都要统筹考虑，合理安排。城市环境越好、品味越高、价值越高，凝聚的人气就越旺，需求就更大，投资就更多，城市经营才有扎实的基础。因此，经营城市是一个系统工程，必须综合考虑。
经营城市是新世纪的新课题，是一项复杂的社会性工程。建设城市、经营城市、发展城市是我国今后改革与发展的必由之路。