建立地方政府环保激励机制构想，本文主要内容关键词为：激励机制论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国经济经历了一个持续的高速增长阶段，但与此同时，环境质量也处于不断地恶化中，经济增长和环境保护之间的关系日益受到广泛关注。面对日益严峻的环境压力，中央政府出台了大量的环境保护政策和措施，但在一些地方往往执行不力。在经济增长和环境保护问题上，地方政府为什么与中央政府的期望产生距离？这种博弈产生了哪些影响？应该采取哪些措施消除这种博弈产生的负面影响？这些将是本文要探讨的问题。
中央政府与地方政府在环境保护上的博弈
为分析方便，假设政府只面临经济增长和环境保护两个问题。中央政府作为委托人，是全社会的利益代表，注重经济、环境的均衡发展，并向地方政府提供激励合同。经济增长和环境保护之间存在一定的矛盾；过高的经济增长速度会导致污染排放迅速增加，恶化了环境质量；反之，经济增长速度过低，固然保护环境质量免于恶化，但又导致公众物质生活水平改善缓慢。因此，中央政府的最优目标是保持二者之间的均衡发展，防止出现以牺牲一方而换取另一方片面发展的情形。由于现实中经济增长和环境保护之间的主要问题是牺牲环境以换取经济的快速增长，因此，本文不考虑牺牲经济增长以换取环境保护这一类型。地方政府作为代理人，面对中央政府提供的激励合同，采取相应的策略以最大化自身的收益。
中央政府作为委托人，可以向地方政府提供两种激励合同：社会产出激励合同和经济产出激励合同。前者注重经济和环境的均衡发展，中央政府同时要考核地方政府的经济和环境政绩；后者仅注重经济增长，只考核地方政府的经济政绩。地方政府面对中央政府提供的激励合同可以采取两种策略：追求经济、环境均衡增长的策略和追求经济产出的不均衡增长策略。由于中央政府和地方政府之间信息不对称，地方政府追求均衡增长的努力水平不能直接观测，中央政府需要获取环境信息以间接测算地方政府的努力水平，中央政府获取环境信息需要付出环境信息观测成本。
环境信息观测成本指为获得准确的环境信息所支付的成本。委托人无法直接观测到代理人的行动，但可以观测到代理人行动的结果，委托人根据观测到的结果奖惩代理人。委托人为获得观测的结果需要支付成本。从环境的角度看，中央政府必须投入大量的资源以获得与环境污染相关的信息。委托人支付的成本主要由三部分构成。第一，为获取污染数据直接投入的资金，如支付的环境检测和管理的各项费用；第二，中央政府还要投入资源以监督环境统计数据的可靠性；第三，环境污染信息包括的种类很多，污染物种类越多，地方政府的环境绩效越难以比较、考核。中央政府需要建立复杂的统计系统将不同的污染物转换成统一的标准以考核地方政府的环境绩效。第三种成本更多的是由于技术上的困难而不是资金上的。现假定上述三类成本都可以计量。当中央政府向地方政府提供社会产出激励合同时，需要支出环境信息观测成本，社会产出相应减少，而提供经济产出激励合同，则无须获得环境信息，此时环境信息成本为零。现将环境信息观测成本分为三种情况予以讨论。
（一）环境信息观测成本为零
由表1，当中央政府无须支付任何成本就可以获得环境信息时，对于中央政府提供的社会产出激励合同，地方政府的最优策略是采取追求均衡增长的策略。此时的社会产出和地方政府收益为（120，30）。
表1 中央和地方政府的收益矩阵
中央政府策略
社会产出激励合同（无成本）
社会产出激励合同（低成本）
社会产出 地方政府收益
社会产出 地方政府收益
地方 追求不均衡（100， 20） （95， 20）
策略 追求均衡 （120， 30） （115， 30）
（二）环境信息观测成本较小
由表1，当环境信息观测成本较小、中央政府提供社会产出激励合同时，地方政府的最优策略仍然是采取追求均衡增长的策略。但由于中央政府要支付环境信息成本，此时的社会产出有所降低，社会产出和地方政府收益为（115，30）。
（三）环境信息观测高成本
当环境信息观测成本很大时，中央政府将重新考虑给予地方政府的激励合同。由表2所示，当中央政府提供社会产出激励合同时，地方政府的最优策略是追求均衡增长，由于环境信息观测成本很大，社会产出只有90单位；当中央政府提供经济产出激励合同时，地方政府的最优策略是追求不均衡增长，由于此时中央政府无须支付高昂的环境信息观测成本，社会产出为100单位。因此当环境信息观测成本很高时，中央政府的最优策略是向地方政府提供经济产出激励合同，地方政府的最优策略是追求不均衡增长。
表2 中央和地方政府的收益矩阵
中央政府策略
社会产出激励合同（高成本）经济产出激励合同
社会产出 地方政府收益社会产出
地方政府收益
地方 追求不均 （70， 20） （100，
30）
政府 衡增长
策略追求均衡
（90， 30） （120，
20）
环境信息观测高成本解释了目前我国中央政府和地方政府关于经济增长和环境保护之间的矛盾。由于环境信息观测成本过高，中央政府无法向地方政府提供以社会产出为目标的激励合同，只能向地方政府提供信息需求要求不高的以GDP为核心的政绩考评激励合同。面对经济产出激励合同，地方政府的最优策略是追求不均衡增长。
（四）对环境信息观测成本的进一步讨论
环境信息观测成本实质上是信息的成本或价格。当信息完全对称时，中央政府对地方政府在均衡增长上的行为了如指掌，无须再通过间接获取环境数据去评价地方政府的行为，此时环境信息观测成本为零。但在现实中，中央政府和地方政府信息不对称，地方政府是具有信息优势的一方，中央政府不但在地方政府行为上处于信息劣势，而且在环境信息观测上面临环境信息滞后、技术困难和巨大的环境信息处理量难题。环境信息观测成本过高表明中央政府既不能准确地观测到地方政府的行为，又不能精确、低成本的获得能间接测算出地方政府行为的环境信息。在此情况下，中央政府不可能向地方政府提供追求经济均衡增长的激励合同，只能退而求其次，向地方政府提供追求经济产出的激励合同。提供追求经济产出的激励合同的优点是技术难度低，信息需求少，可操作性强；缺点是助长了地方政府片面追求经济增长的动力，对环境保护非常不利，与中央政府追求经济均衡增长的初衷相矛盾。
实现经济均衡增长的对策
若中央政府希望地方政府采取追求经济均衡增长的策略，就必须向地方政府提供以社会产出为目标的激励合同，而不是以经济产出为目标的激励合同。现以两种方式分别讨论：
（一）在现有的中央-地方政府框架内
在现有环境管理体制框架内，中央政府是委托人，地方政府是代理人。地方政府向中央政府负责，中央政府按照获取的地方政府的政绩信息提拔、选用地方政府官员。为获取环境信息，并贯彻其环境保护政策，（1）中央政府可以通过增加环境保护的投入，如购买更多的环境检测设施，扩大环境保护部门的人员编制，加大检查地方政府环境保护的力度和频度等，获得环境质量信息；（2）中央政府增加地方环境保护部门的独立性。目前，我国地方政府在同级（或下级）地方环境保护部门领导人的任免上有很大的发言权，地方环境保护部门是同级地方政府的下属部门，由于这种隶属关系，地方环境保护部门往往难以顶住地方政府官员的压力去认真执行中央政府的各项环境政策、法规，并向上真实、准确地汇报环境质量信息。若中央政府将地方环境保护部门从地方政府中独立出来，实行垂直管理，将有助于减少中央政府和地方政府之间信息不对称的状况，迫使地方政府认真执行中央政府的环境保护政策。但上述两种方式，尤其是第（2）种方式将使中央政府面临沉重的管理负担和管理成本，而且它实质上是政府内部在环境保护问题上的管理权力的重新划分，中央政府拥有更多的环境管理权，承担更多的环境管理责任，并通过支付更多的环境管理成本来改善与地方政府之间环境信息不对称的状况。但这种方式效率低下，成本高昂。因为，中央政府的比较优势是宏观领域的环境管理，垂直管理将使中央政府承担更多微观领域中具体的环境管理事务。在目前环境形势严峻、环境污染日益加剧的情况下，短期内中央政府可以不计管理成本，通过垂直管理的方式有效地遏止环境质量持续恶化的趋势，但由前面的分析可知，这种低效、高昂的管理模式将使环境信息观测成本很高，在长期中，中央政府难以承受。因此，在现有的中央-地方政府环境管理模式框架内，通过实行地方环境保护部门的垂直管理，解决经济增长和环境保护之间的矛盾在较短时期内具有积极意义，但在长期中则有明显的局限性和弊端，无法从根本上解决二者在环境保护上的矛盾，只是使二者的环境博弈以新的方式出现。
（二）改变现有的中央-地方政府管理框架，公众加入委托人角色
由前面的模型分析已知，中央政府提供追求均衡经济增长激励合同的关键是降低环境信息观测成本，其实质是降低信息成本，以较低的成本就可以解决中央和地方政府之间信息不对称的状态，这需要新的环境管理模式。新的环境管理模式是打破环境保护中仅在中央-地方政府之间的分权和集权、监管和被监管关系，公众作为第三方进入环境治理模式，公众和中央政府共同分享委托权。与中央政府相比，公众对于本地的环境信息掌握的更全面和准确，在地方政府环境保护上的努力水平问题上，公众拥有天然的信息优势。公众作为委托人与地方政府之间的信息不对称的状况远好于中央政府和地方政府之间的不对称状况。因此引入公众作为共同委托人，可以有效解决信息不对称的状态，从而降低环境信息观测成本。中央政府向地方政府提供追求均衡增长的激励合同，同时考核其经济和环境政绩。公众作为共同委托人拥有决策权，与中央政府共同裁定地方政府的环境保护绩效。由于公众的加入，中央政府的信息劣势得以扭转，信息成本迅速降低，从而可以向地方政府提供追求均衡增长的激励合同。地方政府由于公众的有效约束，不再享有环境方面的信息优势，同时面对激励合同，其最优行为就是追求均衡增长。此时，社会产出和地方政府的收益如表1所示（低成本合同）。