姚虹宇
（中央民族大学法学院，北京 海淀 100081）
摘要：听证主持人是整个听证过程的实际操作者，负责组织、推动、调节着听证活动的进行，是保证听证程序客观公正的关键人物。听证主持人的选任是听证主持人制度中首要的重要内容。然而听证制度在我国现阶段相关立法不健全，特别是行政听证主持人选任制度方面的规定更是少之又少。笔者分析了我国听证主持人选任模式的现状和问题，对完善我国行政听证主持人的选任制度提出一些思考和建议。
关键词：行政听证会 听证主持人 选任 听证程序
一、行政听证主持人的法律定位
所谓行政听证主持人，是指在行政主体依法组织的听证活动中，主持听证进程、维持听证会秩序、接受并审查证据，并依法作出听证结论的政府官员。从听证主持人的法律地位分析，行政听证主持人具有以下几个特征：一是应当由具备特定条件的公务员充当。听证主持人肩负引导听证程序正确进行、甄别充满矛盾的各种证据的真伪、作出听证结论等重任，为了确保听证会的质量，在听证主持人的选任上，必须高标准、严要求。二是职位和职权必须保持相对独立性。行政听证程序的基本价值取向是强调中立和公正。听证主持人应当在职位和职权上拥有相对的独立地位，以取信于行政相对人、降低行政干预的可能性、防止行政机关的部门保护主义倾向。三是依法享有特定的主持人权力。必要的职权是履行法定职责的前提条件。为了保证听证会的顺利进行，保障听证会产生制度效应，听证主持人享有特定的主持人权力是必不可少的。
二、我国“首长指定”听证主持人制度现状
听证主持人最为核心的制度则是行政听证主持人的选任制度。行政听证主持人的选任制度，指行政听证主持人的选拔、任用制度，包含选任主体、选任原则、选任程序和选任标准等方面。
（一）模糊的上位法
行政听证主持人选任制度在我国同样起步较晚。《行政处罚法》和《行政许可法》对听证主持人的选任作了规定。前者规定，“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。后者规定，“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”。这一规定说明了我国行政听证程序中采用的是内部职能分离制，即调查人员与听证主持人职能分离的原则。但二者对于主持人的选任的都具体条件没有规定。
（二）多样的下位法
下位法指的是区别于《行政处罚法》和《行政许可法》的国务院部门规章和各自的地方性政府法规。相较于上位法的模糊性，下位法对于听证主持人的选任就显得多样并且具体。比如《山东省行政处罚听证程序实施办法》第 5 条规定，听证主持人应当由在行政机关法制机构工作 2 年以上或者从事行政执法工作 5 年以上的人员担任。《北京市行政处罚听证程序实施办法》规定：“听证由法制机构工作人员及其非本案调查人员主持”。
三、我国行政听证主持人选任制度问题透视
长期以来的“首长指定”式的行政听证主持人选任制度，对我国的行政听证的破坏是显而易见，也是我国听证制度饱受争议的重要原因之一。我国现行的行政主持人制度存在许多问题：
（一）听证主持人的资格标准低、不统一
通过分析《行政许可法》、《行政处罚法》和地方性法规中关于听证主持人的资格要求发现，我国对行政听证主持人资格要求较少，标准较低。大多数地区仅要求是政府法制人员。总体来看，我国对听证主持人素质的规定呈现以下特点：一是全国没有统一规定或是原则，各地方规定参差不齐标准各异，绝大部分地区甚至没有规定；二是规定仅侧重于主持人法律单方面素质，对其他方面素质、能力没有规定；三是对法律素养的规定比较笼统，对法制人员没有清晰的限定。
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（二）职能分离不彻底，缺乏中立性
现行的听证主持人不可以是行政处理人员，听证主持人和行政处理人员相分离。这个规定遵循了内部职能分离的原则，体现了自然公正的程序原则，比不分离有较大的优越性。然而，听证主持人与案件调查人员同处一个行政机关，还是脱不了亲近关系，从总体上说不能排除听证主持人存在偏袒一方的可能性。以行政机关为主体来说，它既是案件的调查人与追诉人，又是案件的裁决人。听证主持人的产生方式违背了“自己不做自己的法官”的正当法律程序原则，这与要求公正、中立为本的听证程序是不相融的。
（三）易出现“单方面接触”现象
单方面接触是指一方听证利害关系人在另一方不在场的情况下，和听证主持人单方面讨论听证事项的行为。单方面接触行为实际上剥夺了不在场的另一方听证利害关系人为自己辩护的机会，是对另一方辩护权的侵害，极大损害另一方的权益，破坏正当行政程序，可能影响听证决定的公正性。在实践中，由于我国听证制度中没有禁止单方面接触的规定，听证主持人与行政处理人员单方面接触是司空见惯的事实。
四、我国听证主持人选任制度的反思与展望
我国的听证主持人制度要吸取国外的有益经验，建立适合我国国情的听证主持人选任制度。
（一）明确行政听证主持人的选任资格和流程
明确的行政听证主持人产生条件，包括行政听证主持人应有的身份条件、知识背景和能力素养。只有通过法律形式明确这一标杆，在选任的时候才会有明确的方向和依据，选任工作的可操作性更强。一般来说，听证主持人要有扎实的法律功底和道德素养，和强烈的责任感和使命感。此外，具备一定的行政经验有利于听证主持人提高工作效率和质量。要更加注重行政听证主持人选任程序的公开、透明、公正，让行政相对人信服，使行政相对人对听证结果的接受度更高。
在内部的选任结果确定后，也应及时在机关内部和外部公布，接受监督和意见。对于确定的人选，应通过机关内部宣传栏对内公布，也应通过机关网站或媒体等平台向社会公布。
（二）设立行政听证主持人职业资格准入制度
目前，我国部分听证制度立法比较先进的地区已经实行了听证主持人资格考试制度，听证主持人持证上岗。行政听证主持人的素质在我国良莠不齐，主要是没有一个统一的职业准入规定造成的。在美国，要担任听证主持人，一个先决条件就是要通过文官事务管理委员会组织的考试。建议可以参照公务员考试模式，实行听证主持人考试制度，以此来选拔合格的听证主持人，最大限度确保听证主持人能胜任听证工作,提高听证的效率和听证的公正性。
（三）建立相对独立、稳定的听证主持人队伍
从更加长远的方面来看，应当建立一支相对独立的，稳定的听证主持人队伍，由一个全国统一的社会组织领导和管理，实现听证主持人的职业化与社会化。可以借鉴国外的一些经验，由各级政府中的法制局、处、办公室的专职人员担任，但又不隶属于行政机关，而由统一的某个机构管辖；或者干脆让他们“中介”化，让他们人事、任职、考核上完全脱离行政机关、而成为一个独立的社团法人机构。为了保证听证主持人的独立地位能真正落到实处，我们应该在主持人的工资、任职、考核、调动、升级、降级等与主持人切身利益有关的事项上，逐步建立由独立于行政机关之外的其他机关统一管理的制度模式。
（四）探索实行听证主持人名册制度
探索行听证主持人名册制度的目的，就是逐步尝试将选任行政听证主持人的权利由行政机关转移到独立的第三方。可以借鉴仲裁委员会的模式,效仿仲裁员名册,建立听证主持人名册,将该名册放置在省级或市级政府法制机构,由其管理。在将要举行行政听证时,由听证利害关系人双方协商在听证主持人名册中共同指定听证主持人。如果协商不成,则由政府的法制部门指定听证主持人。
作者简介：姚虹宇，中央民族大学，2017级，法学院，硕士研究生，法学法硕，北京市海淀区中关村南大街中央民族大学。
论文作者:姚虹宇
论文发表刊物:《知识－力量》2018年2月下
论文发表时间:2018/5/7
标签：主持人论文; 行政论文; 制度论文; 行政机关论文; 我国论文; 程序论文; 人员论文; 《知识－力量》2018年2月下论文;