论九十年代中国人事行政的发展——对我国推进公务员制度的宏观分析，本文主要内容关键词为：中国论文,人事论文,公务员制度论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九十年代在生产力蓬勃发展的同时，社会转型期所不可避免的矛盾也将会在各层次各系统中充分展开。经济的发展，社会的嬗变使中国社会对社会调控体制的要求趋高。面对进入21世纪的社会总态势，已不适宜社会发展进程的行政体系的改革必须加速进行，政府要真正成为公共政策执行机构和社会系统重要调控者，人事行政的改革也就自然成为一项极其重要的内容，并构成九十年代行政体制发展的基本支点，甚至影响到九十年代中国社会发展速度。本文拟就这一背景下对九十年代我国人事行政的发展即公务员制度的推行作一宏观分析。
一
公务员制度(Public Service System)是反映现代人事行政规律的管理体制，是现代政府和现代行政体制中最有价值的部分。从行政生态角度来看，现代政府不是一个封闭的行政系统，而是被牢牢绑在充满冲突和不断发展的社会活动之车上的调节者，现代社会的发展不只是要求政府仅仅做一个社会秩序的维持者，而且还要求政府能积极主动地运用公共权力，制定公共政策，推动和引导社会的发展。现代政府的社会性体现在公共政策的制定与调节上，其具体实现恰恰是由公务员系统规范、高效地完成的，否则，政府政策过程将无法完成。所以，在现代社会中，公务员制度对提高公共政策能量与效用、稳定政治结构、推进社会发展有其积极功能。
我国现行的干部制度是在社会主义政治结构基础上形成的，这一制度在加强党的领导，维护我国社会主义的基本利益上起了重要作用。但由于其存在范围的广泛性，管理的单一性和职责的模糊性等不尽科学之处，已不符合社会主义市场经济体制的要求，甚至成为阻碍目前转变政府职能、精简机构、建立新的行政管理体制的滞后因素。这种滞后性表现在以下几方面：(1)干部的行政行为动力机制是提高行政职权而缺少合理的科学的职位分类体制，行政能量不佳，难以优化分布，因而整个行政系统效率难以提高；(2)干部行政行为的约束机制不健全，尤其是相应的法制、法规缺乏系统性，易于使行政行为出现随意性，从而导致行政能量分散，效率降低；(3)行政机关干部成为与公共权力紧密相联的特别职业利益群体，其自身利益与国家、社会公共利益边界模糊；(4)行政体系人员膨胀，政策产品科学性弱、政府行政运行成本较高，特别是处于经济体制转型时期，政府寻租活动频繁（即掌握公共权力的政府将由其垄断的物资或能带来利益的权力提供出去的求得租金的行为），成为经济领域中腐败行为的主要方式；(5)由于国家政府机关、干部管理系统中一直缺少有序稳定的职位分类制度，机关干部事、责等界限模糊，这样的行政体系既缺少现代政府行政管理家成长的制度环境，又产生不了现代政府管理活动中所需的“通才”与“专才”。(6)在经济体制转型过程中，大多数干部既有利益受到冲击，对这一特殊职业群体的利益认同淡化，影响政府在转型期发挥权威性管理作用。
上述分析表明，在社会转型过程中，干部人事制度即人事行政体系已不适应于社会发展的需要，就中国实际状况而言，转型社会需要有权威型现代政府，而权威型现代政府有序高效的管理活动依赖于一支规范、稳定的公务员队伍。因此，在社会经济新态势刺激下，人事行政体制的现代化已是刻不容缓的一项关键改革。只有一个趋于完善的公务员队伍，政治结构的稳定，政府对社会资源的调控等才能找到具体的行政行为主体，中国的行政体系才能建立在现代理性基础之上。
二
国家公务员制度的推行，人事行政体制的转换，是我国政府体制现代化的主要内容之一，是对九十年代由经济增长而带来的新的社会发展战略态势挑战的积极回应，是我国整个行政结构、行政组织、行政程序、行政行为再建构的复杂工程。这一以服务于我国市场经济体制的行政体系的自组织过程，不但将对其自身系统发生影响，而且也必将对社会系统的发展产生强有力的联动效应。
先看其对行政系统发展的推动作用。依据政治和行政辩证统一的原理，任何行政系统或政府体制都是在一定政治结构中发生作用的。我国行政系统长期以来深受中国传统官僚主义的政治影响，也深深受到以计划经济体制为核心的脱离中国现实的某些政治规律的制约，因此行政系统功能不但没有大发展，相反日趋变异和萎缩。九十年代公务员制度的推行，是在现在行政系统背景下进行的，这也为行政体制的全面改革提供了动力与方向，行政系统由此而发生了一系列质的变化，主要有：(1)由强调与领导感情亲疏的传统归属感向强调依靠努力奋斗取得成就的现代功绩感转变。科学的职位分类使公务员责清权明，整个行政系统的结构形态也将从以纵向联系为主变为以横向联系为主；(2)政务系列和业务系列的划分，使行政机关干部政治地位平等，各自按照自己的职类、职系、职门的要求工作，升迁路线明晰，有利于平衡行政系统中人员发展的矛盾，从而提高民主程度和工作效率；(3)以法和依法管理干部使国家工作人员的管理工作有了合法性基础，事实说明过去的以人治人治不好人，以人管人管不好人，而以法和依法治人才能治好和管好人，由此可减少行政系统中的内耗，提高行政能量；(4)现代人事行政体制是一种新的人与事耦合的制度，这一内在规定和结构，必将把政府职能转向社会管理和对经济的间接管理，从人事机制上提高政府公共政策能量和质量，提高政府公共管理的自觉性和有效性；(5)政务系列和业务系列的分离，法律和法规对公务员的约束，可以在更大程度上防止公共权力所产生的利益向少数人倾斜，从而在制度上避免行政系统的腐败症，尽可能使公共权力归还社会公共生活；(6)人事行政体制的发展与确立，为行政体制总体性转型提供了转轴，成为现代政府形成的根本标志之一。观念和行为方式更新了的行政系统将以倍增的力量推动和服务于中国社会的改革开放，我国的生产力和综合国力也会因行政机制的更新而逐步增强。概言之，公务员制度的推行，有利于行政行为主体向精干、廉洁、忠于职守、富有活力方向发展，有利于行政系统成为推动经济发展的高效、廉洁政府。这将是社会主义行政系统面向21世纪最重大的突破与发展。
其次，再看人事行政的发展对社会转型推动作用。恩格斯曾描述说，国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：“它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍发展经济沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量人力和物力的浪费。”①人事行政制度的发展，其本身就是国家权力以新的方式配置的过程。这一过程也是解放我国社会生产力的必由环节，对整个社会经济生活产生强烈的反作用，影响着社会资源的分配。随着九十年代我国公务员制度推进的加速，将会产生一系列社会联动效应。这里我们主要从政治社会化角度对这些联动效应进行初步预测，即可能表现在以下诸方面：(1)从计划体制下的人事行政约束中走出来进而生成的公务员队伍，势必在九十年代逐步形成新的特殊社会职业利益群体，以一种新的方式参与社会利益的分配。(2)作为公共政策人格化代表的公务员，其行政行为与社会法制化、规范化、文明化的发展相促进，并可能在城市化水准较高的地方，带来现代文明的市民社会的成长。一个工商业繁荣、管理有序、生活质量高的市民社会总是有一支训练有素的公务员队伍在为其进行服务。(3)社会资源，特别是人力资源进一步优化，考聘制不仅使社会人才合理分流，而且公务员工资水平和津贴福利的法制化有利于社会收入分配明朗化。(4)对公务员执行公共政策的社会监督机制的加强是市场经济的内在要求，由此导致公民社会主义意识逐步逞强化趋势。社会人格的深度变革使社会心理不断现代化，公共行为理性化，民主化程度增强，传统社会非理性色彩减弱。(5)公务员制度、事业单位及新型企业制度共同构成社会人力资源的新体制，使社会调控更加有力和高效。以上五个方面的联动效应实际上既是在社会经济生活市场化取向背景下展开的，又是对经济发展所必要的社会关系的调整。就我国改革开放的社会基础而言，公务员制度的推进一般不会引起较大的社会震荡，更多的则是对经济发展起推动作用。
分析公务员制度的推行对社会的联动效应将人事行政发展置于更宏阔的背景中，从认识论角度说，应当超越人事行政系统而从社会总态势和与社会互动关系中把握其发展，才能在关键而多变的九十年代确定这一改革所处的战略方位、控制其向度与力度，以便从战略高度对这一不可逆的改革进行总体布局与推进，而不应是对原有干部制度的修修补补的。目前在有关的研究中，尚未能把公务员制度提升到九十年代人事行政发展这一战略高度来加以认识和研究，显然，这不利于公务员制度的尽快推行。
三
处于九十年代中国改革战略重点地位的人事行政体制改革的目标，是要以现在的干部人事制度转向公务员制度。公务员制度起源于西方异质社会中，现代比较行政学认为“制度不能简单移植”，因此，这里我们有必要探究一下我国公务员制度的理论模式，使我国九十年代人事行政体制的转换有比较明确的过程性目标，进而平稳过渡和顺利到位。
我国公务员制度理论模式的选择和设计，既要反映出一般公务员制度的特点，又要符合我国的实际。据此，我国公务员基本理论模式应包含以下要素：(1)宪法指导原则。公务员制度作为现代行政系统中上层建筑的一部分，接受本国宪法的指导是普遍的特点。资本主义国家公务员虽然被要求政治中立，但必须高度忠于国家，从根本上考察，政治的中立性恰恰是以远离政治的面貌维护着政治制度和为资本主义社会经济制度服务。我国公务员制度只能在我国政治制度基础上推行，接受宪法指导。(2)坚持公开平等的竞争原则。这是世界各国公务员制度的一个基本精神，其目的在于将竞争机制引入公务员管理，改变我国人事行政管理中论资排辈、注重血缘亲情等压抑进取和创造性的旧有观念，在招收公务员时，必须面向社会，公开测试、择优录取，每个公民都有同等的权利和机会参加国家公务员考试，不因家庭出身、血亲关系、民族、性别、党派而受到歧视或享受特权，并接受社会和群众的监督。(3)实行功绩晋升原则。这是现代国家公务员制度的一个基本特征，藉此可以防止我国原有人事制度中存在的以关系亲疏、个人好恶来决定人员升降的弊端。新的人事行政体制中，公务员的升迁以工作实绩和贡献作为主要标准和依据，做到合理升降、公平赏罚。(4)法制管理原则。这是世界大多数国家都承认的现代文明总体特征，是现代政治的重要认定标准。确立这一原则的目的，在于把公务员的管理纳入法制轨道，实行依法管理，任何组织和个人都不得违背。上述内容是公务员制度理论模式中基本的、稳定性的要素，从九十年代人事行政发展的战略方向来看，还必须在这一理论模型中加入和着重研究以下几项要素，即：(5)人事职位分类原则。现代人事行政理论认为，人事分类（职位分类）的重要性在于它是整个人事制度的基础。但这一极有价值的思想以前一直为我们所忽略。从我国公务员制度推进的实践环节来看，现行干部人事制度转变的关键恰恰在于科学地界定职位分类，只有在职位分类比较规范和稳定的基础上，人事行政的发展才能有坚实的支撑点，才能在属性上和现行干部人事制度有质的区分，职位分类可以说是由现在的干部制度向公务员制度过渡的“转换器”。(6)利益边界原则。任何公务员制度都代表着统治阶级的共同利益，任何公务员群体都会基于职业认同形成阶层利益，任何公务员个人都有个人利益驱动。公务员制度旨在通过一系列规范化措施明确界定公务员自身利益范围，以抑制和减少官僚主义，防止和反对腐败，实现统治阶级的共同利益。利益边界原则体现了公务员制度的深层次功能。对九十年的中国而言，公共权力相对集中和资源短缺都是不可避免的，因此，只有重视利益边界原则，公务员制度才有可能成为实现社会目标的人事机制，否则，行政系统的改革和社会系统的改革之间永远走不出低水平交叉负感染的怪圈。因此，能否成功地运用利益边界原则，是我们评价公务员制度成功与否的重要尺度。(7)成本原则。任何制度安排及其运转都需要交易费用。当代制度经济学代表人物科斯认为，任何制度安排都需要费用，这些费用主要包括：从一种制度向另一种制度转型的变迁费用、制度维持费用、制度的功能实现费用。一项制度费用与其功能实现的收益之比构成制度率，制度率的高低是评价一项制度成功与否的客观尺度，制度变革的目标在于制度效率最大化。因此，我们评价一个国家公务员制度是否成功主要看它的制度费用是否最小化或制度功能实现的收益是否最大化。九十年代在市场经济条件下推进我国公务员制度必须特别重视成本原则，其中重要目标便是尽可能地节省制度转换费用，以真正降低政府管理运营费用。(8)价值原则。从公务员制度推行的理论模式方面考虑，必须在哲学层次上对九十年代我国人事行政体制的改革进行价值探讨，只有将公务员制度建构在新的社会合法性根基上，政府管理才能最坚实地转向科层制。公务员制度的推行最直接的意义在于政府可以效率最大化和民主最大化地将公共意志通过政府这一公共权力组织转化为公共政策，相反，就违背了生活在社会转型期高竞争、高压力之下公民内心的这一愿望，公务员制度将因之失去社会合法性根基而失败。
总之，公务员制度理论模式的建立必须充分吸收西方文官制已有的优点，特别是二战后行政学研究的成果，立足于九十年代中国社会发展总态势，既能符合中国的政治结构又要有内在的科学的设计，这是难度较大的理论课题和运作问题，但只有尝试下去才有希望。
综合全文所述，九十年代我国人事行政发展的基本思路是：社会主义市场经济的建立→公务员制度的推进→高效廉洁政府不断运行出公共政策产品→社会经济繁荣发展。但是，这一思路赖于成立的政治哲学基础则是社会发展的民主价值取向。如果不将民主的价值取向提升到足够的高度，就不能推动社会政治生态环境的现代化，因而难以为体制改革提供良好的社会环境。从对我国九十年代公务员制度推进的宏观分析来看，认为中国改革中可以将经济发展和民主发展相分离的观点是值得探讨的。总的来说，一个丢掉民主或有意迟滞民主发展而经济却在不断增长的社会并不是趋于解放的社会。就本文内容而言，民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的推进，人事行政体制的转换不但成本交易费用无限上升，而且也不可能真正实现。九十年代我国人事行政在其发展过程中应对此有足够的预想。
注释：
①《马克思恩格斯选集》第四卷第483页。
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