21世纪网络技术对中国行政决策的影响，本文主要内容关键词为：中国论文,网络技术论文,行政论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今的世界已经进入了网络化时代。“所谓网络化指的是用纵横交叉的互动式信息网络来实现信息的交流和共享，把电脑的互联网络普遍化。”（注：乌家培：《论信息经济及其管理》，载《管理科学》1998年第3期。 ）当政府部门通过互联网络与人们进行互动式交流和社会管理时，它必须对现行的办事方式进行根本性变革，加强竞争优势，改进社会服务质量。行政决策是政府运作的核心，网络技术在行政领域的应用与推广，必将改变决策的条件与状态，从而深刻地影响着行政决策。一方面，网络技术有助于推动行政决策的发展，促进行政决策的科学化、民主化；另一方面，网络技术作为行政决策中的新因素、新力量，在与行政决策的结合中，也会出现一些非耦合点，从而对行政决策产生负面影响。本文拟对中国行政领域网络技术的应用进行展望，进而分析下一世纪网络技术对中国行政决策的影响。
一
网络技术的起源最早可追溯到美国军事领域的ARPANET， 经过一段时间的发展后，在90年代，网络技术进入了全盛时期。我国起步较晚，但发展迅速。到1996年，我国已开通了四大国内互联网，它们是：中国科学技术网（CSTNET），中国教育和科研计算机网（CERNET），原邮电部的中国公用Internet网（China NET）和原电子部的金桥网（China GNB）。1997年4月，这四大国内Internet互联成网。目前，我国已有国际出口线路13条，分别由中科院、教育部和信息产业部主管。 但是， 1998年最新统计显示，全国网络用户117.5万， 行政领域所占百分比不足10%，全国CNT注册域名数，政府机关仅占6%。（注：中国互联网中心：《中国因特网发展状况统计报告》，载1998年7月16日《人民邮电》。）总体说来，中国行政系统的网络应用还未能像美国那样实现全国联网，各级决策活动在应用网络技术提供的机遇上，也还处于尝试阶段。当然，几年的努力也使网络应用初具规模。截至1995年底，我国省会以上城市大容量数字干线传输网初步建成，而且连接到乡一级的“路面”光缆也已铺好。各级各类政府机关的传统信息管理方式也都不同程度地被计算机、传真机、笔记本电脑等高科技产品所取代。有些部门还实现了计算机网络的系统联网，即本系统内从中央到市县的网络互联。政府咨询机构的一些专家学者在网络应用上更是大显身手，他们通过教育网与Internet相连，从网上获取最新信息，学习国际上特别是一些发达国家的经验，结合我国的具体情况，提供咨询建议，使高层决策得到了技术性保证。
就目前来看，中国行政领域网络应用有三个特征：（1 ）局部网络技术是我国行政领域网络技术应用的主流。局部网络技术主要用来适应本系统或本单位内部进行信息传递。受各种因素制约，网络技术在中国行政领域的应用是小范围的，一般以单位为主，形成单位内部网络，实现单位内信息资源共享，这种单位网在东南沿海地区已得到一定的普及。同时，我国有些政府部门也已形成从中央到地方的计算机全国联网（即系统网），如统计、审计部门。（2 ）地区间不平衡是网络技术应用的空间特征。网络技术在行政领域的应用要以资金、技术、人才为依托，这就使政府机关在网络技术应用上，东部沿海地区领先于西部内陆地区，珠江三角洲、长江三角洲等几个黄金地段领先于全国。（3 ）网络技术挖潜不够，利用呈现肤浅化特征。当前我国政府机关网络技术利用还很有限，基本上还没有实现横向机关之间的互联，纵向上也仅在几个领域实现了网络互联。由于网络多半还是以单位内部联网为主，网络技术的巨大潜能没有被充分发掘出来，人们较多地还是把电脑用作文字处理、画图制表的一种工具，这就使得网络技术的利用呈现肤浅化特征。
21世纪的中国在网络应用方面将会有长足发展。为此，我国政府制定了《信息化‘九五’规划和2010年远景目标》，提出：本世纪末完成政府各部门、重点高等院校与科研单位同国内外网络联贯工作，在此基础上，下世纪头十年实现因特网、全国信息网络全面相通，计算机进入25%的家庭，进而在2020年实现50%的家庭普及计算机，光纤网伸向40%的家庭。这一设想的实现，得益于以下几个因素：（1）政府重视。 目前，政府是信息资源的主要提供者，（注：陈松生等：《Internet的发展与我国信息资源建设》，载《图书馆学、 信息科学、 资料工作》1998年第5期。）为推动“电子政府”和“网络社会”的发展， 我国政府极为重视网络建设与管理。有的部门和地区已经作了努力，如铁道部、新疆拟于“九五”期间分别投入100亿元、4.5亿元；深圳已投资10亿元，启动23个信息化建设项目。（注：张秀霞等：《信息高速公路与行政管理的未来》，载《中国行政管理》1998年第5期。）（2）信息产业发展迅猛。1996年全球信息产业销售额突破1亿美元， 成为世界最大的产业，目前正以年均30%～40%的速度迅猛发展。（注：张琪：《重视系统集成，促进信息服务业发展》，载《经济与信息》1997年第4期。 ）我国信息服务投资，也将成为未来市场十大投资热点之一，（注：赵龙武：《未来市场十大投资热点》，载1998年12月31日《中国信息报》。）预计到21世纪头十年，信息产业将成为带动我国整个经济增长和结构升级的支柱产业。到2020年，信息产业将由现在的先导产业发展为未来的主导产业。（注：乌家培：《中国信息产业的未来》，载《图书馆学、信息科学、资料工作》1998年第4期。）（3）人民生活水平的提高。目前，我国39.9%的上网用户家庭人均月收入为400～1000元， 属中等收入情况。 （注：中国互联网中心：《中国因特网发展状况统计报告》， 载1998年7月16日《人民邮电》。 ）经济的发展相应会扩大这一阶层的力量，加之信息产业发展，外来竞争的冲击，电脑市场的价格也会有所收缩，这些对“网络社会”的形成极为有利。（4）电信垄断的打破。 网上速度太慢和收费太多是影响中国因特网发展的两大障碍。（注：中国互联网中心：《中国因特网发展状况统计报告》，载1998年7月16 日《人民邮电》。）造成网络收费过高的一个重要原因就是电信垄断。目前，信息产业部已决心要打破中国电信的垄断，无论是横向切割，还是条块分割，都将以竞争下的低价电话、网络收费支持中国网络化进程。
行政领域引进、推广网络技术，必将提高行政决策活动的质量和效率。纵观中国行政决策领域的网络技术利用的历程，我们可以将其划分为两个阶段：第一，数据处理与模拟分析阶段。在这一阶段，网络只是作为决策的辅助工具，实现一般电脑的基本功能。第二，网络技术优越性的开发、利用阶段。这一阶段，政府机关的咨询人员开始利用网络为决策提供咨询服务；部分政府机关也开始通过网络进行系统内、单位内的信息沟通与共享。21世纪的中国将是个“网络中国”。一个上至中央，下至乡镇，纵横贯通的“电子政府”将在世纪初建成；民众也将越来越多地运用网络，进而形成互相联结的“网络社会”。处于“网络社会”中的“电子政府”，其行政决策的每一步都将发生根本变化。
二
网络技术作为一种最新的高科技技术，一旦被纳入行政决策的支持系统，就必然要发挥出巨大的潜能，从而深刻影响中国的行政决策过程。这种变更时代的科技力量对行政决策的影响，注定不是简单的，它在有利于行政决策科学化与民主化的同时，又会从反面影响行政决策。当然，正面影响起决定作用，是矛盾的主要方面。它主要表现在以下几个方面：
（一）网络技术能保证行政决策信息的高质、多量。信息是行政决策的基础，科学化决策要有信息的质与量的保证。但是，我国目前行政信息工作的水平还不是很高，决策层获取信息的主要渠道之一，是下边一级一级汇报上来的书面材料（如工作汇报、调查报告、统计报表等）。这些材料的形成和上报过程要历经多个层级，这些层级的信息人员凭借信息传递渠道的单一，可能从局部或自身利益出发，报喜不报忧，对信息进行有选择性传递或利益倾向性的修饰，造成信息失真。同时，信息传递渠道单一与流通不畅，使信息的收集工作落后，造成信息的缺失与不完整，而信息缺失、不完整造成了行政决策者的有限理性，是决策科学化的禁忌。
网络技术的发展对行政信息的汇聚与收集起到了不可替代的作用。首先，网络技术大大提高了信息保真率。网络技术在我国行政领域的推广，会极大地影响到现行信息传递模式与组织结构。一方面，基层工作人员或民众借助网络可将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；另一方面，中间层级功能的消退，导致现代组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于中间层级信息传递功能的网络替代，这就消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信息传递迅速、及时，有利于避免在信息传递过程中出现的信息失真。其次，网络拓展了行政决策信息源，有利于改善决策者的有限理性。赫伯特·西蒙认为，在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；在有限理性下，决策只能达到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了行政决策科学化的实现，而造成人类理性有限性的原因主要是信息的缺失、信息量不足。在21世纪的“网络中国”，互联网将各终端用户都发展为潜在的行政决策信息源，他们的意愿、要求可以随时向网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达往往会牵发网上信息的集聚，即某种意愿的表达有可能带动其他用户就相关问题发表各自见解，表达各自意愿，从而能逐步实现在恰当的时候，把恰当的信息，提供给恰当的决策者，避免信息不完全产生的有限理性。
（二）网络技术能提高决策过程的透明度，从而有利于民众的广泛参与。民众对决策的参与主要表现为集体决策取代个人决策，即决策过程广泛吸纳民众意见，吸收民众加入到决策过程中来。当前，我国政府采取信访、社会协商对话等多种形式，加强与人民群众沟通，把与群众利益密切相关的重大问题的决策和工作进展情况，向民众通报，听取民众的意见和呼声，获得决策的依据。网络技术的发展和应用使这一体制的效用得到了强化。因为，从政府的角度考虑，互联网使大范围民意测验成为可能，政府可以在政务公开的保障下，使决策过程吸纳民众的智慧，确保民众有充分表达意愿的条件和机会；同时，决策“拍板”仍由行政领导进行，这样既保证了集体决策又能对意见进行必要集中，避免政府工作因民主扩大而失去效率。从民众的角度考虑，网络技术替代了许多以前由民众做的工作，使他们有充足的时间和精力拓展兴趣范围，关注周围生活的变化，关注国家权力特别是行政权的运作，进而寻找更多的机会，更积极地参与行政决策过程。而且，由于“网络中国”的政府运作透明度大大提高，人们可以轻易揭开行政决策的帷幕，将决策目标、方案的选择项与个人利益作对照，确定自身立场，发表自己的见解，从而使决策过程由孤立、封闭的暗箱操作过程，变为下级、民众积极参与的开放、民主过程。总之，网络技术缩短了时间和空间距离，将集体决策参与范围扩展到一切具有网络终端的民众，扩大了智囊团的范围，使行政系统的集体决策特征更为明显，这有助于政府摆脱决策的“暗箱操作”状态，充分利用“外脑”的优势，保证行政决策科学、合理。
（三）网络技术能强化行政决策执行的监督，降低决策执行变形的发生率。“上有政策，下有对策”等执行变形情况是当前中国行政决策执行中的主要弊端，造成这些弊端的主要原因在于行政监督不力。中国早已建成内外部相结合的行政监督体系，但是，这一体系的作用还未得到充分发挥，特别是民众监督，作为一种最能体现人民当家作主的重要监督形式，还“要有立法监督、司法监督和政党监督做保障，其监督权利必须通过法律及各种政治力量的活动来实现和加强”（注：彭和平编：《公共行政管理》，中国人民大学出版社1995年版，第337页。）。 而政治力量对民众要求、意见的整合难免会有一定的曲解。网络技术发展则有利于实现并强化这一监督机制的效用。因为：（1 ）网络技术简化了监督信息反馈的传输渠道。现在的行政监督信息主要经过繁琐的行政流程输往决策层，监督者与决策者被人为阻隔。为应对这一状况的负面效应，我国许多地方开通了“市长电话”以利于民众的监督。伴随网络技术发展，下世纪这些“市长电话”将逐步为“市长网页”所替代，并相应会出现“县长网页”、“省长网页”，直至“总理网页”。这些行政首长的“个人网页”，直接与广大民众的网络终端相连，只要民众能拥有一个网络终端，便可以通过网络与行政首长进行直接“对话”。计算机网络对决策监督反馈环中的中间环节的替代，避免了反馈信息传输过程中的失真。监督能否到位就只取决于监督者的意愿，而不会出现“拦路虎”，这无疑有利于充分发挥民众的监督作用，形成强大的监督网络，规范、条理政府行为。当然，目前有些行政首长已拥有了“个人网页”，只是还未经过有效方式让民众了解，从而难以发挥其作用。下世纪在网络发展的推动下，相信政府也会以积极有效的措施将这些“个人网页”渗透入民众的日常生活，以利于民众的监督。（2 ）网络技术以“秘密投票”的方式确保监督者尤其是民众敢于监督。目前的监督方式与监督运行机制使受监者极易获知监督者情况，因此，监督者往往放弃监督权或使监督形式化，造成监督缺位和监督缺威。网络上的监督反馈不会产生面对面的担忧和笔迹泄密的隐患，能更有效地保障监督者的利益，打消他们监督的顾虑。换言之，网络监督安全系数高，打击报复现象不易发生，为监督活动的顺利进行提供了保障。
（四）网络技术能收缩行政决策范围。从信息角度考虑，非网络时代政府对社会具有的服务、管理、协调、指挥等职能，可概括为信息不对称时的协调。信息不对称起因于信息传递工具的欠缺和信息流通渠道中人为因素的作用。政府为确保社会的秩序化运行和发展，必须承担起社会调控中心的任务，用公共服务与监督抵销信息不对称的破坏力。目前，我国网络信息的主要提供者是政府，政府对信息资源的控制与利用，是其实现调控功能的重要支撑。而社会各组织由于在信息享用上不同程度地受控于政府，从而在自身决策领域中就要接受较多的外部力量作用的影响，自主性的发挥受到限制。美国各社会组织有很强的自主性，这与其市场机制的完善有很大联系，但我们也应当看到，网络技术的发展使美国各组织与公众在信息的交流与享用方面，远远超过其他国家，各组织对信息的相对自由占有一定程度上解放了政府，使政府能摆脱琐务，专心从事于社会运行规则的设置与运转监控职责。当网络技术能普遍渗透入中国各社会组织、公众的日常生活与工作时，政府也会自行收缩行政决策范围，实现“小政府、大社会”的价值追求。因为在“网络中国”，大量共享信息流通于互联网，并且信息不会因传播渠道障碍失真，信息的公开性、共享性、保真性使信息占有上的不对称现象大量减少。信息占有的不对称向对称的发展决定了政府职能范围要适当收缩，即政府因信息不对称而具有的协调作用要减少，某些权力要归还社会。这种行政权向社会的回归集中表现为决策权的回归，即某些原本由政府决策的领域或事项交由民众自己管理、自行决策，这是特定意义的决策民主化，这种民主化决策将民众对决策的影响由参与扩大为主导。
三
但是，网络技术作为21世纪中国行政决策中的新因素、新力量，它又必然会造成不利于行政决策的新情况，从而对行政决策产生不利影响。
（一）行政机构信息系统的意外故障会阻滞行政决策过程。目前，我国行政领域网络系统应用还限于单位网的较低层次，但信息系统故障的发生也会极大影响行政决策过程。如江西崇义县已实现县与乡镇间的网络互联，县里近一两天的工作安排，各乡镇在网上一查便知。（注：钟华云：《电脑：为县域经济发展插上翅膀》，载《求实》1998年第12期。）可以设想，一旦网络系统出现故障，决策的传达就只能通过乡镇派专人去县里取文件来实现；如果决策层次各种决策所需数据、材料储存在计算机中，那么，决策本身就根本无从谈起。然而，社会的日益复杂多变促使中枢核心在决策过程中对信息的依赖性愈益增大，信息成为行政决策的控制力量；网络技术的发展，又使行政系统越来越多地依赖网络进行信息的存储、利用与传输。因此，在21世纪的“电子政府”中，一旦行政机构集中的信息系统发生意外，就直接影响到决策过程的进行，而社会生活进行中需行政机构发挥管理、控制职能的领域就会出现隐患。质言之，信息的集中化程度越高，决策过程就越易受到阻滞，相应，政府对社会控制的脆弱性愈突出。
（二）网络技术下过量信息的提供会引起“盲目决策”。目前，我国行政决策中的失误现象多与信息量的不足有关。行政领导不注重信息的收集与整理，忽视决策的可行性论证，决策中盲目拍板等现象还较为严重。科学决策需要适量适时的信息的支持。21世纪的中国行政决策领域在网络技术支持下，改变了信息量过少的弊端，但又易导致信息量过多，而信息量过多也会产生盲目决策。这是由于：（1 ）信息量过多使方案抉择困难。在过量信息下，多种方案的利弊权衡更加困难，更难决定取舍，决策层由于无所适从，只能闭起眼睛“跟着感觉走”，从而使方案抉择过程呈现较多的随意色彩。（2 ）带有个人倾向性的过量信息，使决策者疲于应付。公众对决策层的信息输入，不可避免带有较强的个人倾向性，从而使信息出现偏差。因此，当大量信息汇聚决策中心时，信息中的夸张成份可能使决策者疲于分辨真伪，贸然决策。
（三）网络技术促使行政决策权走向集中。在当前中国的行政运行机制中，上级对下级特别是中间层级有很强的信息传递依赖性，而下级凭借对信息传递通道的控制，依据个人利益进行选择性滤波，从而削弱了行政领导的决策权。在未来的网络社会，中间层级的功能被虚化，民众和基层行政人员与行政领导可以通过网络进行直接对话，信息的集中化比以往任何时候都更加容易。在当前我国已有的系统网络（审计、统计部门）中，这一趋势也已体现出来：中央层级的行政领导通过网络可掌握全国范围内本系统运行状况，无需借助下级人员层层传递的书面汇报。信息在决策高层的集中，为决策权集中提供了可能性，这一可能性由于权力者对权力追求的无止境而现实化。决策权的集中具体表现为中间层级权力的虚化与政府对社会控制能力的增强。权力集中化的过程是信息被权力者用于权力的运作和维护，并假借它获得权力的加强和放大的过程。这一过程从本质上讲是反民主的，特别是当决策者有意排斥民主参与，进行高层暗箱操作时，民众的参与就更无保障了。此时的决策过程不但缺少民众的监督，也少了原来的中间层级的监督。
（四）网络技术发展中的政治欺骗问题使决策民主受损。当前，中国行政领域正在推广普及“公示制”，这一制度有助于增强政府透明度，便于民众的监督与参与。网络技术的发展，对“公示制”的应用会起到广度上拓展、深度上挖潜的作用。但是，当政治欺骗渗透入“公示制”时，网络化所提供的潜在优势就被行政领域既得利益所取代。所谓政治欺骗，是政治力量采取的一种混淆视听，从而引导民众或舆论支持自身利益与要求的行为。政治欺骗带给民众的是一种经过有意扭曲或选择后的政务公开，这种公开会误导民众的监督与参与。因为“公示制”等提出的行政公开的挑战，在网络的支持下，愈益尖锐。而公开对政府自身的影响是双重的：一方面，它有利于政务廉洁、高效，机构运转有力；另一方面，它又难免给行政人员提出更高要求，带来工作压力。因此，当行政决策者面对自身或团体利益时，作为经济人，其利益考虑驱动其选择有限政务公开或扭曲性政务公开，而造成的倾向性的有限公开或扭曲公开都是政治欺骗行为，它使网络的触角失去灵敏度，从而错误地引导民众。这种情况下，个人讨论的决策问题由现有的行政权力结构决定，个人意见的反馈条件也是由现有行政权力结构支配，民众的行政决策参与成为一种形式。因此可以说，由于利益驱动的存在，行政机构的政治欺骗难以避免，这实际上表现为对公民行政决策参与权的侵吞或造成行政决策民主的形式化。
总之，网络技术在行政领域的广泛应用是必然趋势。进入21世纪的中国政府必然在推动中国社会网络化的同时，建成一个上至中央、下至乡镇的行政管理互联网。但是，我国政府在谋求行政决策网络化支持的同时，也要充分认识网络技术对行政决策的正负两方面的影响，从而有意识地扬长避短，既充分利用网络技术带来的机遇，又积极有效地避免它的负面冲击，以利于网络技术更好地服务于行政决策。