政府干预职业教育校企合作的限度及其改进①，本文主要内容关键词为：职业教育论文,限度论文,校企论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.21 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2016)05-0073-06 推进校企合作实质性深度开展，是当前我国职业教育改革与发展的重要任务之一。公共选择理论是以经济学的假设、原理和方法作为分析工具来分析政治学领域的主体行为和市场运行的一种理论方法。本文以这一理论为视角，探析职业教育校企合作的市场机制失灵的原因和政府干预市场的限度，并对提高政府的干预效能提出改进建议。 一、市场失灵：政府干预校企合作的前提 市场失灵是指“在某些领域，完全依靠市场机制来进行资源配置无法达到帕累托最优的状态”[1]。由于职业教育的公共性和企业的私利性，导致市场机制对校企合作调节失灵。就我国职业教育发展现状而言，虽然政府大力倡导校企合作，学校积极开展校企合作，但并未获得企业的积极响应，这说明仅靠市场机制很难实现校企的深度合作，需要通过政府的积极干预，建立校企合作的利益平衡机制，实现校企的真正合作。 (一)职业教育的外部性 公共产品的外部性是引起市场失灵的原因之一。所谓外部性，是指社会成员的行动和决策造成其他组织和个人负担成本或获得利益。外部性可分为正外部性(positive externality)和负外部性(negative externality)。正外部性是指社会成员的决策和行动使社会或他人收益，但受益人无须为此付出成本。负外部性是指社会成员的活动使社会或他人利益受损，但该社会成员无须为此承担成本。萨缪尔森(Samuelson)对公共产品和私人产品进行了区分，他认为，“私人产品一般能由市场进行有效分配，而公共产品则通常需要由政府进行提供”[2]。教育属于准公共产品，不仅可使受教育者受益，也能使整个社会得益，因此具有正外部性，作为教育重要组成部分的职业教育也不例外。职业教育以就业为导向，培养学生具备高水平职业知识与技能，提升国民职业素质，符合社会公共利益。由于正外部性的存在，作为职业教育直接需求方的企业即使不支付职业教育费用也能从劳动力市场获得职业技能人才，因此会低估参与职业教育校企合作的收益，进而导致其对校企合作的需求低于社会最佳需求量。 (二)企业的自利性 职业教育属于准公共产品，具有非竞争性和非排他性。由于具有非竞争性，用人企业的增加并不会影响其他企业对职业教育这一准公共产品的享用，企业参与校企合作要负担一定的人才培养成本，而直接使用职业院校毕业生并不需要花费成本，企业大都对校企合作积极性不高，通过市场机制无法有效推进校企合作；由于具有非排他性，使得参与职业教育校企合作的企业无法独占人才培养的全部效应，同时又不能阻止别的企业无偿享用人才培养的成果，还经常要面对被其他企业“挖墙脚”的后果。由于较多的企业对职业技能型人才的需求相同或相近，这些企业就构成了一个庞大的技能人才需求群体。在该群体中，某些企业即使不承担参与人才培养的责任，同样也能获得所需人才，在当前还没有制度约束的情况下，几乎不需要承担不利的后果。相反，参与校企合作的企业反而需要承担校企合作中有关人才培养成本。由于成本和收益的不对称，企业出于自利的考虑，都希望能“搭便车”无偿享用职业院校提供的技能型人才，并且随着“搭便车”者增多，愿意参与校企合作的企业会越来越少，进而导致职业教育与行业、企业的脱节，给职业院校人才培养造成损失。因此，职业院校的公共性和企业的自利性矛盾使得市场机制无法对职业教育产品的提供达到帕累托最优。 (三)激励不相容 按照美国经济学家哈维茨(Hurwiez)的理论，在市场经济中，自利的“理性经济人”追求个人利益的行为，与集体或社会的价值目标是相吻合的，这样的一种制度安排就是“激励相容”。与之相对，“激励不相容”则是指个人利益与集体利益相背离的一种制度。从企业的角度审视校企合作，企业参与职业教育必定有自身的诸多动机，如果企业不能得到激励或利益得不到满足，其参与校企合作的动机就不存在，也就对校企合作没有积极性。当前我国职业教育的校企合作缺乏制度规范，企业的利益得不到保障，因此阻碍了企业参与校企合作的行动，具体表现为：第一，企业很难实质性参与校企合作。这一方面体现在企业在政策制定方面缺少话语权，对职业教育的发展影响有限；另一方面体现在企业参与职业教育人才培养的程度受到限制，在现有制度体系下，“企业很难有机会参与到教育目标确定、课程内容选择和教育结果考核等职业教育人才培养全过程中”[3]。第二，企业参与职业教育，必然会产生额外的开支，这样就在一定程度上增加了生产成本。成本的增加和收益的不确定，使得追求利益最大化的企业在参与校企合作的问题上持审慎态度。第三，企业参与职业教育校企合作，而最终培养出的人才却不一定能留在该企业。基于以上分析，参与职业教育企业的利益实际上与职业教育公共性价值目标产生背离，出现了激励不相容，依靠市场自身的调节机制无法解决激励不相容的问题。 (四)信息不对称 由于企业没有实质性参与校企合作，学校和企业在职业技能人才培养供给与需求上存在信息不对称，学校对企业所需技能人才的专业、层次、类型、水平等缺乏足够认知，人才培养很难与产业、企业高度对接，导致培养的技能人才出现不适应性或结构性短缺与过剩。而受我国职业教育制度的局限，企业不愿或难有机会参与学校的专业设置、课程设计、教学组织和人才评价，往往只是在实习阶段进行表层的校企合作，对人才培养的效果影响有限。另外，在学生就业的过程中，也存在明显的信息不对称现象。实力雄厚的大型企业在薪酬待遇、升职空间、工作环境和社会保障等方面占据优势信息资源，加之参与校企合作的企业大部分未与学生签订具有法律效应的职业教育合同，因此，学生在就业时放弃参与培训的企业而选择就业前景更为广阔的大企业是比较普遍的现象。这加剧了校企合作领域的无序状态，增加了参与校企合作企业的教育成本，并逐步产生“劣币驱逐良币”的现象，使企业参与校企合作的意愿进一步降低。 二、政府失灵：政府干预校企合作的限度 由于仅仅通过市场机制已不能纠正校企合作的市场失灵问题，所以在克服校企合作市场失灵的过程中，政府的干预成为必然。政府官员也是追求自身效用最大化的有限理性的“经济人”，政府行为并非必然代表公共利益，政府干预会产生“负效应”，也存在失灵问题。因此，政府在干预职业教育校企合作方面也存在限度。 (一)政府的有限理性 凯恩斯经济学中的“道德人”假设和公共选择领域中的“理性经济人”假设分别构成双方学说的理论前提。“道德人”假设认为，政府永远是公正无私代表公众利益的。“理性经济人”假设则认为，在公共选择领域中，假定政府官员毫无私利代表社会利益存在明显的道德风险。在人的有限理性方面，政府官员不可避免地存在先天缺陷，很难保证其决策行为总能维护公众利益和公平正义。在制定职业教育校企合作政策的过程中，有限理性的政府官员总是趋向于风险最小化的选择。为避免承担风险，职业教育的政策制定者可能会更加关注政策的象征意义，而对于政策能否真正带给职业院校、企业和学生实际影响却并未给予足够重视。综上所述，有限理性的政府官员为实现自身利益的最大化，其行为选择趋向于风险最小化，政策的制定和实施往往并不能产生实效，从而导致政府失灵。 (二)政策制定的不确定性 政策制定的不确定具体表现在三个方面：首先，政策的时滞增加了政策的不确定性。公共政策从制定到采用基本都要经历从调研、论证再到决策和行动的过程，需要一定的周期。同时，受政府决策层的前瞻能力、行动决心和推动方式等因素的影响，政策出台后往往还需要一段时间才能影响到政策目标，从而产生政策时滞。政策时滞容易导致政策在不恰当的时机发挥不恰当的作用，从而造成政策失灵。其次，政府官员自身素质和能力制约政策制定的有效性。政府对校企合作的干预，是一个涉及学校、企业、行业、协会、学生等多方利益相关者的复杂决策过程。政府由于并未实际参与校企合作过程，这就增加了对信息分析处理的难度。同时，公共决策还要求政府决策者具备良好的素质。政府的干预行为要产生实效，在政策工具的选择与搭配、干预手段和干预力度的选择等方面都有较高要求。但当前我国政府官员素质参差不齐，部分官员的能力与素质无法与干预行为相匹配。第三，利益集团干扰了政策的制定。公共选择理论认为，利益集团由于具有一致的利益倾向，对政策的制定也具有某种偏好，因此有可能会通过多种方式影响政府决策，以实现自身利益目标。职业教育校企合作领域的利益集团可能包括区域性垄断行业、传统强势行业和大型企业等。这些利益集团通过社会关系、游说和集体性活动等方式对政府决策施加影响，干扰校企合作领域的政策输入，从而获得偏向性政府决策和庇护，形成职业教育市场上大企业和强势行业对中小企业和新兴产业的掠夺。 (三)多重委托代理制约失效 作为校企合作主体的职业院校、企业与政府之间的委托代理关系是多重的。第一层是中央政府和国家教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门作为代理人之间的委托代理关系。在这层委托代理关系中，中央政府和国家教育行政部门作为委托人将校企合作的政策制定、过程管理和实习基地建设等任务委托给地方政府和教育行政部门，由后者负责建设和管理，前者负责监督。第二层是地方政府和教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门管理层之间的委托代理关系。地方政府和教育行政部门的校企合作决策是通过地方政府和教育行政部门的管理层来提供的，二者之间构成契约关系。第三层是职业院校和企业作为委托人与政府和教育行政部门之间的委托代理。在这层委托代理关系中，校企双方作为委托人将校企合作的政策、资金等需求委托给政府和教育行政部门，双方构成委托代理关系。在多重委托代理关系中，由于代理人的价值偏好和取向可能与委托人存在一定的偏差，因此委托人对于校企合作的政策诉求有可能因为代理人的“过滤”而产生损失。同时，在委托代理关系中，代理人出于降低职业风险的考虑，通常会通过故意模糊责任边界、将决策程序人为复杂化、拖延政策出台时间等方式来应付委托。另外，由于政府是公共产品的唯一提供者，在校企合作现有制度模式下，职业院校、企业、行业、学生等利益相关者无法对代理人的行为构成制约，对职业教育校企合作政策的制定和实施也缺少话语权。以上几种因素阻隔了委托人与代理人之间的有效互动，使监督流于形式，从而导致政府失灵。 (四)设租和寻租活动 我国正处于经济社会转型期，在当前特殊的政治、经济生态格局下，市场经济和计划经济还将长期并存。市场经济是以市场竞争为核心的经济型态，计划经济则是以行政权力为核心的经济型态，两种经济型态的长期共存，催生了交集地带以权钱交易为特征的灰色市场。政府的干预使寻租成为可能，而干预过度和疏于监管又会使寻租成为现实。寻租者一旦尝到利益的甜头，还会起到反向的带动作用，使更多寻租者加入寻租活动。部分政府官员一旦钻到制度的空子，则可能会在更多领域人为设置障碍，开展设租活动。设租和寻租活动的存在，破坏了公平和公正的原则，消耗了社会资源，增大了合作成本，打击了有意愿参与校企合作企业的信心，使原本就推进乏力的校企合作更加举步维艰。由此可见，设租和寻租活动也是导致政府干预失灵的一个重要原因。 三、适度介入：政府干预校企合作的改进 由于市场失灵和政府失灵的存在，政府的干预不足和干预过度都无法保证校企合作有效开展。因此，政府有必要进行适度干预，防止政府调控的缺位、越位和错位，增强政府决策的正向选择效应。 (一)理顺政府、学校和企业三者的利益关系 首先，理顺学校与企业的利益关系。职业院校是以培养具有良好素质的高技能人才并实现教育公共性为目标，企业则是以生产合格优质产品并获得最大经济利益为目标，两者是完全不同性质的社会组织，具有不同的利益追求。但企业的经济效益的实现要依靠高新技能人才，对高质量的技能人才具有强烈的需求，职业院校则是企业所需人才的供给者，二者在技能人才方面存在着需求与供给的关系。从学校维度思考企业参与校企合作动力不足的原因，一方面在于企业在职业院校人才培养过程中未能发挥主体作用，在专业设置、课程设计、实践教学和人才评价等方面未能全程和深度参与，因此在人才培养方面缺乏相应的话语权。另一方面，由于在现有体制下，校企合作培养的人才最终只有少数会留在参与校企合作的企业工作，因此企业也很难有动力将学生当做未来员工来全力培养。针对问题产生的根源，要理顺学校和企业的利益关系，学校应当创造条件，突出企业在人才培养中的主体地位。同时，学校应保证参与校企合作企业在人员选聘上享有优先权。遵循双向选择原则，让参与校企合作培养的学生自愿选择为企业服务的形式和年限，并以合同的形式予以明确，以此保障企业享用优秀人才的权利，提高企业培养人才的积极性。 其次，理顺政府与学校的利益关系。从公共选择理论看，政府也是“理性经济人”，但其本质上仍是公共利益的最大代表，是以政策制定、执行、管理与监督等职能实现公共利益最大化为目标的组织；职业教育是公共事业，职业院校是公共事业部门，其追求的同样是公共利益，通过技能人才培养实现公共利益。尽管二者在职能定位、利益范围、工作内容、工作方式手段方面完全不同，但在利益取向方面具有共性。从学校办学方面，校企合作是为了培养高水平技能人才；从政府投入职业教育方面看，政府是希望通过支持校企合作实现高素质技能人才培养的目标。因此，政府和学校在校企合作方面是利益共同体，具有高度的利益一致性。但政府和学校关系方面的问题同样也不容忽视。就政府而言，主要问题在于政府责任的边界还不够明晰，在权力下放和政策、经费支持上力度还不够。就学校而言，主要问题在于长期“政府主导”职业教育的管理方式和心理依赖，导致学校缺乏自主办学的主动性。学校并不缺乏参与校企合作的内在动机，但缺乏把校企合作人才培养办出成效、办成精品的驱动力。因此，政府应进一步明确责任边界，进一步下放办学自主权，加大对校企合作的政策经费支持，并定期对校企合作办出成效的学校和企业进行奖励。 第三，理顺政府与企业的利益关系。政府与企业在利益取向上完全不同，前者追求公共利益最大化，后者追求经济利益最大化，但二者也存在利益共同点。政府总是希望企业能够最大化提供产值和利润，促进经济增长，满足人民的经济需求，征更多税收用于公共事业发展。政府支持校企合作也是出于这个目的，希望学校能够为企业提供优秀的技能人才，促进经济增长。而企业参与校企合作是为了获取优秀的技能人才促进企业创新与发展，一方面使得企业获得更多的经济利益，另一方面为社会创造更多的财富和就业岗位。政府与企业的利益交叉点是政府干预校企合作的内在依据。但同时也应看到，企业不愿参与校企合作的一大原因就在于“无利可图”。企业参与校企合作，势必会在人员工资、机器磨损等方面产生成本，而培养的人才最终却不一定留在企业。权衡之下，企业必然选择“搭便车”规避人才培养成本。因此，要理顺政府和企业的利益关系，政府应通过拨款或减免税收的方式承担企业在人才培养中产生的成本，并设立专项经费用于推进校企合作深度开展。同时，还应定期开展企业社会责任评估，提高参与企业的社会美誉度，并对社会责任感不强的企业给予警示和处罚。 (二)加强政府对校企合作的制度供给 如果市场不能有效促进校企合作深度开展，政府应根据政府、学校和企业三者间内在利益交叉点，建立健全校企合作制度，确保校企有效合作。 首先，校企合作的强制性制度。校企合作强制性制度供给，关键在于以立法的形式明确各利益相关者的责任、权利和义务，有的放矢地解决企业参与积极性不高的问题。《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)自1996年颁布实施至今，在很多方面已与现代职业教育的发展现状不相适应，迫切需要进行修订。现行《职业教育法》只在第六条中对行业、企业参与职业教育的责任进行了笼统规定：“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”为保证企业实质性参与校企合作，应尽快修订《职业教育法》，明确行业、企业在校企合作中的主体地位，明确政府、学校、企业三方在职业教育校企合作中的责任、权利、义务等法律规范。同时，还应根据地方实际和行业特点，由地方政府制订相应的实施细则，加强法律法规的可操作性。 其次，校企合作的激励性制度。由于职业技术人才培养属于公共产品的生产，企业参与人才培养产生的成本就不应该由企业承担。政府可通过多种方式对这一成本予以分担，可以由公共财政按生均补偿标准直接划拨给企业，也可以通过减免企业税收的方式，使企业无须为校企合作付出成本。同时，地方政府还可通过成立“校企合作基金”的形式，奖励积极参与校企合作并做出成效的企业和学校，使校企双方在参与校企合作的过程中，既能完成高质量技能人才培养任务，又能获得一定的经济效益，还能树立良好的社会形象。 第三，校企合作的保障性制度。校企合作是利国利民、利校利企的事业，政府需要在经费、政策等方面予以保障。在经费保障方面，政府应加大对校企合作育人的财政投入，在适当的时候，还可设立校企合作专项经费，专门用于保障校企合作正常开展。政策方面，要尽快出台“职业教育校企合作促进办法”，鼓励企业举办或参与举办职业教育，保障现代学徒制、企业参与混合所有制办学和企业独立举办职业院校等多种形式的校企合作顺利开展[4]，推动校企合作走向深入。同时，要建立对政府、学校和企业履行校企合作职责的评价与问责制度，明确各方权利与义务，建立第三方评价与问责制度，促使校企合作的利益相关者严格自律，防止和减少“逆向选择”的产生。 (三)加强对政府干预行为的监督和制约 基于对政府的“理性经济人”假设，政府的干预行为并非必然代表公众利益。为尽可能减少校企合作中因不当干预而导致“政府失灵”的风险，有必要加强对政府干预行为的监督和制约。 首先，规范政府的干预职能。市场失灵的存在使得政府无法置身于市场之外，仅仅行使“守夜人”职责。不干预或干预不到位将无法依靠市场机制解决企业参与积极性不高、“搭便车”等问题，而干预过度又会衍生设租、寻租等活动。只有进一步规范政府的干预职能，才能真正使政府干预发挥实效。这就要求政府要转变观念，从全能政府转变为有限政府，明确干预的程度和边界，明晰责任和权限。同时，要加强服务意识，在明确干预目标的基础上，规范干预流程，真正实现由“管制”向“服务”的转变。在职业教育公共管理领域，政府的主要职责不是亲自划桨，而是掌舵与服务。政府要明确自身的责任边界和干预范围，在政策的顶层设计、经费支持和保障制度等方面发挥积极作用，而对于专业和课程设置、教学标准制定、培养质量考核评估等权力则大胆下放给市场与社会。政府还权于社会各利益主体，将有利于发挥行业协会和商会的作用，有利于企业深度参与校企合作人才培养的全过程。 其次，加强对政府干预行为的监督。为应对校企合作中可能出现的寻租与合谋等问题，需要加强对政府干预行为的监督，并建立相应的问责制度。一是要利用第三方机构负责监督。社会第三方监督机构的工作任务、地位等都应在相关法规中加以明确，以避免监督机构成为摆设，这是解决“谁来监督”的问题。二是保证监督的过程透明公开。对区域内校企合作政策调整的论证、校企合作成效的评价以及校企合作经费的使用等问题都应保证透明公开，使学校、企业和社会能及时知晓，这是解决“监督什么”的问题。三是对监督结果进行及时反馈和处理。监督机构应根据不同时期的工作要点，及时公布对校企合作重大事项监督的结果，并根据反馈和处理情况促进政府干预行为的调整，这是解决“怎样监督”的问题。只有不断规范监督程序和内容，加大监督力度，才能尽可能去除政府干预的“负效应”，促进校企合作的深度开展。 第三，加强对政府干预行为的制约。为防止政府干预的越位和缺位，应充分发挥社会组织的制约作用，加强对政府干预行为的制约。在这方面，美国和德国的做法能对我国提供借鉴。美国的社会组织已广泛参与到职业教育校企合作的决策、管理和保障等各方面。社会组织通过国家职业教育咨询委员会、评估委员会等参与政府决策，并承担了联邦政府的部分职能，如经费分配、课程开发、活动组织等。同时，还通过国家农业统计局等机构开展质量评估、职业能力标准制定、组织认证等工作。得益于社会组织的广泛参与，美国逐步形成了社会表达与国家问责相结合的制度机制，促进了职业教育的进一步发展。[5]德国的双元制可视作校企合作的典型范式。德国的社会组织和机构对职业教育的参与程度也较深。通过联邦非法定福利工作组、联邦雇主联合会、联邦国民服务联合会、德国工会联合会、德国教育联合会、德国学生联合会以及联邦私立学校联合会等社会组织和机构，开展与政府部门的对话，表达利益诉求，并参与到政府决策中。[6]我国政府同样需要充分提供行业协会、商会、工会等社会组织生存发展的政策环境和成长空间，使之对政府干预行为形成有效制约，以保证校企合作良性运行。