完善税制，扩大税源，提高税收收入占GDP的比重，本文主要内容关键词为：税源论文,税制论文,比重论文,税收收入论文,GDP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国税源结构存在的问题
自1979年经济体制改革以来，我国经济飞速发展，财政收入也有较
大幅度的增长。但是，由于财政收入的增长幅度明显低于国内生产总值
的增长幅度，导致财政收入占GDP 比重逐步下降， 1979 年财政收入占
GDP的比重为26.7％，1990—1994年这一比重逐年下降为16.6％、14.6
％、13.1％、12.7％、11.8％。造成这种状况的原因是什么呢？由于财
政收入中90％以上是税收收入，因此，我们设想通过对税源结构分析，
发现主要问题之所在。
（一）各产业的税负率逐步下降。
改革开放以来，我国经济一直以较高的速度增长。与1992年相比，
1993年农业的GDP增长速度为9.7％；同期工业的GDP增长速度为28.5 ％
，服务业GDP的增长速度为26.5％。但考查一、二、 三产业的税负率（
税收收入占GDP的比重）情况就不乐观了。1979年一、二、 三产业的税
负率分别为2.3％、20.7％、8.7％，到1992年已分别下降为2.1％、10.
7％、7.5％，其中第二产业的税负率下降了近10个百分点，特别是第三
产业，其创造的国内生产总值占全国的国内生产总值的比重由1979年的
20.7％上升到1992年的34.3％，升幅达14个百分点，而同期的税负率却
下降了1个百分点。由于第一产业的特殊性，我们就第二、 三产业的平
均税负水平来计算1992年的平均税负率为9.1％， 即使从公平税负的角
度出发，第三产业也没有达到平均税负水平。可以这样说：改革开放十
几年来，我国经济虽然高速发展，但同期各产业的负税水平却在不同程
度的下降，这是导致我国财政收入占GDP比重逐步下降的原因之一。
（二）从税收收入的所有制结构看，集体经济及其他经济成分
没有尽到应尽的义务。
改革开放前，我国经济构成主要是国有与集体两部分。改革开放以
来，作为国有经济的必要补充，集体经济、个体经济、私营经济、外资
经济等其他经济形式都有很大发展，据有关资料表明，1979年国有经济
创造的GDP占全国GDP的比重为55.9％，到1994年已下降到35.9％，下降
了20个百分点，与此同时，集体经济创造的GDP由1979年的44.1 ％下降
到26.9％，下降17.2个百分点，城乡个体经济和其他经济由1979年的近
乎“0”发展到1994年占GDP的比重为28.6％。形成了国有、集体、其他
（包括个体）经济在国民经济中各占了1/3左右的态势。 但从它们各自
提供的税收收入占全部税收收入的比重看，情况却大有迥异，1979年国
有企业提供的税收收入占同期税收总收入的86.48％， 到1994 年为63.
04％。同期集体企业从13.01％上升为17.15％，个体经济由0.54％上升
为7.62％，其他经济成分由近乎“0”上升为12.19％。也就是说国有经
济以其占国内生产总值的35.9％的比重上缴了税收总收入的63.04 ％，
而同期集体企业以26.9 ％的比重上交的税收收入仅为税收总收入的17
.15％，其他经济（包括个体经济）以其占GDP的37.2％，上交的税收收
入仅占19.81％。
另外，从工业生产总值的增长速度这一角度来看，1990—1993年，
工业生产总值的平均增长速度为24.45％。 分经济类型看：国有经济工
业生产总值年均增长速度为7.42％；同口径集体经济工业生产总值的平
均增长速度为25.68％；个体经济为41.83％；其他经济类型为60.20 ％
，国有企业以其较低的增长速度承担着较重的税收。此外近几年来国有
经济的税负率一直呈下降趋势，1993年为18.19％比1990年的19.97％下
降了1.78个百分点，但同期集体经济的税负率也呈下降趋势，由13.55
％下降到9.86％，下降了3.69个百分点；个体经济的税负率由2.58％上
升为3.21％，升幅仅达0.63个百分点；其他经济成分的税负率由10.90
％上升为11.02％，升幅也只有0.12个百分点。显然， 集体经济等其他
经济成分的税负率与其经济增长状况不相适应。
以上分析说明，改革开放以来，国有经济在国民经济总规模中的比
重是逐步下降的，其承担的税收虽然也呈下降趋势，但它仍然承担着为
国家聚集财政收入的主要任务，而集体、个体及其他经济成分在国民经
济总规模中所占的比重虽然逐年提高，但其提供的财政收入占全部税收
收入的比重增幅却不大。集体经济等其他经济成分虽然乘改革开放的契
机飞速发展起来，但它并没有完成其应尽的义务。 这是财政收入占GDP
比重逐步下降的另一个原因。
（三）从地区结构看，经济发达地区的税负率偏低。
以1992年为例，我们抽取经济较发达的广东、江苏、山东和经济欠
发达的贵州、宁夏作对比分析发现，这五个省区的国内生产总值占全国
的比重分别为8.61％、7.40％、7.44％、1.24％、0.3％， 同期这五个
省区的税收收入占全国税收收入的比重分别为6.72％、4.90％、5.12％
、1.64％、0.3％。 从以上数据可以看出：经济发达地区的税收比重与
相应的国内生产总值比重相比要低，其中江苏省两者之间相差了2.5 个
百分点，相反经济欠发达地区两者之间基本能达到持平，甚至贵州省税
收收入比重比国内生产总值所占比重还要高出0.4个百分点。
从税收负担水平来看，1992年全国的平均税收负担率为11.72％，
同期上述省区的平均税负率为9.14％、7.83％、8.17％、15.44％、11.
89％。这些数据也说明经济发达地区税收负担水平往往低于经济欠发达
地区，这种不正常的行为亦是造成国家财政困难重重的原因。
（四）从税种结构看，所得税没有起到主体税种作用。
我国在税制设计上是以流转税、所得税为主体税种的双主体结构。
但实际上我国税收收入中绝大部分来源于流转税收入，所得税由于其占
税收总收入的比例过小，难以起到主体税种应有的作用。据不完全统计
，1992年流转税占全部税收收入的比重为64.52％，到1994 年这一比例
提高到73.32％；而同期所得税的比例则由21.92％下降到15.60％。 由
于1994年税制改革后，流转税的中性作用日渐突出，所得税作为调节级
差收入的作用也越来越重要，特别是目前，在我国国民收入的分配向企
业、个人倾斜非常明显的情况下，15.60 ％的比例显然不能起到调节级
差收入，增加财政收入的作用。这也是财政收入占GDP 比重逐年下降的
二、深层次原因分析
从以上多层次分析中可以看出：我国在税制上还存在诸多问题，造
成这些问题的原因是多方面的，主要有：
（一）税收制度设计不合理。
我国在税收制度设计上采用以流转税、所得税为主的双主体税种，
并辅之以其他一些资源税、行为税、财产税等，从目前执行的情况看，
问题主要出在：
1.流转税中的主要税种增值税征收面较窄，只涉及到工业及商品批
发零售业等领域，与物质生产领域直接相关的交通运输、邮电通讯、建
筑业以及娱乐业、服务业都不在其征收范围之内，影响了增值税普遍征
收这一中性作用的发挥。
流转税中的营业税在税负设计上偏轻，据有关资料计算，1992年第
三产业的销售税金占增加值的比重仅为6％左右。1994年税制改革时，
强调保持原税负不变，但从实际执行情况看，流转税的税负是下降的，
据国家统计局的抽样调查，新税制实施后，流转税的实际税负比老税制
下的实际税负低1.15个百分点，仅达5.59％。
2.现阶段企业所得税是所得税的主体，但1994年税制改革前，我国
企业所得税是按所有制性质设计的，国有大中型企业在交纳了55％的所
得税后，部分企业还交纳调节税，而一些非公有制企业的所得税税率设
计一般比较低。1994年实行统一的内资企业所得税后，这一状况虽然有
所改观，但仍有一些问题没有解决。一是内外资企业的所得税还没有统
一；二是各种经济特区、开发区内的企业在执行新的所得税方面仍保留
着一个缓冲期；三是为照顾各方面的利益关系，财政部、国家税务总局
联合下达了一个文件，对一些行业实行一定期限的减征或免征所得税照
在所得税中，来自个人所得税的收入寥寥无几，以1990年为例，所
得课税占税收总额的比重26.4％，在比重不大的所得课税中，来自个人
所得课税的收入也只占所得税总收入的2.9％。90年代以来， 来自个人
所得税的收入虽有大幅度增长，如1994年全国个人所得税征收72.7亿元
，比上年同期增长55.3％，1995年上半年已完成55.1亿元，比上年同期
增长83.8％。但个人所得税收占所得税总额的比重过低状况并无多大改
变。另外1994年出台的个人所得税采用的是分项征收法，在扣除项目方
面采取一次性扣除800元或按应征税额扣除20％的费用， 没有考虑到纳
税对象实际情况的差异性，进而使同等收入的不同纳税人之间实际税负
水平不相同，有悖于公平税负的原则。
3.除主体税种外的其他一些税种也存在着一些问题，如在土地税方
面由于各地区的税费征收标准、范围、制度等不统一，国有土地资源流
失现象严重，土地的级差收入大部分落入炒买炒卖者手中，结果是损了
国家肥了个人。
（二）税收优惠设计存在漏洞。
在税收优惠设计上，存在的问题主要表现在：
1.片面地认为低所得税率能吸引大量外资流入，故对三资企业所得
税制定了非常宽的减免税优惠，但由于存在税收饶让问题，我们让渡的
税收收入落入了投资者所在国手中，三资企业本身的税负并没有减轻。
2.按地区设置的所得税优惠政策，使同类企业在不同的地区税负差
异很大，进而人为地影响投资方向。各地区为争投资争相设立各种形式
、各种名称的经济区，如山东省为使保税区设在自己的地盘里，青岛、
烟台、威海三市互不相让，“架”一直打到中央。
3.各种临时性的流转税减免更是涉及到几乎各行各业，普遍征收的
中性流转税的作用已大打折扣。
（三）税收征管跟不上经济发展的需要。
目前我国税收征管的方式仍沿用计划体制下的“下达任务”的方式
进行，不论有无税源一切以完成“任务”为准，这种类似“包税”的管
理方式，往往导致一些经济较发达地区的税务人员，在完成任务的情况
下，收受贿赂，放弃应征的税收，另一些地区则为完成任务征收过头税
。据有关资料，自1985—1993 年间仅税收一项， 全国便查出违纪金额
1000亿元，其中1992年为81亿元，1993年则高达127亿元， 这还只是依
法查缴的数字，那么多年没有被查缴的，白白流失的又有多少呢？据有
关权威人士估计，每年在1000亿元以上。可以说征收手段和征收方式太
落后，使税收收入不能随经济的变化而正常变化。
（四）地方政府干预税收行为过多。
由于涉及地方利益，各级政府对税收的征管干预过多，从前面我们
进行的分地区税收情况分析就可以看出，一些经济较发达的地区，不愿
过多上缴中央财政，采取所谓“藏富于民”的方针，阻挠税收征管。
三、改革的措施
从以上分析可以看出，不论从产业结构、所有制结构角度出发，还
是从地区结构、税种结构出发，税收收入的增长速度都赶不上经济增长
的速度，为此，在今后一段时期内，我们应采取一系列政策措施，促使
税收收入的增长与经济增长同步。
（一）建立弹性税制。
如何扭转税收增长速度与经济增长速度不同步的局面，我们不妨引
进西方税收学说的税收弹性理论，该理论认为，在财政需要增大或利税
以外的收入减少时，税收应能基于法律增税或自然增收。其引申之意即
为：税制设计要使税收收入具有较好的弹性，税收应能随着国民经济的
增长而自动调节自身的增长，最好前者比后者更快一些。即在一般情况
下，税收弹性值应≥1。也即良好的税制设计， 可以保证国家收入与日
益增长的国民收入同步增长，而无需通过经常调整税基、变动税率或开
征新税来增加收入。那么目前我们就应设计一个比较富有弹性的税制。
根据经济决定财政的理论，富有弹性有效率的税制最终要受经济的
制约。这主要取决于现行的经济体制状况和经济增长的类型以及税制本
身的延续性，计划经济体制下的经济增长往往是速度型的，因为此体制
下的投资决策是以政府为主进行的行政性决策。而在市场经济体制下，
经济增长往往是效益型的，此体制下的投资决策是以企业分散自主进行
的风险决策为主。具体到经济增长的类型与税制的关系，一般表现为：
以流转税为主体的税制结构比较适应于在速度型经济增长模式下组织税
收收入，这是因为流转税有助于经济效率的提高，但也会在一定程度上
造成对价格的扭曲，影响资源的优化配置。以收益税类为主体税种的税
制结构则比较适宜在效益型经济增长模式下组织税收收入，其主要原因
在于所得税可以较好地解决收入的公平分配问题，但这会在一定程度上
影响经济效率的提高。当前，我国正面临经济增长方式的转换时期，在
税制的设计上也应顺应这种转换。
1.逐步提高所得税的主体地位。目前，我们的双主体税制发育并不
是很完善，主要是素有“自动稳定器”之称的所得税没有发挥其应有的
作用。尤其是从1987年起在企业推行承包经营责任制时，把所得税也列
入承包基数之内，这样使得所得税形同虚设， 难以发挥应有的作用。
1994年的税制改革，其重点还是在流转税制度的改革，在所得税制度改
革方面，虽然也采取了合并税种、统一税法等等措施，但相对流转税而
言，改革力度要小一些，况且这次改革又是在基本保持原税负结构不变
的条件下进行的。因此，改革后，流转课税和所得课税的总量对比不会
发生多大变化，在税收体系中所得课税的主体地位远不如流转课税。但
是随着市场经济的建立，流转课税对经济的调节作用已大大降低。主要
表现在，一方面，税改后增值税只采用两档税率，说明在税制结构中，
增值税已趋向于“中性”。而另一方面，随着国民收入分配格局的变化
，收入分配不公的问题愈来愈突出。在这种情形下，当前双主体的税制
应强化所得课税的作用，逐步过渡，从而最终实现以流转课税为主到以
所得课税为主。西方市场经济发达国家的实践已证明了这一点。美、英
、日、德等西方发达国家的税制经过较长时期的演变和发展，都已形成
较稳定的税制结构。这些国家税制结构的一个共同特点是，所得税在税
收体系中都占有举足轻重的地位。而商品和劳务的课税即流转课税则处
于次要的地位。
2.大力发展个人所得税。个人所得税是一个具有广阔发展前景的税
种，这是因为国民经济收入分配结构发生了很大变化。 1993 年我国的
GDP为31380亿元，最终分配的结构为国家所得占12.81％， 集体所得占
21.98％，个人所得占65.3％，这与1978年相比，个人所得上升了近1 5
个百分点。随之即来的居民储蓄存款也在剧额猛增，1994年城乡居民储
蓄存款净增6300亿元，而与1994年的72个亿的个人所得税相比，个人所
得税收入相当于储蓄存款增长额的比例只有1.14％。由此可见，我国居
民对税收的承受能力已经增强，而且其潜力也是很大的。
但是从目前来看，个人所得税收入数额小，征收管理难度较大，技
术上的要求也比较高。为此，我们应修订个人所得税税法，从目前分类
所得税制过渡到分项预扣、年终申报纳税的综合所得税制上，调整生计
费扣除标准和减免税项目等。另外，税改时把个人所得税列为地方税种
，这是因为：第一，个人所得税具有较强的调节收入分配的功能，作为
地方税种时，个人所得税很难发挥其宏观经济调控功能；第二，由于个
人所得税征管难度大、技术处理要求高，地方政府实际上很难操作。这
也是个人所得税收入少的一个重要原因，所以在完善个人所得税时，可
以把个人所得税列为中央地方共享税种，由国税局征收。这样，既可以
增加财政收入，又可以更好地发挥个人所得税的宏观经济调控功能。
3.完善流转税。适时扩大增值税的征收范围，先将交通运输、邮电
通讯等与物质生产领域直接相关的产业纳入征收范围；然后逐步将建筑
业、娱乐业、服务业也纳入增值税的征收范围。适当提高流转税的税率
4.充实地方税体系。开征遗产与赠与税、社会保障税；合并现有的
内外两个房产税、车船税为统一的房产税、车船税；改革现行的城市维
护建设税，从“附征税”改为“独征税”；规范现有的土地税征收制度
，建立统一的土地使用税。扩大资源税的征收范围。
（二）统一税法公平税负。
非国有经济财政贡献率低主要是由两条途径导致的。一是政策上税
收优惠，二是非国有经济自身偷漏税。所以“九五”期间在完善税收主
体税种和辅之于地方税收改革的同时，要把重点放在控制减免税，清理
税收优惠政策，加强税收征管上。
尽快缩短税收政策的差异。首先坚决杜绝开税收优惠的新口子，需
要财政扶植的行业部门，可以采用增加财政支出的形式来体现。其次对
原有的优惠政策进行重新界定。继续按照“统一、规范、公平、公正”
的原则清理和取消不合理关税减免税政策，并坚持积极降低关税税率总
水平与扩大关税税基相结合，降低关税税率与清理减免税相结合，推进
关税制度的改革。改进并出台出口退税制度，打击偷税骗税行为。制定
税收优惠政策的导向应向产业政策方面倾斜，按地区设制的税收优惠政
策应逐步取消。
（三）加强税收征管。
征管是税制的最后一个环节，好的税制结构，必须有好的征管体制
相配合。目前我们主要侧重以下几个方面的管理：
1.在完善个人所得税的基础上，制定《个人所得税自行申报纳税办
法》；实行金融资产实名制；筹建财政、税收、金融之间的信息网络系
统；修改有关处罚的法规条例，实行轻税重罚。
2.加强对流转税的征收工作，在目前流转税仍为国家财政主要来源
的情况下，建立严格的销售发货票计算机网络制，防止偷逃流转税。
3.建立税务人员培训、考核上岗制，提高税务人员的业务水平；实
行税务征收、稽查两条线，防止税务人员徇私舞弊。
（四）严格划分税收管理权限，防止地方政府干预税收征管。
实行分税制后，中央税、中央地方共享税的管理权限在中央，地方
政府不得越权减免或阻挠中央税及共享税的征缴。
（执笔人：张长松 韩凤芹）＊
标签：税收论文; 税负率论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 个税论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 江苏gdp论文; 经济增长论文; 财政学论文; 经济学论文;