关于审计项目计划管理的几点思考_计划管理论文

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《审计署2003至2007年发展规划》提出了审计管理科学化工作目标,如何加强审计项目计划管理,是目前亟待解决和必须回答的现实问题,下面就这个问题谈几点想法。

一、审计项目计划管理存在的问题

一是计划管理脱节。我国现行的审计计划管理是自上而下的体制。每一级审计机关都是从本级政府角度在考虑审计项目。在制定审计项目计划时,对下级的情况缺乏必要的调查研究,很少考虑地方经济工作实际,导致审计项目计划管理出现“两张皮”现象。同时,一些项目在本级系统安排也有不合理的现象:有些项目是“中央军”在审,“地方军”也在审;有些项目是这个监督部门在管,那个监督部门也在管,重复监督或管理不到位的问题经常发生。

二是缺乏对审计项目计划编制的宏观指导。每年就是那么几个硬性计划,下级机关在执行过程没有选择的余地。同时,没有一个完整科学的审计计划纲要来指导基层审计机关确立审计项目计划,所以建立审计计划纲要势在必行。作为一个中长期审计工作的总体战略部署,它是制定审计机关年度计划的重要依据,围绕审计计划纲要,各地可以根据地方实际在其范围内确定年度审计项目计划,至于计划纲要确定的内容,怎么审,什么时间审,由地方审计定夺,这样既兼顾了地方的实际,又有利于计划管理的相对统一性,不至于打乱仗。

三是对审计成本问题考虑不够。行政要讲效率,审计要讲成本。但是长期以来,审计工作奉行的是注重过程和效果的作法。一方面是整个审计项目计划,在考虑社会效果的同时,很少顾及审计成本。上一级审计机关应给予下级审计机关在执行审计项目时的充分选择权,除统一安排的行业审计外,一些下级审计机关可审可不审的项目,由上下级审计机关协商决定究竟是审还是不审,这样有利于地方加强审计成本控制。另一方面是单个审计项目,只注覃了审计过程,而很少顾及审计成本。对工时核算缺乏科学性,与工时相对应的费用定额测算也不尽科学合理。同时,由于基层还没有实现“八不准”纪律,人员素质又参差不齐,所有这些都影响和制约着审计成本的有效控制。

二、审计项目计划管理应注意的几个问题

(一)把握审计项目计划立项的原则

计划管理具有科学性、针对性和导向性的特点;具有规划未来、引导方向、配置资源、综合协调的功能。只有掌握了审计计划动态趋势,才能合理确定审计覆盖面;只有科学编制审计计划,才能充分利用审计资源。因此计划管理应该遵循四个方面的原则:

一是全面审计原则。审计监督不能有“盲区”,这是对审计工作的一条基本要求。因此,审计计划管理必须做到长期计划与短期安排有机结合。长期规划兼顾面,不留死角;短期计划做到少而精,突出重点,并建立计划动态管理档案。哪些部门是必审的,哪些部门是轮审的,哪些部门是应该进行行业审计的,必须要有一个全面的、整体的和长线安排,否则就背离了全面审计的原则,出现审计缺位现象。

二是重要性原则。审计重点并不是一成不变的。有些项目过去不是重点,现在却是重点,比如环保审计;有些项目原来是重点,现在和将来不一定是重点,比如市县级企业审计;有些项目长期都是重点,比如财政审计。审计如果不分主次,胡子眉毛一把抓,就会出现所做的事情,往往不是市长想干的事情,提供的情况也不是人大监督涉及的问题。因此审计计划的编制必须以对当前经济运行的准确把握为前提,突出重点。

三是地方为主原则。李审计长曾经说过,审计工作只要地方党委政府满意,审计署就满意,这句话是很有道理的。因为,一些工作从全局讲在中央是重点,但在地方不一定是重点,比如金融审计、企业审计;一些资金管理在这个地方是重点,而在其他地方不一定是重点,比如长江干堤维修国债资金管理和使用在长江沿线地区就是重点。一个地方的经济工作在各个不同时期都有有别于其他地方不同的侧重点,所以审计计划管理应该紧紧围绕地方党委、政府经济工作中心和地方经济发展实际,并充分考虑领导交办事项,否则审计工作在地方就难做到有为、有位、有威。

四是服从财政审计原则。从审计法规定的审计内容来看,绝大多数不是涉及到财政资金收入,就是涉及到财政资金支出,并分布在财政预算执行的方方面面。因此审计项目计划要围绕财政审计这根主线来统筹安排,否则就难以对财政预算执行进行全面、系统地客观评价。

(二)严格审计项目计划编制程序

制定审计项目计划只有通过一定程序,才能保证计划的严肃性和科学性,减少随意性,才能制定出相对全面和完整的审计项目计划。

一是要注重事前调查,建立审计对象的基础数据库,确立“项目领域”。审计项目计划的制定应该建立在对历史资料数据掌握的基础上,对某个项目的确定要充分考虑以前年度的审计情况。虽然建立审计数据库提了这么多年,客观地讲,目前还处于一种零散的、非系统状态,同时行业经济管理政策及部门管理的资金也是不断变化和调整的,因此计划前的调查就显得尤为重要。每年应该定时定期到被审计单位了解情况,到领导机关征求意见,及时掌握不断变化着的情况,不断地对审计对象基础数据库进行更新和完善,对审计对象进行动态和非线性管理,这些基础工作是开出“项目领域”清单的基本前提。

二是进行审计项目计划的可行性研究与分析,确定重点审计项目。一方面是对“项目领域”各个项目的重要性水平进行评估,根据重要性水平的高低,划定重点被审计单位,将重点部门、重点领域、重点资金作为重点审计对象,实行必审制度;对内部控制健全,管理状况良好,很少和没有不良审计记录单位实行轮审制度;对违规违纪问题高发领域施之以行业审计,采取一竿子插到底的办法,分系统地进行解剖,从制度、机制上解决存在的问题。另一方面是要充分考虑审计项目的全面性、影响程度、未来发展计划、实施结果敏感度等综合因素,不断修改和完善年度审计项目计划。

三是按照“两上两下”原则,科学制定审计项目计划。其一是自下而上提出审计工作“设想”,指导基层制定审计项目计划草案;使审计系统年度项目计划具有相对统一性和可比性。其二是自下而上逐级编报审计项目计划草案,目的是要充分考虑下级审计机关的政府对审计监督的要求,要保证下级审计机关留有足够力量和时间完成其本级政府交办的审计任务。其三是自上而下下达年度审计项目计划指标,由上一级审计机关综合平衡后下发实施。其四是自下而上上报完整、详细的审计项目计划备案,这一阶段涉及的主要是工作补充授权审计项目。

(三)注重审计项目计划编制的时效

计划编制的时效问题直接影响到基层审计机关的工作部署。时效问题包括两个方面。一是年度审计项目计划编制时间以上年的十二月份至次年的二月前为宜。这段时间属于审计部门“农闲”季节,有充足的时间进行事前调查,进行周密计划,超过了这个时间,就会打乱基层审汁机关的工作安排。二是审计项目计划的实施时间要错落有致。从目前看,审计工作的“黄金时间”大多集中在上半年,审计项目计划的实施时间过于集中,直接影响到审计项目质量控制,因此项目计划的实施时间应合理地分布在一个年度的不同阶段,这样便于基层审计机关合理配置审计资源。

三、强化审计项目计划实施控制

一是要科学确定计划目标。审计目标是审计行为的导向。在编制审计项目实施方案时必须明确每一个审计项目要实现哪些目标,主导目标是由哪些从属目标组成,各个从属目标之间有着什么样的关系,为达到这些目标隐含了什么样的机遇和风险,都要心中有数。

二是要明确实现计划目标采取的措施和办法。要在测试被审计单位内部控制的基础上,锁定审计的重点内容;要在预测审计工作的外部环境和内部条件的基础上,研究实现目标的途径,哪些项目是需要专家介入的,哪些项目是要使用特约审计人员和计算机审计人员的,制定出可供选择的预案,从中做出最优抉择。

三是合理配置审计资源。审计计划在执行中遇到的主要障碍就是资源分散,资源浪费,所以计划管理的核心是如何合理有效地分配和利用审计资源。也就是说,确定审计计划目标,并据以安排审计项目,实质上是在分配审计资源。因此要根据每个审计项目的实际情况来调配审计小组人员,而不是事先就确定了审计人员,把审计人员安排在最需要、最合适的地方。同时,还要科学地计算每个审计项目所需要的工时,并以表格形式固定下来,以便控制整个审计进度。

四是对项目计划进行跟踪管理。当一些不可预见的外部事件发生并出现一个新问题时,审计计划也必须适时地变化。在一般情况下都是根据审计方案,按部就班地进行,在一些审计问题需要延伸审计,或拟转入专项审计和审计调查时,就必须调整审计方案,或者作为一个新的审计项目进行重新安排,从而确保查深查透,不失职。

五是加强“审计产品”的应用和转化。没有成果的劳动是无效劳动。因此制定审计工作方案和审计实施方案时,就要基本明确将来审计结束后要形成几个“审计产品”,解决哪些问题。一方面是建立法规完善建议制度,增强审计人员在审计过程中自觉搜集整理现行法规中存在的漏洞、相互抵触和相互矛盾等方面的问题,从制度上、机制上提出完善法制的建议和意见。另一方面是建立审计管理建议制度,帮助被审计单位解决管理中存在的问题,加强和改进内部控制,同时为管理当局宏观决策提供依据。

四、抓好审计项目计划效果评价

对审计项目计划执行效果进行评价,对于实现审计项目计划管理的科学化有着十分重要的作用。因此,每个年度终了,对所有审计项目进行严格的“考核排队”,淘汰一些立项不科学的项目是十分必要的。

一是考评的主要对象。应着重对列入长期审计项目,或一个时期实行必审的项目进行综合效果评价,借此修订审计项目计划,从而减少和避免审计出现无效劳动。因为对于一次性审计项目或政府临时交办的审计项目安排力量进行考评意义不大。

二是考评的基础。一方面考评应当以一级审计机关作为考核的平台,并以自定项目为主。因为自定项目在一定范围内有共同性,这样才有可比性。另一方面考评应以单个项目为基础。因为列入审计项目计划的子项目在一定程度上都是进行可行性论证了的,只是个别或少数项目因论证不充分出现审计失效现象。最后根据单个项目评价结果总体推断整体审计项目计划的科学合理性,进行局部“微调”。

三是考评的主要内容。考评的主要内容应本着抓大放小的原则,如果面面俱到不切实际。首先是看审计项目揭露和查处问题的性质;其次是看是否有效促进了政府增收节支;第三是看是否有效促进被审计单位改善和加强管理;第四是看是否有效促进有关部门从制度上、机制上解决了管理中存在的带倾向性、普遍性的问题。

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