新行政管理与政企关系的调整——瑞、英、法三国考察的启示与借鉴，本文主要内容关键词为：政企论文,行政管理论文,启示论文,关系论文,法三国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着国际经济一体化进程的加快，市场竞争日趋激烈，端士、英国、法国这些发达国家政府运行体制已经很难适应经济基础的这些变化。突出表现为：一是国家对经济干预过多，导致了政府规模不断膨胀，引发财政赤字不断增加，社会公共事业服务成本不断上升。同时由于经济不景气，税收增长幅度下降，又加剧了这一矛盾。如50年代瑞士联邦政府预算只有20亿瑞士法郎，到1998年已经达到400多亿瑞士法郎，增加了20倍，这笔预算占财政收入的比重已经从不到20%增长到35%。英国1982年占到47%，经过十几年改革，目前仍占到40%以上。社会的各阶层对政府拿走的份额太多表示不满。二是随着社会经济、技术的发展，对政府的要求不断提高，政府自身的机构设置、人员素质很难以适应，政府运行效率低下已经成为制约着发展的重要因素，公众对政府机构的官僚主义、办事效率低和不适应社会发展的现象极为不满。三是政府运行体制本身在处理中央与地方的关系、政府与企业的关系、上级与下级的关系等方面，存在着干预过多、限制过多、管得过多的现象，影响了企业的竞争力和地方与基层的积极性。四是欧洲经济一体化的发展，要求欧洲各国相互开放市场，特别是要求开放公共服务领域的市场，这种经济社会发展趋势使得政府为公众服务的部门，包括“公共服务领域”中的企业缺乏活力和竞争力的矛盾日益突出。这些矛盾是迫使三国政府改革行政管理体制的基本原因。
为了解决面临的种种问题，西方理论界提出了新公共行政管理的理论。这一理论概括起来就是，要求政府减少对经济的干预，减少行政管理层次，下放权力，给基层更多，同时在公共行政领域增加成本意识，加强目标管理。按照这样一些理论，三国政府在行政管理体制方面采取的改革措施，归纳起来大体有这样几个方面：一是在政府行政管理中增强成本意识，减少政府对经济的干预，让市场发挥更多的作用。二是推进公共服务领域的国有企业改革，对国有企业实行私有化政策，主要是通过股份制分散企业产权，引入私营企业的经营方式，如法国航空公司试图通过对飞行员的配售期股的形式来吸引人才，还有许多公司对职工、管理人员采取参股、奖励股等形式来调整他们的积极性。三是通过实行特许权制度，使公共服务领域的垄断性行业的经营与管理公开；四是不断提高管理，加强成本核算，如法国政府为了克服行政管理中的弊端，简化办事程序，下放行政权力，充分利用现代科技手段加强与公众沟通等方式来提高服务质量。
三国行政体制改革的步子虽然不同，但都已见到成效。英国对公共行业的国有企业改革后国家由每年补贴15亿英镑变为每年可以收入35亿英镑。在考察期间，我们看到瑞士、英国、法国都强调在提高工作效率上狠下功夫，无论是政府部门还是国有企业、大型跨国公司都提出了在内部管理工作中引入竞争机制的要求。他们的基本做法；一是在政府工作部门，加大目标、成本考核力度，把各具体部门的工作目标、任务具体化、明确化，并把实现政府工作目标和所需成本联系起来，以促进政府部门节约开支，提高工作效率，具体办法主要是减少人员，压缩费用。二是在垄断性国有企业中加大改革力度。总的方向是引入私营企业的机制，实施政企分开，所有权与使用权分开，管理权与经营权分开。对许多“市场失败”的基础性国有企业，如铁路、电力、供水等公共服务领域的国有部门均实行“私有化”经营。法国铁路公司将路网的建设与管理同铁路运营工作分开，成立两个公司，以提高企业的成本意识和竞争意识。三是大型跨国公司也在积极调整内部组织结构以适应市场竞争的需要，如瑞士汽巴公司与诺华公司，为了适应市场竞争，由原来的大而全的公司分割成制药与化工两家公司，确定和集中优势资产并重新组合，以提高在市场上的竞争能力。英国政府的水管理办公室在水价格管理方面采取促使企业降低服务成本和环境成本的能力，并与社会物价水平相比较的价格管理办法，即使企业通过技术改造提高效率降低成本，又尽可能保证社会公众的利益。
三个国家在改革的进程中，注意处理好改革、发展、稳定的关系，因此，政府决策比较慎重。如法国电力公司的改革，今年初提出了改革方案，现在已经修改了32篇，仍未定案。为了使电在进入市场后，能保证法国电力供应的正常稳定，经过与欧盟谈判，确定了1999年开始的分三步实现市场化的目标，即1999年用电超过4000万度以上的企业可以自由选择供电厂商；2000年用电2000万度以上的企业可以自由选择供电厂商；2003年用电900万度以上的用户可以自由选择供电厂商。又如，为了压缩财政支出，减少财政赤字，无论是国有企业还是政府机关都不同程度地提出了减人方案，但他们的具体操作比较稳妥。一是把住“入口”，减少或停止招收新职工；二是放宽“出口”，制定一些优惠政策，鼓励职工提前退休或离开企业自谋职业；三是放宽时限，稳步减员，把减员任务完成的时间适当延长，让职工总量通过自然减员方式逐步压下来。法航制定了几年的减员计划，让多余职工有计划逐步地离开企业。这些国家政府和企业都认为，只有处理好改革、发展、稳定这三者关系，才能真正推动改革，真正促进发展，真正保持稳定。然而，要做到这一点，必须精心设计、精心组织、精心实施，认真做好改革过程中的各项工作，并为改革创造一个较为有利的环境。
瑞、英、法三国在改革过程中，极为重视民主和法制建设，认为这是推进改革、加速发展、保持稳定的重要基础。近十多年来，三国都面临着社会公共服务事业改革的艰巨任务，而这些改革都涉及千家万户的切身利益。他们认为，要保证改革顺利推进，除了在制定改革的时间表时留有充分的余地外，重要的一条是要注意利用民主与法制的手段。同时，三个国家都注重决策的科学化。考察中我们接触到的许多政府机构和企业，他们在谈到改革措施方案的制定时，无一例外地都采取了聘请有关专家参与制定决策的方式，有的是请专家直接参与，有的是请社会上的研究机构参与，尽量使改革措施既有理论依据，又具实际操作性，还可从多个侧面了解社会上的反映。在改革过程中，提高各级政府工作人员的素质，是三国政府和企业普遍重视的问题。其基本做法有：一是把好用人关，不论是企业还是政府工作部门，在工作人员的录用方面都采取了较为严格的考核选择程序；二是强化对工作人员的职业培训，让他们不断接受新生事物，更新知识。
三个国家在中央与地方的关系上有两种不同的情况：一类是以瑞士为代表的联邦制，地方州政府有较大的权力，中央集中较少。另一类是以英、法为代表的中央高度集权，地方权力很弱。但不论是哪种类型，我们听到看到的共同点是中央政府、中央各部委和大型企业为了较好地调动基层的积极性，减少政府以及企业单位中存在的官僚主义现象，都提出了下放权力的要求、目标和具体措施，给基层以必要的人、财、物权，以提高运行效率，降低运营成本，优化服务质量。按照“新公共管理”的理论，三国在放权过程中，共同的特点是尽可能给基层以较大的自由，对下属部门实行目标管理，明确任务和资金额度，让基层自主决策。同时在每一个环节、每一个生产单位，每一个人做的每项工作都尽量做到量化评估，使他们更多地增强经营和运行中的成本意识。通过这样的方式来加强成本控制，压缩财政支出，避免不必要的浪费。三是使政府尽量从具体事务中超脱出来，由直接办理具体事务向研究战略、加强立法和监督方面转变。比如英国政府通过组建“执行机构”的办法，使大量的事务性工作从政府机构中转移出来，政府机关以更多的精力去研究一些重大战略性问题，比较有效地克服了政府包揽的事太多，事事都管，事事都管不具体、管不好的状况。
一、把建立政府与企业的新型关系纳入新公共行政管理的重要内容
考察中我们看到，三国的情况虽然不同，但一个显著的共同点，就是都在进行政府行政管理的改革。作为推动改革的重要理论之一，新公共行政管理所起的作用引入注目。新公共行政管理的内容很多，而且三个国家都有各异的侧重面，如果用一句话来概括其实质，就是把市场经济通用的原则引入政府行政管理。它要求把政府与民众、企业、社会团体等之间的关系，看作类似市场中的那种生产经营与消费者之间的关系。政府提供的产品是服务，民众作为消费都有权得到最好的服务，政府则必须根据消费者的要求来提供这种服务。这可以说是西方国家行政改革中形成的一个最大共识。
处理政府与企业的关系（广义言之，既包括政府与所有企业的关系，也包括政府与单个企业，特别是与国有企业的关系，前者也即政府与市场的关系），是政府管理一个最为重要的方面。因此，它也是新公共行政管理政府的一个重要内容。根据新行政管理阐明的原则来调整政府与企业的关系，是政府处理与企业关系的一个突出特点。我们所考察的三个国家在这方面都有大量的实践，并取得了显著的成果。这些成果，集中体现在宏观与微观两个基本方面。
从宏观上讲，政府强调放开市场，加强竞争。在这一点上，三个国家都有相当明确的认识和共同点，都认为过去政府调控市场的方式应当改革，应当把国家为市场和民众提供的服务都看作产品，既要让顾客满意，又要考虑成本和效益。从这一点出发，三国政府推动市场发展的具体做法主要有：
第一，鼓励竞争。在过去垄断的行业里引入竞争，是这些国家管理市场的一个重要原则。例如瑞士，多少年来铁路、邮政、电讯、航空等，一直由国家所垄断。这些行业长期以来都能为民众提供质量很好的服务。但是，高度垄断也使企业成本意识差，缺少竞争力。在经济全球化的形势下，这种状况遇到了越来越大的风险。例如，瑞士的铁路运输市场被公路运输夺去，电讯市场也被国外公司所蚕食。为此，瑞士政府决定放开市场，鼓励在这些行业里开展竞争。瑞士铁路业1999年将实行货运全部开放，电讯业则已经完全放开。航空业对那些给予对等航行权利的国家完全开放。法国的邮电、铁路、公交、电视等行业80年代以来逐步放开。当然，在具体做法上，各国都没有离开本国国情，而是根据本国实际制定政策，非常详细、具体。例如瑞士在放开电讯业的同时，又决定政府占有其中51%的股份。铁路运输中，货运和国际客运放开，国内客运部分仍要控制。英国的电力完全私营化，而法国则仍然维持国有状况。
第二，限制垄断。在仍然存在垄断、并且客观上暂时无法消除垄断的行业，为了维护消费者利益，促使生产经营者提高质量、降低成本，政府采取了一系列限制性的措施。各国往往通过规定垄断产品的定价、规定提供服务的基本标准以及利用新闻媒介的监督作用来实现这种限制。例如法国，电力公司确定的定价，必须经政府的批准。英国政府对供水公司的管理是很有特色的，由于水资源具有特殊性，供水公司容易形成地域性的自然垄断。为克服这种垄断带来的消极后果，英国政府早在80年代就把所有与用水有关的机构和企业迭合在一起，成立了按流域对水进行综合管理的机构，既管饮用水的供应，也管水的使用，包括防洪、渔业、航运，直到废水的处理。1989年通过《水法》，管水公司大部分私有化。针对新的情况，政府专门成立了用水服务办公室，直属议会领导，作为不受任何政府势力左右的独立机构对管水公司进行管理和监督，其内容涉及水的定价、收费、管水公司的服务质量等方面，主要任务就是保护消费者利益，保护水资源，促进水的有效利用。
从微观上讲，政府强调政企分开，积极推进国有企业的私有化进程。瑞、英、法三国国有企业的比重都很大，强调国有企业的私有化，是这些国家政府管理体制改革的重要特点。“私有化”的形式基本上有两种：一是将国有企业完全出售给私人或私营企业；二是将国有企业股份化，直到变成上市的股份公司，由国家控股。实际上，这三个国家和西欧其他国家一样，属于第一种情况的并不多，主要的是国家控股的形式。这种以往国有化的企业通常是与有关国计民生的企业这一特点有关。
国有企业变成国家控股公司，目的在于从根本上改变政府与企业的关系。过去，国有企业实际上是政府的一部分：政府任命政府人员担任董事会成员，他们往往出于政府上的原因而非根据企业发展的需要进行决策，企业无论经营得如何，都由国家财政保证。此外，企业还要分别受政府各有关部门的管理，如财政部、劳工部、环保局等。现在，政府与企业的关系变成了纯粹市场的关系。政府为企业确定战略目标，达到这个目标的途径和方法则由企业自行设计；政府与企业之间完全平等地进行协商，签订合同，政府成为企业产品（服务）的定购者，而企业则是产品（服务）的生产者，完全按企业法来管理。董事会按照企业经营的要求，由政府选择懂经营管理的专门人才组成，实际上是向社会招聘，用经营私营企业的方式来管理企业。我们在三个国家详细地了解了国家控股企业中董事长和董事会选拔的过程，颇受启发。
在所考察的三个国家，国有企业的“私有化”程度和变革的方式是很不一样的。政府对有的企业仍牢牢掌握，例如法国电力公司，瑞士铁路公司，都是由国家100%控股；对有的企业部分控股；对有些企业则仍然定位在“公共服务”和“公益事业”上，仍由政府每年给予补贴，降低成本体现在补贴逐年递减上。这说明，“私有化”这个词的含义是相当广的。
二、政府与市场（企业）新型关系的几个基本特点
在新公共行政管理的影响下，瑞、英、法三国政府在调整政府与企业的关系上有以下几个基本特点：
（一）对政府控制经济的认识有创新。三个国家在对国有企业的看法上，过去都深受社会民主主义思想的影响。这种观点认为，自由放任的资本主义带来的许多弊端，可以通过国有化来医治：只要把有关国计民生的企业掌握在国家手里，一切问题就都解决了。现在，他们的看法有很大变化，不少被访者都谈到，即使是实现了国有化，企业也仍然存在怎样花钱投资才能有效益、提供什么样的服务才算尽职尽责的问题，否则国有化就成了政府越背越重的包袱。他们认为，企业既然要按市场规律运作，要产生效益，政府就不能越俎代疱，直接管理企业；政府不必通过直接管理企业来保证国家经济基础和社会基础的稳固，而应当靠国家机器，即通过确立自己的合法性，利用法律赋予的权力去规范、控制市场，使经济按符合国家利益的方向发展。就是说，如果把行政管理看作一个生产过程的话，那么政府应该从着重控制投入转向着重控制产出。这是公共行政管理理论处理政府与市场、特别是政府与国有企业关系的一条重要思路。
（二）把市场经济原则的运用扩展到国家管理领域。西方国家一直实行市场经济，但即使如此，在国家的运作上，实际上也一直奉行这样一条原则：国家和政府的运作有自身的规律，与市场规则无关。现在情况则不同，几乎所有受访人员都强调，政府与社会、企业、个人之间是一种市场关系，即产品（服务）提供者与消费者（顾客）的关系，政府本身的运作也要讲求效率和效益、降低成本，以此来检验工作的质量。这是新公共行政管理的一个重要立足点。
（三）有一个良好的制度环境。这主要指两个方面。一方面，这些国家都有较健全的法律、制度，即使在改革的条件下，这些制度和法律的连续性也能够保证政府与企业的新关系得以确立。例如，国有企业在“私有化”之前是国家行政机构性质，其工作人员是国家公务员，适用于《公务员法》；改革之后成了公司，便可以按相应的法律如《劳工法》、《企业法》等来操作，及时转换角色；公司和政府的上下级关系，也变成了平等的合同契约关系，受合同契约的规范。从国际环境看，欧盟制定的一系列指导性原则，也为创造市场运作的良好环境起了积极的推动作用。另一方面，应当客观地看到西方现存的政治制度环境所起的不可忽视的作用。如果法律已经作出规定将政府与企业分开，不允许政府干预企业内部经营，那么，执政党对企业事务的插手就会招致各方面的批评；如果执政党支持对某公司实行国家控股，希望该企业以提供公共服务为目标，而不是以赢利为目标，那么公司一旦不能很好地达到目标，其国有形式就会受到质疑。总之，政府与企业新型关系确定之后，马上就会受到各种内外制度因素的规范，对企业目标的实现和市场的健康发展起促进作用。
三、几点启示
（一）理顺政企关系，必须坚持以人为本。这些国家都认为，改革政府行政管理，改革政企关系，一个直接的理由，就是政府作为权力的掌握者，应当为民众提供高质量的服务，企业应当为民众创造更多的财富，这种以人为本的思想，不是掌权者的一厢情愿，而是民主发展的需要。如果不理直气壮地坚持以人为本，改革和发展就失去了意义。体现在对政企关系的处理上，必须坚持以是否有利于企业发展为标准，以企业为社会创造更多的财富为标准，政府要以如何使人生活得更好作为目标来规范市场和企业的行为，推动经济的发展。
（二）理顺政企关系，必须破除对国家与企业关系认识上的传统观念。这些国家认为，所有权固然重要，但如果只有所有权而没有效益，所有权就会失去本来的意义，价值就会大大降低。在政企关系上，应当把重点由过去放在投入转向放在控制产出上，以增加产出（即增加社会财富）总量为目标，对企业进行改造、改革。但是，不能把企业改革简单地以“私有化”而概之，而应表现在政府利用国家宪法和法律对整个国家经济（包括各种所有制形式）发展方向的规范和约束上。
（三）理顺政企关系，必须建立健全各项制度。三个国家都表明，成熟的政企关系，必须建立在完善的制度上。一是已有的法律法规要进一步细化，加强可操作性，只有这样，制度才能真正动作起来，产生效益。二是要把各项法律法规有机配套，形成系统，构成网络，不仅有关政企关系的各项法律之间，而且与这方面有关的法律法规和其他方面的法律法规之间，都应相辅相成、有机联系。
标签：行政管理论文; 国企论文; 社会管理论文; 市场垄断论文; 社会改革论文; 工作管理论文; 经济论文; 时政论文;