关于正确的政绩观和政绩评价的几点思考，本文主要内容关键词为：政绩论文,政绩观论文,几点思考论文,正确论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大以来，我党把落实科学的发展观作为一项重要的历史课题，展现在各级党委和政府面前。要实现立党为公、执政为民，带领全国各族人民建设有中国特色的社会主义现代化和构建和谐社会的目标，都必须落实科学的发展观。而落实科学的发展观，首先要求各级组织和领导干部树立正确的政绩观。而正确的政绩观的树立形成，除了要求各级领导干部从主观上加强科学意识、全局观念和历史责任感外，还有一个重要方面，就是要有一套用来衡量政绩正确与否和大小的制度和机制，也就是一种客观的、理性的、符合经济社会发展规律的绩效管理评估机制。本文试图从三方面提出一点思考。
一、树立正确的政绩观是落实科学发展观的基本要求
政绩，顾名思义，是当政者在某时间段作出的工作业绩。包括显性政绩和隐性政绩两方面。所谓政绩观，就是当政者对如何履行职责、追求何种政绩的根本认识和价值取向。包括对政绩的本质、内涵、特征、目的、措施、条件等的整体认识和根本观念。是领导者创造政绩的思想基础。可以说，有何种政绩观就有何种与之相应的工作追求和施政行为。同时，也决定着获取何种政绩，创造多少政绩。领导干部的政绩观不仅关系到其自身的成长，也关系党和政府的形象，更关系党和国家的事业的发展。因此，以胡锦涛为总书记的党中央及时提出了落实科学的发展观和树立正确的政绩观的要求。
（一）科学政绩观的特点
科学的政绩观坚持马克思主义的认识论、方法论和世界观、价值观。全面落实实事求是的方针，一切从实际出发；全面关注整体与局部、物质文明与精神文明、长远目标与近期目标、硬实力与软实力、现实实力与潜在实力的内在联系；着力经济建设与社会发展相协调；主张民主法制与公平正义；注重社会诚信与发展潜能的培养；鼓励继承发扬与改革创新。在这种政绩观的导向下，领导者所做出的成绩往往是既有显绩又有潜绩，既利国又利民，既解决本地实际问题又服从全局需要，既利在当代又恩泽子孙，并且方便后任、造福将来。在正确的政绩观指导下，形成的政绩总是为后人所传诵，为后任所感恩，为事业奠基础。
（二）当前政绩观中存在的问题
在过去相当一段时间，由于“GDP万能”的思想的影响，在相当一部分人的头脑中，GDP就是政绩。我们不能否认GDP增长对人类社会发展的贡献，但是，我们却往往被误导，从而产生一种错误的认识，以为只要GDP增长了，就取得了政绩。其实不然，联合国《1996年人类发展报告》就指出了五种有增长无发展的情况：
一是无工作的增长：指经济增长未能创造足够的工作岗位，甚至于因科技运用和生产率提高，恶化了就业形势；
二是无情的增长：指经济增长导致了收入分配格局的恶化，财富的扩大却带来了新的贫困阶层，两极分化加剧；
三是无声的增长：指经济增长未能促进民主进程，民众的声音被经济的丰收凯歌所淹没；
四是无根的增长：指经济的增长对文化的多元性造成破坏，使得一些民族传统文化失去自己的家园；
五是无未来的发展：指经济增长对生态、资源和环境造成的破坏，严重影响了经济增长的持续性。
在我们现实生活中对政绩也普遍存在这样几个问题：
一是轻视政绩成本，不惜工本造政绩；二是轻视政绩道德，造成诚信缺失、公信力弱；三是轻视可持续发展，只顾眼前利益，不惜浪费资源、破坏环境；四是轻视潜绩建设，只顾近期出政绩不为后人作考虑；五是轻视群众利益，为了所谓的政绩不惜与民争利；六是轻视社会问题，不从根本上解决问题，有的甚至采取对下隐瞒，对上敷衍，用经济增长的喜盖住了社会问题的忧。
（三）政绩观的主观要求
任何人都有一种实现自我价值的愿望，需要得到认同和认可。最直观最简单的途经是通过创造看得见摸得着的成绩来实现。然而，作为一级政府，更重要的是还必须做一些人们期待的但近期内看不见摸不着的成绩。科学的发展观提出全面、可持续稳定地增长，就是要求我们更多地创造那些既有近期成绩更有长远效果的政绩。例如：教育、科研、植树、造林、生态建设等等，都具有绩效的延时效应，即所谓“前人栽树，后人乘凉”现象。如果不用全面的、发展的办法去衡量，有很多的政绩会被忽略。在惟GDP大小、惟财政收入论英雄的片面政绩评价模式得到推行时，不能立竿见影的事很难被人问津，从而也导致了一些地方资源浪费、重复建设、不讲效率、污染横生的问题发生，也有地方两极分化严重、社会矛盾突出，还有“数字出官、官出数字”的问题。正是因为这样的问题成为全国的一种普遍现象，党中央及时提出的全党必须确立科学发展观才显得更加重要。确立科学发展观，必须树立正确的政绩观，必须首先在主观上要处理好几对关系：即处理“民”与“名”的关系、“说”与“做”的关系、“杯”与“碑”的关系、“近”与“远”的关系、“显”与“潜”的关系、“局部”与“整体”的关系。
每一领导者都要从指导思想上回答为什么要创造政绩、为谁创造政绩的问题。要牢固树立为人民创政绩的观念，以党和国家的事业发展和人民的利益实现作为最高政绩价值目标，而不以个人的名利和进退荣辱为怀。要弘扬求真务实的作风，力戒空谈，把真抓实干作为创造政绩的基本途径，既反对形式主义的空图虚名，又反对官僚主义的脱离群众。要坚持全面、协调、可持续发展，科学把握政绩内涵。在发展经济和物质文明建设的同时，加强政治文明、精神文明与和谐社会的建设，在提高整个社会文明程度上创造政绩。要坚持发展的系统性、协调性，正确处理局部利益和整体利益的关系，在统筹兼顾、协调发展中创造政绩。要在促进现代经济高速发展的同时，充分考虑资源、环境和生态的承受力，保持人与自然的和谐发展，在经济社会的可持续发展中创造政绩。
确立正确的政绩观不是一件容易的事。我们不仅要加强对全党的科学发展观教育，还要建立相应的政绩评估机制，从制度上促进正确的政绩观的形成。
二、政府绩效管理和评估的现状分析
所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准的程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。政府的绩效管理过程实质上是对各级执政组织的评价和管理过程，特别是对于注重政府作为的政党和政府机构而言，绩效的管理与评估显得尤为重要。因为绩效管理和绩效评估具有对政府执行行为的检验与评估的功能和改善提高功能。尤为重要的是绩效评估与管理可以起到对政绩观的导向作用。
绩效管理既与经济与社会发展的水平有关，也与公共管理的水平有直接的关系。因此，西方发达国家在此方面的研究和时间较早，也较我国完善。
（一）国外绩效管理的效果分析
二战以来到上世纪70年代，特别是“政府再造”运动以后，西方国家对政府绩效管理的研究与实践取得了较大的突破。80年代进入一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革方案中一个重要组成部分。绩效管理和绩效评价方法作为一种新型的效率改进和评价技术应用越来越广泛，已成为当今政府部门和其他公共部门的“管理工具箱”中的一件有力武器。这种管理方法在西方国家政府管理实践中取得了显著的成效。目前绩效管理评估的理念、方法和技术已经成为一种世界性的潮流。分析他们的一些做法主要有如下几个方面值得借鉴：
一是加强了法律制度建设，用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。如英国1983年颁布的《国家审计法》首次从法律的角度表述了绩效审计；1997年颁布的《地方政府法》规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构人员及固定的程序。美国政府在1993年颁布并通过了立法的《政府绩效和结果法》规定联邦政府各机构必须提高年度绩效规划和报告，财政预算与部门的绩效挂钩。日本于2000年出台了《政府政策评价法》，根据这项法案，内阁和政府的各个部门都被要求在其权限范围内实行政府评价，另外，还有许多国家将绩效管理与公共预算改革结合起来，推广绩效预算管理，根据绩效分配预算。目前，世界上有近50个国家采用了绩效预算，除西方较发达国家外，印度、巴西等国也在其列。
二是加强了评估指标和评估体系建设。到20世纪80年代，西方国家已有了比较成熟的绩效评估指标体系，最为普遍的是“3Es”标准体系，即以经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）为核心内容的审计考核体系。其中经济的内涵是表示投入成本的最小化程度，即充分使用已有的资源，以获得最大和最佳比例的投入，也即在维持特定水平的投入时，尽可能降低成本，做到要尽可能的节约。效率的内涵是在既定的投入水平下，使产出水平最大化，即把事情做好。效益的内涵是指产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等。近年来随着社会的发展，在理论和实践中，评估指标中又增加了更多的“E”，以便更充分的反映公共的多样性和复杂性。如公正（equity）、企业家精神（entrepreneurship）、专业技术（expertise）等等，使之不断完善。2002年，美国提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，以红、黄、绿评定工作成果。
在政府绩效管理评估的管理机构上，西方各国也都作了较为系统的规范。如日本将总务省的行政监察局改为行政评价局，行使可跨省、府界限的包含政策评估在内的行政评价职能。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系，由审计总署对政府进行“3E审计”，后来又扩大到“5E审计”。2003年英国颁布新版《绩效审计手册》，要求国家审计署对议会（从而对纳税人）负责，并指出绩效审计的根本目标在于促进改善管理，提高效益。
三是不断完善绩效评估的方式与方法，提高评估的质量和水平。近年来，西方国家绩效评估的主体逐步多元化，在评估的过程中吸收了公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部评估发展到由社会机构进门评估：如美国一些州政府在对其部门年终进行绩效评估时，往往请专门的社会评估机构参与，还要发布报告，引起民众关注。日本设定的政策评估和独立行政机构评价委员会，由民间独立专家组成，行政评价局仅做其秘书处。加拿大等国还进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升这个满意度作为政府绩效目标。随着绩效评估技术的不断成熟，信息技术、量化技术等的应用，绩效评估的科学化水平不断提高。
（二）我国在绩效管理领域的实践
行政效率的问题，一直是我党和政府高度关注的大事。早在延安时期的“精兵简政”运动就是最好的实践，建国后的历次政府机构改革也都把提高效率作为一项重要目标。上个世纪90年代以来，我们已借鉴西方国家的经验，将绩效管理逐渐引入公共行政管理领域。不少地方政府和部门开展形式各异的绩效评估活动，例如南京的“万人评议政府活动”、福建的机关效能建设、河北的干部绩效考核制、烟台的“社会服务承诺制”等等，特别是武汉市今年以来由麦肯锡公司负责对全市的区级政府和市级各部门进行绩效评估，进一步开创了社会评估的路子，并且在评估中取消了原来多年来一直执行的一票否决的目标管理办法。这些均为我国的绩效管理作出了卓有成效的探索，积累了一大批的经验，一些机构还对政府绩效管理的指标体系进行了研究。从总体上来看，我国政府绩效管理的步子已经迈开，并逐步从目标管理的框框和“以GDP论英雄”的圈子里走了出来，但是就目前的情况而言，我们确实还存在很多的不足和问题，归纳为如下几个方面：
一是全国还没有一个统一的法律依据。各地搞法不一，离法治化、系统化、科学化、规范化还有较大距离。
二是政府绩效评估的理论还不成熟，国内尚未形成真正的权威性的完整的理论体系来指导中国的政府绩效评估工程。
三是估评体系还未建立健全，目标管理特别是经济目标管理办法仍是当前评估的主体，因而容易出现以经济衡量全面的问题。
四是作为国外一条经验的绩效审计尚未真正出现，审计部门参与绩效评估还有差距。
五是评估的操作过程还不完善，随意性较大。
六是因为我国仍是政府主导型的市场经济，所以在绩效评估时也难以对政府的价值取向进行科学的把握。
七是在政府评价中存在对政府运行成本核算缺失，往往把注意力放在看得见摸得着的成就上，很轻易地忽视了这个成果背后的巨大成本和高昂的代价。有的甚至是得不偿失的，不计成本，几倍甚至数倍的成本出一次效益，甚至没有长远效益。
三、对我国政府绩效管理评估的几点思考
政府绩效管理评估是衡量政府公共管理和服务是否满足公共需求的重要手段和尺度，也是衡量各级政府和部门及其领导人的政绩的手段和尺度，因此绩效评估在正确的政绩观的树立和建立怎样的政绩方面是具有引导作用的一种管理手段。
在过去的一段时间我们因为过度地强调GDP（实际上也是一种绩效引导）甚至片面地将经济增长作为衡量标准，从而导致了一些失误和损失，环境破坏、道德失真、诚信缺失等问题与高速增长的经济并生。虽然原因是多方面的甚至是社会发展过程中的必然过程，但我们不能否认，这也是因为我们在相当长的一段时间内缺乏一种对政府绩效进行衡量的标准，或者说这一标准和管理手段并不健全，或者是错位。在中国这样一个政府主导经济的国家，要建立和谐社会，要建设现代化，必须加强对政府绩效管理和评估手段的研究，要有一种适合中国国情的管理模式、绩效评估模式来引导政府行为、部门管理行为和领导者政绩观。在这种模型的构建过程中如下几个方面的问题特别值得关注：
第一，绩效评估一定要与中国的实际相结合，不能完全照搬国外的成功经验。因为中国政府和部门的绩效，实际上是领导者的政绩，因此在评估的设计过程中，评估指标体系的设立必须是科学的是符合科学发展观要求的，是有利于引导各级领导树立正确政绩观的。
第二，国家应该将政府绩效管理纳入法制轨道，尽快建立健全有关法律法规和制度。特别是要加快政府绩效预算制度和绩效审计制度，以迅速解决我国政府管理中存在的效率低下、运行成本过高等问题。
第三，在评估指标设置中，要加大体现和谐社会建设和创新型社会建设有关指标的权重，如诚信、公平、创新、就业、环境的方面的建设指标，要适当予以加强。
第四，在设置经济发展指标时，要克服单纯GDP的倾向，要强调绿色GDP和人文GDP测评，建立能够综合体现经济发展及人民生存状况（包括教育、就业、健康等）、资源和生态环境的指标体系，并研究相应的计算方法。
第五，建立多元评估主体。建立包括政府组织、社会机构、专业机构、新闻媒体等参加的多重评估主体。
第六，要注重评估结果的运用，增强政府绩效促进工作的作用和公信力，要坚决杜绝走过场、搞形式的形式主义。
第七，要注重绩效评估的公平性体系建设，要注意解决不同客观条件用同一标准衡量的问题，要建立一种“条件权重”评估体系，和“潜绩权重指标”，尽量克服客观条件好、主观未努力而评估结果好的问题，形成对“潜绩”和逆境（或劣境）政绩的鼓励机制。
第八，要运用综合性的评估方法。既用定量评估办法对政府的工作绩效进行量的鉴别和等级的确定，又用定性的方法对那些难以量化的目标进行评估，两者有机结合、互相弥补、互相配合，扬长避短，这样既避免定性分析产生的主观臆断，又可以减少因单纯的数据统计而造成的片面性和局限性。
第九，推行电子政务、畅通绩效管理评估中民主参与的渠道。通过电子政务既加强决策层、管理层及操作层之间的沟通，减少信息失真，又为公众广泛、深入的行政参与和监督提供了新的载体和通道，进而提高政府管理的透明化、民主化和公正化程度。
第十，加强绩效管理的研究，建立政府绩效管理的专业研究机构和研究队伍，研究出具有中国特色的，能够指导和有效的引导科学发展观的落实和正确政绩观的形成的理论成果。
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