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【中图分类号】C939 【文献标识码】A
对于“治理(governance)，现代大多数英汉词典公认的译法有“统治”、“管理”、“支配”、“统治方式”、“管理方法”等，长期以来主要用于与国家公务相关的宪法或法律的执行。"city governance"或"urban governance"被译为“城市治理”或“城市管治”，其中称“城市治理”者居多。由于城市经济正越来越成为世界经济的主宰。因此，构建一个既公平、公开，又具竞争力的城市治理和协调系统，对保障城市可持续发展具有特别重要的意义。正因如此，全球城市研究机构(The Global Urban Research Initiative,GURI)在1995年墨西哥的GURI网络会议上通过投票将城市治理列为发展中国家城市研究的中心主题。
联合国人居中心报告是这样定义治理的：治理作为一种可认识的概念，它是存在于正规的行政当局和政府机构内部和外部的权力总称。发展中国家研究机构GURI是这样定义城市治理的：治理(governance)不同于政府(government)，它涉及到市民社会和国家之间的关系，涉及到执法者和守法者之间的关系，涉及到政府和可控性(governability)的关系。
约翰·弗里德曼(John Friedmann)对城市治理的研究成果对世界城市治理做出了公认的贡献。他认为“治理是指制定和实施城市和城市区域约束决定的社会过程”[1]，并指出理想城市治理结果应为“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市”。同时，他又指出，上述“标准为全方位地改善城市提供愿景，……，最终，它还提示我们城市要平衡发展，因此，任何一个标准不能因其它标准的原因而作出牺牲。让我们的城市最大限度地多产的同时，破坏环境（或安全，或适于居住性，等等），那太糟糕了。因为我们是生活在今天，而不是未来，因此必须找到一个在上述六个方面同时进步的、好的城市的路子。”
我国的城市治理从理论探索到实践起步较晚，从下列数字比较就可说明问题。通过http://www.google.com搜索网站搜索出的结果，英文的有关城市治理的理论、实践案例近50万条，而中文的只有300多条。虽然如此，我国有关城市治理的研究确实已引起了很多方面的重视，且有一股急起直追之势，有一些提法，不仅深刻而且具有中国特色。比如，饶会林教授所提“治理是管理的副手，也是导引的副手。不塞不流，不止不行。没有对城市不良秩序的治理，就没有城乡正常秩序的实现，也就没有城市导引目标的实现。治理不是随意的，它是对城市规范的维护，也受规范的约束。”[2]而且，其综合治理的思想与弗里德曼六项标准同时进步的、好的城市的路子，核心思想一致。
我国目前亟待从理论上研究建立一个符合国情的城市综合治理的体系，这将对我国城市的高质量发展具有深刻的现实意义。本文试图通过以下三个方面的研究，抛砖引玉。
1 城市恒常综合治理
1.1 恒常综合治理的必要性与重要性
过去，我国城市治理与综合治理由于受传统计划经济影响，是条块分割的。经常产生治标而不治本、治小而不治大的倾向。依据上述弗里德曼的六项标准衡量，任何一条的实现都不是短期行为所能奏效的。要把一个城市治理成“丰饶的城市”，与我们所追求的“满足人民日益增长的生活需求”的目的是一致的。为此必须最大限度地提高生产力，反映在城市治理的具体环节上，就必须能够保证公共政策对生产领域诸多不协调的治理真正做到公平、公正，并且能持续。因此，必须是恒常综合治理。同样，“一个生态可持续的城市”、“一个适于居住的城市”、“一个安全的城市”、“一个主动包容差别的城市”、“一个关爱的城市”无一不是长期恒常综合治理才能奏效的。我们经常听到或看到的临时治理带有共性的回潮现象，就是由于应该恒常治理的当“小病”短治，导致“小病”渐成“大病”，不经长期治理已难根治。实际上，城市综合治理是一项长期的工作，不能只顾一时，要严防回潮现象，为此恒常综合治理必须规范化、制度化。
大连市能够成为全国乃至世界瞩目的城市也是恒常综合治理的结果。1990年代初，大连市政府就将城市环境综合整治纳入政府的重要议事日程，每年用于环境保护的投资达十几个亿，先后下达14批搬迁计划，拆除160多万平方米违章建筑，用了整整十年，走过了国际同类型城市需要数十年才能完成的城市环境综合整治之路。1999年大连市被联合国确定为亚太地区城市治理先导城市；2000年获得联合国授予的改善居住环境最佳范例奖；2001年荣获联合国环境规划署授予的“全球500佳”称号，成为本届全球唯一获奖的城市，也是中国历史上唯一获此殊荣的城市。
1.2 上下协同综合治理
城市政府在城市管理过程中的作用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将会十分高昂，城市管理的效率将非常低下。为了做到上下协同综合治理，城市政府应该重视城市利益相关者，特别是广大市民通过一定的机制积极参与城市管理。
美国城市是上下协同综合治理的很好实例。美国城市调动利益相关者参与城市管理的方式很多，而且大多已经制度化。常见的方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程，可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持，有利于全社会了解各自的权利和义务，有利于决策的执行。同时，广泛参与提高了决策的透明度，有利于社会监督。
我国的一些城市也认识到了上下协同治理的重要性。比如上海市政府就明确提出，新一轮的持续发展要加快从传统政府一元管理向政府引导下的社会多元治理的转变，建立一个由政府公共组织、企业赢利组织、市民社会与非政府组织组成的城市治理结构。
1.3 横向联合协作综合治理
在很多情况下，行政区域在空间上的块状分布，有利于各级政府的责权划分。但综合治理，尤其是大范围的综合治理与各个部门的分块管理有很大的冲突，这必然导致综合治理效果差。各个部门以各自的利益为重，而对全方位的综合治理全盘考虑必然较少。为了解决这个问题要提倡城市横向联合协作综合治理。
目前，我国城市治理很大的问题就是部门和部门之间的配合失调，“缺位”、“越位”、“错位”现象大量存在。对于这个问题的解决思路，饶会林教授提出的“城市矩阵管理”模式很有指导意义。他指出：“城市矩阵公共管理就是按矩阵原理和形式分布管理机构和管理流程的开放式管理，也是中观领域的整体管理。矩阵公共管理的形式和方法应该是灵活多样的，但是是系统的、覆盖全面的。它的实质是平等管理，它的形式是网络管理，这种网络的‘编制’可根据城市现有部门管理的现状和条件有目的、有步骤、分层次地进行。”[3]
2 城市临时综合管理
由于城市系统的复杂性与多变性，城市恒常综合治理不可能完全满足人民安居乐业的需要。恒常综合治理虽然可以从根本上治理许多城市问题，但由于其不能及时解决发展中出现的新问题。因此，往往需要临时综合治理进行“急诊处理”。
2.1 临时综合治理的必要性与重要性
临时综合治理有其存在的必要性。由于恒常综合治理从决策到实施往往需要较长时间，对于城市发展中出现的急病、新问题很难进行必要的及时处置，而临时综合治理虽然对病症很难根治，但及时处置却是其长项，正好与恒常综合治理相辅相成。
同时，由于城市是一个非常复杂的社会密集体，问题总是层出不穷，特别是一些人民反响大的新问题的及时解决对社会的安定起着关键的作用，因此其重要性也是显而易见的。比如，一些城市机动车冒烟、城市主干道人车相挤、汽车违规、城市环境脏乱差、假冒伪劣产品随季节性上升以及刑事犯罪上升等，都要由临时综合治理去发挥作用。
2.2 临时综合治理与专项治理
城市治理不仅有恒常综合治理和临时综合治理，还要有专项治理。这是由于有些大的问题，必须由专项治理发挥作用。对于什么样的问题可以作为专项治理，我认为可以实行分阶段滚动管理，确定的标准可以选择民怨最大的，也可以通过更科学的方法确定。如果某一阶段人民呼声最高的是治安问题，那么就要进行治安专项治理；有时可能表现为人们吃不上放心食品，那么就要进行食品专项治理；如果人民反映社会上非健康文化流行，则要对文化市场进行专项治理。可见，专项治理涉及面广，如果处理不好，也会引发深刻的社会问题。
2.3 我国城市综合治理存在的问题与建议
我国城市治理存在的问题主要表现在：第一，恒常综合治理疲软，综合治理缺乏系统性：第二，临时综合治理——“急诊处置”后，往往缺乏后续的恒常制度建设。因此，回潮现象严重；第三，在治理工作中最高领导层缺位、复杂局面下的责权不清，上下协调和横向联合都差，因而综合治理效率低下。
为了解决这些问题，建议如下：
第一，恒常综合治理、临时综合治理与专项治理并举。在现阶段我国各项制度还没有完善的情况下，特别要注意加强恒常综合治理。虽然恒常综合治理具有投入大，见效慢的缺点，但它毕竟是治本治根，因此也是我国城市治理回潮现象的最终克星。
第二，加强上下协同与横向联合，要把工作重心放在为这种协作提供制度安排上。以组织变革为切入点，构建城市综合治理模式。首先，应整合各治理专业部门，建立起全市治理的一元化领导机构，通过这个权威机构的领导和组织，开展全市综合治理的一体化工作。其次，这个一元化领导机构应建立一个高效精干的日常办事机构，发挥枢纽作用，将整个城市治理工作联结成一个立体网络。最后，从综合治理的复杂性和工作决策科学化需要出发，下面还应建立一个综合治理专家小组，参与综合治理的决策。
第三，综合运用经济手段、法律手段、教育手段和技术手段，并使其制度化。城市可因其功能不同，发展阶段不同，治理需要和条件不同，选择上述一种或几种手段进行治理。在这个方面，应注意借鉴国外的经验教训，才能少走弯路。
3 城市综合治理的基本要求
加入WTO，中国城市的管理正面临结构性的转变，城市政府需要更多地成为协调者，调动其它组织，特别是非政府组织、企业、个人协同工作。这也为城市综合治理提出了更高的要求。
3.1 规范教育预防与依法严治相结合
目前我国在规范教育预防和依法严治两个方面都存在问题。不仅规范教育预防方面缺乏制度化、恒常化，而且诸如“安全月”、“环境日”、“严打”等，也都如过眼烟云，其影响力也只是在那个“月”或那个“日”。
为达到城市综合治理的目的，要规范教育预防与依法严治相结合，才能达到标本兼治的效果。下列阐述寓意深刻：“‘不教而诛’或‘窃钩者诛，窃国者为诸侯’，甚不得要领。现代城市的发展，日益呼唤标本兼制、预防性治理、‘王子犯法与庶民同罪’的民主治理。”[2]
最近去韩国访问，汉城、仁川的马路治理得井井有条。据介绍，为了彻底治理交通秩序，韩国1980年代实行了很严格的违规罚款制度，无论是行人还是车辆一视同仁，并运用所有教育机构和媒体进行坚持不懈的规范教育。现在街道上看不到人车相挤、险象环生的景象，红绿灯不仅约束车辆，而且所有的行人一概规规矩矩，无人越雷池半步，甚至有时行人红灯，虽然左右500米内根本不见车辆的影子，所有的过路人照样等到绿灯亮了才动步。商店、地铁售票处、候车亭等所见到的公共场所虽然有时也排队，但看不到拥挤、大声喧哗、随地吐痰等现象。每天客流量最大的仁川到汉城的地铁，上下班高峰虽然客流很多，但也十分安静。
3.2 法治与德治相结合
所谓治理国家就是统治者利用国家政权调节各方面的社会关系，建立并维护一定的良性统治秩序。在人类历史上，有过使用各种意识形态治国的理论与实践。如以政治法律治国为法治，以道德治国则为德治。需要指出的是，任何治国方略都不是只以一种手段治国，而是以一种为主，辅之以其他手段。
虽然我国古代的德治就其性质上说还是符合人治的一般特征。因为治理国家的主体是作为最高统治者的国君或皇帝。但我们今天提倡的德治是民主与法治条件下的德治，治理国家的一切行为都是在宪法和法律的范围内进行的。因而这种德治是法治条件下的德治，它和依法治国的方略相辅相成，共同构成有中国特色的治国方略。
目前我国城市综合治理中，对法治的重要性有所认识，而对于同等重要的德治还没有深刻认识。城市德治成功的关键在于培育公民的公德意识。访韩期间，韩国人的公德意识的确让我们肃然起敬。随处可见各类警示语，诸如，“为了不影响他人，请小声打电话”；“做一个不妨碍他人的文明公民”；“我们的形象走向世界”；“洁净的人其滞留过的地方也都洁净”等等。车内打手机的人也不少，不管男女都用手掩着话筒处，细声通话。为了培育公德意识，韩国极力推崇公民义务奉献。义务奉献者的身影随处可见：马路上义务奉献的旱冰队帮助推拉故障车辆；义务奉献的译员在2002年世界杯赛场热情接待来宾；企业员工誓言为企业振兴全年义务加班200小时等等。韩国今天的这种公德意识主要应归功于政府20多年来一直抓规制、加大公德宣传，使文明公德意识已经内化到百姓心中并成为公民自觉行动。
我国许多城市全方位的软环境建设确实迫在眉睫，其中公民公德意识的培育将是重中之重，亟待政府积极引导。
3.3 国际对接、国际认证(ISO)与中国国情相结合
城市治理也有国际对接的问题。因为入世后，我国的城市竞争力首先要表现在能否吸引世界资本与人才上。一个脏乱差的城市、一个不安全的城市、一个歧视的城市是不能有竞争力的。为与国际对接，首当其冲要建立与国际对接的城市治理共同愿景，这一点可以参考弗里德曼的六大愿意，即“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市。”为实现这个共同愿景，我们应该考虑我国的国情，在重要城市先搞出一些有中国特色的示范性成果。
为有效治理大规模城市化造成的环境严重恶化问题，1998年联合国开发计划署启动了城市化、全球化和城市治理区域合作项目，并拟在亚太地区选择4个城市作为先导城市；经多次筛选比较，最终确定大连市作为亚太地区4个城市治理先导城市之一。大连市名声再扬世界。被选为先导城市后，不仅可参与国际性的网络合作和各种交流，还可在所指定的具体项目方面获得大量的有价值信息，对市政府的决策、管理和项目实施都将起到促进作用。同时还可获得联合国对项目开展的经费援助。针对大连的实际，目前大连市已把城市固体废弃物的处理和收集问题列为先导治理项目予以启动。这是一个国际对接的最好机会。
国际对接是国际认证(ISO)的基础。我国城市应该把眼光放远一些，获得国际认证(ISO)才是自由走向世界的通行证。目前国际认证不仅有声品质量体系的认证，还有环境体系的认证。城市治理的最终成功应该是城市社会、经济、环境各个层面都达到国际认证的水平，这也正是所有城市研究工作应追求的目标。