制度创新：农村经济发展的强动力，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村经济发展论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发端于安徽省凤阳县农民首创的大包干责任制，使农业生产力获得了一次极大的解放，以至农业生产在短短几年内连上几个台阶。与此同时，大量的农业剩余不再单独流向国家大工业，而被农民自己投向农村二、三产业，有力地推动了农村工业化所需的资本积累，数以百万计的农业剩余劳动力从传统农业转移出去，乡镇企业一浪又一浪地涌现出来。但是，随着时间的推移，农村生产力的发展，农村经济中出现了许多不容忽视的矛盾和问题，引发了地委、行署一班人的深入思考和研究。阜阳地区成为全国第一批农村改革试验区，这为我们探索深化农村改革提供了难得的机遇和条件。近几年来，我们以农村产权制度改革为突破口，在土地承包制度、乡镇企业制度、农业税费征收办法、农村金融制度等方面推出了立体性的改革大动作，加速了农村产业结构的调整和重新组合，优化了农村资源配置，再次激发了农民对土地的热情，推动了农村经济的空前发展。
一、以中央11号文件精神为指针，再次创新农村土地制度
（一）背景和动因 土地是人类赖以生存的基础，是广大农民的“安身立命之本”，是农村最基本的生产要素和各种经济关系的载体。由于它在生产中的基础性和不可替代性，中国周期性的王朝更迭一直和农村土地制度的变迁交织在一起，中国共产党成立以来，对农村土地制度也进行了一次又一次的创新。农村土地制度创新成为影响人类社会发展的重要因素之一。建国初期以变革土地所有权为核心的农村土地制度创新，极大地唤起了农民对土地的热情。但随着合作社运动的升级和向人民公社的演进，逐步形成了集中配置土地的格局，这次农村土地制度创新则限制了农民的生产劳动积极性。随着人民公社体制危机的加深，凤阳农民于70年代末期对农村土地制度进行了再次创新，这场先由农民发起后经政府认可和因势利导的农村土地制度创新，重新唤起了农民生产劳动的积极性，极大地解放了农村生产力，使农民实现了几十年来梦寐以求的温饱大跨越。但是，随着农村经济的迅速发展和农村市场经济体制的逐步建立，农村土地制度中一些不适应农村生产力发展的新问题和新矛盾越来越突出，形成了农村土地制度再次创新的一系列动因：
1.广大农民迫切要求完善土地承包制度。由于普遍推行的家庭联产承包责任制的变革跨度大、来势猛、时间短，难免遗留不少问题。如土地按人口平均分等搭配，每户耕地一般达5-6块，多的达10块以上，造成耕地破碎，难以耕管，阻碍了机械化作业的实施和规模经营的发展；土地所有权的法人代表不确定，发包单位模湖不清，造成只有承包方，没有发包方，只有权利，没有义务；等等。因此，农民迫切要求完善土地承包制度，归拢地块，明确发包方，签订承包合同，在法律上取得承包方的合法地位。
2.农村基层干部要求加强对土地承包制度的管理。自实行联产承包责任制以来，有些地方随着人口增长经常调整承包地，有些地方一直没有进行土地调整，土地利益关系越来越不平衡。一些农户在承包地上建房，造成大量耕地被占用和大量宅基地被荒废的现象。同时，与土地有关的民事纠纷不断发生。基层干部陷入与土地相关的矛盾纠葛中，不能集中精力考虑经济发展。因此，广大农村干部希望从繁重的土地调整和处理土地纠纷的工作中解脱出来，全身心地投入到带领农民致富奔小康的工作中去。
3.农村市场经济的发展客观上要求形成土地市场。原有的土地承包制度把土地作为福利分给每人一份，并频繁地进行调整，造成了农民恋土的心态，不利于农民向非农产业转移，阻碍了劳动力市场的发育。而农村市场经济体制目标的确立，要求建立一个包括土地、劳动力在内的完备的市场体系。为了加快农村市场体系的完善，必须恢复土地的商品属性，建立土地流转机制，发育劳动力市场和土地市场。
1993年底，中共中央召开了农村工作会议，讨论了农村土地制度改革问题，会议出台了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，接着安徽省委、省政府也制定了《关于加快农村市场经济发展的若干政策意见》，提出了农村土地承包制度改革的大政方针，指明了进行农村土地制度创新的方向。根据阜阳地区农村土地制度的情况，我们在认真学习中共中央、省委、省政府文件的基础上，再次进行了农村土地制度的创新。
（二）历程及做法 1993年11月初，地委、行署召开联席会议，做出了以实施农村土地使用权制度改革为突破口，对农村制度进行多角创新的重大决策。同年11月底，由行署农经委牵头，从地直有关部门和亳州市有关部门抽调人员组成了工作组进驻亳州市古井镇，开始了农村土地承包制度创新的试点。在试点成功的基础上，1994年1月在亳州市召开了全区土地承包制度改革现场会，拉开了全区土地承包制度改革的帷幕。地委、行署制定了《关于农村土地承包制度改革的若干规定》、《关于农村新村规划和宅基地管理的若干规定（试行）》和《关于农村集体所有土地使用权流转办法（试行）》三个相互配套文件，使农村土地制度改革在全区迅速铺开。1994年底，全区土地制度改革全部结束。
这次我区农村土地制度创新的做法可以概括为五句话，即：坚持“一不变”，实现“两割断”，通过“三组建”，达到“明四权”，工作“五结合”。具体说来，就是坚持以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制不变。断割人口增减与土地增减的联系，割断耕地与宅基地的联系。组建乡村集体经济组织作为发包方依法行使集体土地所有权、发包权、处置权；组建乡村合同调节仲裁组织监督合同双方依法履行合同；组建乡村合作基金会为农村生产服务。强化土地所有权；明确土地发包权，由村集体经济组织依法发包土地；稳定土地承包权，通过合同明确耕地承包期30年不变，“四荒”承包期50-70年不变，增人不增地，减人不减地；放活土地使用权，在承包期内允许土地依法流转。在土地承包制度改革过程中，做到分地人口政策与计划生育政策结合；规划与宅基地分配结合；建立农田保护区与农田基本建设结合；耕地长期发包与公益事业建设预留地的临时发包结合；公共设施发包与保护管理结合。
（三）效应 农村土地承包制度的再次创新，不仅革除了土地制度存在的弊端，使现行的土地承包制度更适应市场经济的需要，而且还推动了农村各项工作的开展，形成了极明显的正效应。
1.实现了土地的社会保障功能与市场配置资源要求的有机结合，加快了农村富余劳动力的转移和土地规模经营的进程。通过这次土地承包制度改革，大多数农民实现了土地福利分配的要求，无承包地人口由原来的30%下降到3%，较好地解决了农户之间因突出的人地矛盾而引发的利益结构失衡现象，使得一大批农民的社会福利得到保障，站在同一起跑线上奔小康。在保障社会福利的同时，切断人口与土地的联系，允许土地使用权依法有偿转让，为市场机制配置土地资源提供了制度保障。土地流转机制的启动和运行，使一些擅长务工经商的农民大胆地脱离农业进入非农产业，义无反顾地做发家致富的最佳选择，从而加快了农村富余劳动力转移的进程。一些能人开始通过土地流转机制大面积租赁土地进行规模经营和集约经营。目前，全区转让、租赁土地的农户近1.5万户，通过市场机制流转土地0.67万多公顷。仅临泉县就创新了机关团体租赁、种田能手租赁、反租倒包、土地入股合作经营、企业租赁等土地流转形式，流转土地近0.13万公顷。
2.土地使用权的长期稳定，大大增强了农民对农业的投入，增强了农副产品的有效供给。过去农民总是怕政策变，怕承包土地的使用权不稳定，影响了农民对土地的投入热情。这次土地承包期30年不变，并以法律形式得到保证，使农民放了心，从而真正把土地作为一种致富资源开发利用，不断地加大对土地的投入。1994年，全区农民家庭生产性固定资产投资比1993年净增5.6亿元，增长20%。
3.促进了农村全面规划，促进了基本农田保护区建设。通过划定村界对村庄进行统一规划，建立基本农田保护区，不仅制止了村庄发展的随意性和无序性，控制了村庄占地，而且合理利用了村庄空闲地、废弃宅基地。全区利用老宅基、荒滩等解决宅基地3.33万多公顷，节约耕地2.13万多公顷。同时，对沟、渠、路、林以及公益事业进行统一规划，使106.67万公顷农田得到了有效保护。
4.促进了计划生育工作，抑制了人口过快增长。这次土地承包制度改革政策与计划生育相衔接，全区立即出现了计划生育外逃户回归热、四项手术热、交纳超生社会抚育费热。据我区6个县市统计，计划生育外逃户回归5659户，女扎、引流、上环、妇检涌跃。特别是“增人不增地，减人不减地”的政策，使一些农民切身感受到多生孩子带来的经济和精神压力，从而大大增强了农民执行计划生育政策的自觉性，有效地抑制了人口增长的速度。
二、以减轻农民负担为根本目的，开展农业税费征收制度创新的试验
（一）背景和动因 我区现行的农业税征收制度是依据1958年国家颁布的《农业税条例》沿袭下来的。30多年来，农村发生了巨大变化，特别是党的十一届三中全会以后，随着农村改革的不断深化，农村出现了一系列的制度创新，农业税费征收的制度环境、社会环境和征收单列对象都发生了很大的变化，但农业税费的征收办法几乎没有发生多大变化，在农业税费的征收过程中出现了一系列的矛盾和问题。一是由于多头收费，大多数农民和基层干部弄不清交的是什么钱，致使税费征收困难，基层干部经常陷于挨门挨户收钱、收粮的事务中，不但造成了干群关系紧张，而且无暇顾及整个农村经济的发展，影响了农民奔小康的进程。二是在税费的征收上，政府行为不规范，部门权力无约束，再加上上下对口的行政体制和现行财政体制的缺陷，致使农民承担的各种税费项目繁多，负担沉重，减少了农民对农业的投入，挫伤了农民发展农业生产的积极性，严重影响了农村经济的发展。三是由于收取税费的行为不规范及村级财务管理混乱，致使财政资金跑、冒、滴、漏和贪、占、吃、喝现象十分严重，严重损害了农民的合法经济利益，败坏了党和政府在农民心目中的形象，在一定程度上影响了基层政权的稳定。
（二）历程和做法 1992年我们先在涡阳县新兴镇进行了农业税费征收制度创新的试验，1993年又在太和、蒙城、临泉等县市的一些乡镇进行了农业税费征收制度的实验，其中太和县的试验方案得到安徽省农委与国家农村改革试验区办公室的直接指导和支持，并在1994年4月被国家农村改革试验区办公室确定为国家级重点试验项目。
这些进行农业税费征收制度改革试验的县市，主要有以下几点做法：一是建立组织，广泛宣传。实施农业税费改革的县市都成立了由县委、县政府主要负责同志任组长的农业税费制度改革领导小组，下设办公室，负责改革工作的实施、协调和监督等。同时，宣传部门充分利用广播、会议、布告等形式，大力宣传农业税费征收制度改革的意义，使群众乐于接受新的税费征收制度。二是制定方案，精心实施。试点县市在考察论证的基础上，借鉴外地经验，制定了农业税费改革方案，并下发了有关农业税费征收制度改革的通知和配套文件，确定了农业税费征收制度改革的指导思想、基本原则、基本步骤和具体的操作方法。为保证改革方案的顺利实施，试点县市都成立了调查组或督查组，深入基层了解群众反映，及时纠正和解决农业税费征收制度改革中出现的问题。如太和县委、县政府制定了《关于农业税费征实和禁止向农民非法收费的通知》，成立了31个执法检查组进驻到乡镇，督促、检查对改革政策和措施的贯彻落实情况，及时解决改革政策实施过程中出现的问题。认真核算征实数量，分解任务，适时组织午秋两季的征实入库。试点县市认真核算征实数量，在午、秋两季征实任务落实之前，通过填写《征实到户通知单》的形式把征实任务分解到户，并及时将《通知单》发放到户，做到征实任务家喻户晓，从而保证了午季和秋季农业税费的征收在较短的时间内完成了任务。四是制定配套文件，加强预算资金的管理。试点县市在征实粮款的结算、管理上，由乡镇按照政策规定的价格与粮站进行结算。同时，还组织物价、计量、财政、粮食、税收等部门对征实粮款实行监督结算。对征实粮款按照有关规定和细则实行切块管理。如太和县1994年全年征实折款7773.4万元，其中农业税1744.5万元和农业特产税785.6万元全部由财政部门管理，村提留、乡统筹4810.3万元全部由乡镇农村经济工作管理站管理，实行村有乡管，专款专用，余额部分资金897.1万元由乡镇财政办公室管理。
（三）效应 我区农业税费征收制度改革已取得阶段性成果，尽管还存在着一些诸如个别乡镇加码征收农业税费、集体资金在一定程度上被挤占、挪用以及使用效应低等问题，但总的来看，农业税费征收制度创新的正效应还是极其明显的。
1.有效地制止了向农民的乱收费、乱摊派、乱集资，切实减轻了农民负担。农业税费首先以实物的形式征收，征收数量一定数年不变，并规定，凡违反征收合同的乱摊派、乱集资、乱收费，农民有权拒绝、举报、上诉，县法院对非法要求农民承担费用的案件要及时审理，依法追究刑事责任，粮食收购部门不准压级压价、克斤扣两，违者依法追究当事人和有关领导人的责任。这样，使农民承担的税费透明度高，量化标准容易掌握，农民知道了应该上缴的数量，敢于抵制非法的不合理收费，从而有效地制止了农民负担的加重，切实减轻了农民负担。
2.化解了农村存在的一些矛盾，进一步完善了土地制度，缓和了干群关系紧张的局面，促进了农村社会的稳定。农业税费征收制度改革后，明确了土地承包后农民的责任、权利和义务，理顺了国家、集体、个人三者之间的利益关系，在一定程度上为土地流转的交易费用提供了基本依据，初步解决了务工经商与土地抛荒的矛盾，使基层干部从一年四季要粮、要钱的窘境中解脱出来，缓解了干群关系紧张的局面，减少了因农民负担问题引起的上访现象，从而有利于农村社会的稳定。
3.缓解了农副产品收购资金紧张的状况，发挥了粮食部门经营粮食的主渠道作用。农业税费首先以实物的形式征收，然后再行结算的方式，90%以上是转帐结算，解决了农副产品收购有规模无资金、有资金无现金、收购粮食打白条的问题，减少了人力、物力、财力的消耗。同时，采取农业税费首先征收实物的方式，使粮食部门很快完成了国家下达的粮食定购任务，并且控制了相当数量的粮食，从而使粮食部门充分发挥了对粮食市场调节的主渠道作用，提高了粮食经营企业的经济效益。太和县粮食部门1994年全年因农业税费征收实物而收购粮食6523.7万公斤，超额完成了国家下达的4743万公斤的粮食定购任务。
三、以乡镇企业产权制度改革为主线，全力创新乡镇企业制度
（一）积极推行股份合作制，推行乡镇企业产权制度的改革 阜阳地区乡镇企业大多起步于户办企业，随着市场竞争的日趋激烈，户办企业逐渐开始向联户合作企业过渡，在一定程度上克服了户办企业规模不经济和市场竞争力弱的缺陷，但由于这种联户合作大都建立在口头许诺的君子协定或一定的亲缘关系上，投资者在企业中的地位、权利、责任和利益分配等重要问题上都没有明确的章程监督和制约，往往限制了企业开拓新的集资和融资渠道，无法促进生产要素的合理流动和资源的优化配置，达到产业结构合理化和高级化。于是经营者们开始把目光从君子协定的手工作坊转移到契约章程的现代化企业上来。在农村改革试验区同志的指导下，蒙城县小涧镇农民胡英臣把自营的振华建材厂转变为振华实业股份有限公司，成立了我区第一家股份合作制企业，并制定了较为完善的股份合作制示范章程。这些示范章程逐渐为一些企业引用，其操作经验也逐步辐射到全区一些企业。1992年，地委、行署组织力量对实行股份合作制改造的30多家企业进行了全面的调查研究，认识到股份合作制是符合我区生产力发展水平、适应市场经济发展的一种较好的企业组织形式，决定加大股份合作制改革试验力度，在全区推广股份合作制，并把1993年定为我区“推广股份合作制年”。地委、行署先后制定了《关于在全区乡镇企业中推广股份合作制的意见》、《关于股份合作企业的审批、登记和管理的规定》等文件，为推广股份合作制创造了宽松的政策环境。同时，地区及各县市都相继举办了股份合作制培训班，成立了推广股份合作制领导小组。这些措施的实施，使我区股份合作制企业得到长足的发展。1994年12月，全区已发展各种类型的股份合作制企业近2万家，其中比较规范的8000余家。
农村股份合作制的产生和发展，对促进我区农村社会主义市场经济的发展起了非常重要的作用：一是迅速集聚各种分散的生产经营要素，形成新的生产力。马克思讲过：“假如必须等到积累去使单个资本增长到能够修建铁路的程度，那末恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。”通过股份合作制阻滞了农村资金大量向城市流动，把农民的消费资金变成了生产资金，把农民手中的闲散资金和其他生产要素集聚起来，兴办了各种生产经营项目，促进了农村经济的发展。二是突破了地区、部门、行业和所有制的界限，以市场经济机制优化资源配置，扩大生产经营规模，使农村经济走向更大更广的市场。阜阳市王中王集团公司由阜阳华阜服装公司、阜阳华丰针织服装有限公司、深圳欣飞锦涛服装有限公司、合肥亚峰商行等8个公司以股份投资的形式组建，其中有两个公司是与外商合资开办的。目前，该公司在北京、上海、南京、深圳、合肥等地都设有办事处和销售网点，1994年产值达1亿多元，利税1800多万元，出口创汇600多万美元。三是对于完善乡村集体企业的经营管理体制和运行机制，建立适应社会主义市场经济发展需要的企业制度，具有重要作用。乡村企业通过引入股份合作制，明确了产权关系，形成了多元财产主体，以股份的形式把责权利联在一起，规范了乡镇企业行为，使乡镇企业走上自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的轨道。
（二）积极开发工业区，推动乡镇企业形成集聚工业群体，促进农村工业化与城镇化同步发展 从乡土环境中成长起来的乡镇企业，一开始就极易获得廉价的土地、劳力和建立在血缘、地缘关系基础上的由熟识社会产生的信用关系和组织纽带，因此，企业进入门槛比较低，这些因素连同“能人效应”、“邻里效应”一起，形成了“专业户带起专业村、专业村带起专业区域”、“村村点火、户户冒烟”的发展格局。但是，乡土环境也给乡镇企业进一步发展带来了一系列问题，诸如信息不灵、交通不便、交易费用过大、继续追加资本投入在本乡本土边际效益递减等问题，环境障碍促使乡镇企业尤其是成型的乡镇企业开始寻求新的出路。同时，结构变动推动着务工经商的农民走出乡土环境向城镇集聚，现有的城镇规模已经容纳不下它所承受的负荷。通过何种方式解决农村发展中出现的问题，已成为非常急迫的问题，借鉴国外创办开发区的成功经验，结合我区实际，在上级有关部门指导下，我们在全区的几个乡镇创办了工业小区，这些工业小区经历了风风雨雨的考验以后，其对乡镇企业发展的积极作用很快在全区范围内发挥了示范效应。地委、行署及时总结了工业区建设的经验，制定了《关于大力发展农村工业小区的意见》，各县市也结合本地实际，制定出台了一些优惠政策，在组织、资金、人才等方面向工业区倾斜，使全区工业区建设出现了蓬勃发展的好势头。1994年，全区已设立各级各类工业区93个，规划总面积120平方公里，起步区面积36.2平方公里。各工业区通过各种方式多渠道筹集资金，累计投入“四通一平”基础设施建设资金近2亿元，修筑区内道路250多公里，架设输电线路300多公里，并进行供排水、通讯等方面的建设。工业区优良的投资环境吸引了一大批乡镇企业，全区各工业区先后批准进入乡镇企业1500家，投产企业已达1300家。
工业小区的发展，克服了传统农区乡镇企业布局分散的不利因素，在规划的区域内积极创造了良好的投资环境和经营环境，制定了有吸引力的优惠政策，引导各种经济成分、各种经营方式、各种产业构成的企业，相对集中在靠近交通、能源等条件较好的区域内，实现了分散办厂难以实现的规模经济效益。以工业区建设为突破口，对周围农村起到了典型的示范作用，带动了乡镇企业的迅速发展，促进了农村城镇化的进程，为我国农村工业化和城镇化的同步发展探索出一条崭新的路子。
（三）兴办农村合作金融组织，大胆进行农村金融制度的创新 随着农村各项改革的深化，出现了商品总量的快速增长和货币数量的急骤扩张，农村开始出现货币剩余，农村产业结构开始裂变组合。伴随着农村非农产业化的演进，有两个过程也开始伴随进行：一是农村资金、技术、劳力等生产要素的横向流动和重新组合，需要有相应的资金融通机制和建立相应的金融机构；二是逐步产生了户办企业、联户办企业、股份合作企业、乡村集体企业等多种经济主体，他们大多具有独立的经济利益和强烈的发展冲劲，具有独立的投资权利和投资欲望，从而使农民的投资活动发生了多元性变化，从各方面产生了对农村金融的强大需求压力及改善融资机制、提高融资效率的要求。对于这种突如其来的变化，农村金融机构从一开始就感到难以适应，迫切需要创新农村金融制度。在中共中央关于“搞活农村金融、发展多样化融资形式”精神催化下，一种新的农村金融组织形式——农村合作金融机构便应运而生了。这种新的农村金融组织按经营形式划分，主要有两种类型；一种是业务与国家专业银行相同的民间股份金融社，经中国人民银行批准，这种金融社已达20多家，融资规模达14亿元。另一种是以内部融资为主的农村合作基金会，目前这种基金会已达50多家，融通资金2000多万元。
我区农村股份合作金融组织产生于专业银行和其他金融机构的夹缝之中并迅速发展壮大，显示了较强的生命力和发展力，在振兴我区经济中起到了拾遗补缺的作用：一是发挥了高效率的融资和积累功能。农村合作金融组织产生并分布于农村的各个村落和乡镇，与农民关系紧密，随时都可以进行融资活动，而且选择自己乐于接受的融资方式，采取各种简便易行的融资工具，从而使资金供求能够快速传导，充分发挥了高效率的融资和积累功能。二是缓解了农村资金短缺状况，有力地支持了乡镇企业的发展。涡阳县雉河金融社仅1993年就向乡镇企业贷款500多万元，占全县乡镇企业贷款总额的10%。据不完全统计，全区70多家合作金融组织在1990-1993年累计为乡镇企业提供贷款达8亿元左右，相当于农业银行同期为乡镇企业提供贷款总额的38%左右。三是促进了农村资金市场的发育，运用市场机制有效地平抑了民间自由借贷利率及其引发的民事纠纷。农村合作金融组织建立后，有效地抑制了民间高利贷的发生。据调查，全区凡建立农村合作金融的地方，民间高利贷基本绝迹。四是拓宽了融资渠道，为农业发展和解决农民的生活困难开辟了新的资金来源，弥补了农贷资金的不足。涡阳县龙山金融社几年来累计吸收存款813万元，发放各项贷款758万元，支持农民购买抗旱机械500台，化肥2500担，牲畜286头，良种4万余公斤，树苗20多万棵，有力地支持了农村经济的发展。五是创新了农村金融制度，改变了农村金融制度的结构和内在联系，探索了一条民间资金融通的新路子。农村合作金融组织都是股份合作性质，股金是由乡镇企业、集体经济组织、农民、个体户等认股筹集的，具有产权明晰、利益直接、风险共担、管理民主、经营灵活的特点，创新了农村金融制度，调动了广大股东和会员的积极性，实现了社会闲散资金向生产资金的转化，在专业银行和信用社之外开辟了一条资金流转的新路子。
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