论“入世”后广东保税区发展的若干问题，本文主要内容关键词为：广东论文,保税区论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1000-114X(2001)02-0009-05
保税区是我国继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区等的经验，设立的更加开放的特殊经济区域。从1991～1996年，全国共设立了15个保税区，其中有6个设在广东，广东由此成为设立保税区最多的省份。随着我国即将加入世界贸易组织(WTO)，研究“入世”后会对广东保税区带来什么影响，应采取什么样的对策措施，这对处在开放最前沿的广东保税区来说，无疑具有紧迫的现实性和重要意义。
一、“入世”对广东保税区的影响及评估
广东保税区的雏形最早始于深圳特区1987年在沙头角镇创办的我国第一个保税工业区。该区后经国务院批准正式设立为“深圳沙头角保税区”，同时获得批准设立的还有深圳福田保税区，正式揭开了广东保税区发展的帷幕。其后从1992～1996年，广东陆续获得批准再设立了广州、汕头、珠海和深圳盐田港等4个保税区，使广东保税区总数达到了6个，总面积合计达到9.78平方公里，占全国保税区规划面积的23%。广东保税区创办迄今已初步显示出在广东扩大开放和经济发展方面的积极作用。
WTO作为世界贸易秩序支柱的国际组织，其规范从理论上说高于个别国家的法律规范，任何国家的经济立法只要与其相抵触，就可能被判违背世贸规则和遭受制裁。因此，我国“入世”后须遵循其基本规则，在享受成员国的权利时，也需要在市场准入等诸方面作出承诺，这将对广东保税区发展造成一定的影响，主要有两个方面：
一是关税减让和非关税措施的逐步取消将削弱保税区的“保税效应”
保税区最大的优势就是可以“暂不缴纳关税”，即享有“保税待遇”，从而使经营者可以通过减少流动资金的占用来提高经济效益。因此，在关税税率越高的国家或地区，“保税”的效应就越明显。现时我国进口关税的整体水平约为17%，但其中有些进口产品的关税率则高达100%以上，故保税区目前能够吸引大批的外商进区经营。但是，当我国加入世贸后，在享受其他成员国关税减让优惠的同时，自然也要承担相应的关税减让义务。以工业品的关税为例，根据我国政府1998年4月在日内瓦提出的关税减让方案，2005年我国工业品关税算术平均水平将降为10.8%[2]，这势必削弱保税区现有的“保税效应”，尤其是范围不断扩大的、逐步实行零关税的一些进口商品，如IT产品等，保税区将不再具有经营上的优势，这对广东保税区目前正在大力发展的电子信息产品等的出口加工无疑是严峻的挑战。同时，我国政府还必须承诺取消对外国商品进口的许可证、配额等非关税措施的义务，因此，随着一般禁止数量限制原则的实施，广东保税区现有的贸易自由度优势也会被削弱。
二是实施国民待遇将弱化保税区在服务贸易和优惠政策方向的吸引力
保税区从设立起，就作为我国开放服务贸易市场的超前试验基地，允许进入保税区的外国企业和国内企业获得进出口权，可以直接开展进出口贸易。由于我国迄今为止在关税区内仍然对企业的进出口经营权实行审批制，故保税区在服务贸易领域对各类投资者的率先开放是颇有吸引力的。目前在广东保税区内注册的外商投资企业和非公有制企业中，一半以上是贸易性公司，其中不少从事国际贸易业务，每年可为保税区带来数亿元以上的税收，也给保税区经济的发展注入了活力。但“入世”后普遍实行国民待遇，我国政府必须赋予境内的所有企业（包括外国企业）和个人进出口权，保税区上述的率先开放就不再有任何意义了。同时，保税区现在享有的一些优惠政策，如企业经营所得外汇可保留现汇周转使用即自由结汇的政策，在税收上的“二免三减半”优惠，以及各市地方财政对保税区企业实行的税收返优惠政策等，也因世贸规则不允许在一国内实行差别待遇而将逐步取消或普惠化，这也会弱化保税区现有优惠政策的吸引力。
但上述的不利影响在实践中对广东保税区尚不至于造成致命的打击：
首先，关税减让不等于零关税。我国政府承诺的只是把进口关税的整体水平从目前的17%降至9.8%，这意味着并非不存在关税保护，而只是保护程度降低。同时，关税水平的降低是以渐进方式进行的，“入世”后将有五年左右的过渡期，而且也不是所有进口商品都实行低关税，而是在关税效率总体水平限额条件下，安排不同税率的关税结构方案。只要有关税，“保税”就有意义。
其次，开放市场并不等于完全放弃对市场的保护。由于中美双边协议中没有出现类似禁止我国引用WTO例外条款的内容，表明我国可以引用专门适用于发展中国家的例外条款，譬如“幼稚工业保护”这样的例外条例，客观上就承认了我国所具有的发展中国家的地位。它意味着我们可以依法享受WTO针对发展中国家和地区的许多关税和非关税的优惠安排，对国内市场实行适度的保护，故保税区的自由贸易度优势仍有一定的空间。
再次，WTO并非完全等同于自由贸易。美国虽是GATT（即WTO的前身）的原始缔约国之一，但它发展对外贸易区（实际就是国际上通称的自由贸易区）也已有50多年的历史，平均每个州均设立了一个以上的对外贸易区。而且，缔结自由贸易协定和建立关税同盟等地区经济统一体已成为近年来的世界潮流。上世纪80年代中全球只缔结了6个地区经济统一协定，而90年代至上世纪末，已缔结的这类协定迅速增加到78个。这说明世贸成员国之间的贸易并不是不要保护和完全自由的，否则目前世界上就不会仍有700多个自由贸易区存在，每年大约有20%的世界贸易量流经自由贸易区了。由此可见，世界上只要存在贸易保护行为，保税区或者自由贸易区等作为对贸易保护主义的一种缓冲手段，不但不会取消，而且还会得到更广泛的重视和发展。
二、“入世”将为广东保税区带来新的机遇
从上述的评估分析中可以见到，“入世”在使广东保税区面临严峻挑战的同时，也意味着会带来新的机遇。因为“入世”会促进我国的对外贸易和加快引进外资，进一步推动国民经济的发展，从而将会给广东保税区的发展注入新的活力。
1.有利于广东保税区按国际规范运作
现时我国投资软环境中最令人困扰的问题是各种政策法规的不完善、不稳定及其相互之间的不一致性。这种政策环境也是广东保税区发展的一大障碍，如保税区自设立至今尚未有全国统一的立法，海关、外汇等的监管办法也未有统一的实施细则。加上现时沿袭的经济特区、开放区一些优惠政策的做法，也与WTO强调公平竞争的基本精神相悖。“入世”后将要求着我国的经济法规必须与国际接轨，遵守国际间共同的游戏规则。从而使保税区这一中国式的特殊经济区域可以按照国际规范运作，其行为能够预测，更能为国际投资者所认同和接受，从而有可能进入新一轮的发展。
2.开放市场有利于保税区争取更大的发展空间
我国潜在的国内大市场是外国投资者关注的焦点，被认为是“世界上最后的一个大市场”。我国“入世”后，在得到各成员国市场入场券的同时，也必须逐步开放自己的国内市场，这将意味着也给广东保税区的外国投资者和企业分享国内市场份额提供了机会。广东保税区可以抓住国内市场逐步对外开放的契机，充分利用自身处于连接国内外两个市场的“境内关外”的优势，以及与港、澳及其相连的国际市场毗邻的独特地理区位优势，争取更大的市场空间。
3.关税减让可遏制走私，有利于凸现保税区的“保税功能”
现时保税区的国际贸易优势，常受到部分沿海地区走私活动猖獗冲击的抵消，而走私的根本原因在于高关税条件下所形成的巨额利润差。因此，随着“入世”后整体关税水平的逐渐下降，高关税形成的巨额利润差缩小，将会在一定程度上削弱走私者铤而走险的预期心理，从经济上遏制走私活动。加上其他政策的公平化发展，反而可以凸现出保税区在正常合理关税条件下应有的“保税功能”：即不仅减少流动资金占用，还因业务运作过程最简单而带来的时间效益，在客观上有利于保税区的正常国际贸易活动。
4.贸易扩张有利于保税区拓展业务和扩大出口加工
据有关的研究测算，“入世”后我国出口和进口将分别增长26.9%和25.8%，这表明贸易扩张会是相当大的。由于保税区有着“关税缓冲区”的作用，除了转口贸易外，也有利于作为进口非零关税产品的周转地，尤其广东保税区大都具有地理区位优势、相关基础设施建设也比较完善，可以成为跨国公司针对我国及周边地区市场的商品储存和集散分拨中心。同时我国“入世”后，随着投资环境的日益改善，作为世界制造业产业链的主要环节的作用日益明显，将会有越来越多的跨国公司将其生产工序转移到我国。除了劳动密集型产品外，更有相当部分的技术、劳动密集型产品，以及高技术产品中的劳动密集加工部分也会大量转移到我国。如沙头角保税区通过保税出口加工，短短几年间已发展成为目前全国最大的电脑生产基地，不仅已经反映出这种趋势，而且广州保税区目前已建成投产为全球3C品牌厂商提供CEMS服务的电脑工业城，更反映出一般加工贸易模式向所谓“结转深加工”模式发展的趋势。
三、对广东保税区今后发展的若干建议
综上所述“入世”对广东保税区带来的影响，将是机遇大于挑战。但这些机遇只是潜在的利益，只有当我们采取了与之相适应的政策和制度，才会得以充分实现。目前保税区的实际运作只仍存在着不少问题，都在不同程度上制约和困扰着保税区的发展。因此，必须抓紧时间做好各方面的改革和准备，才能抓住“入世”后给保税区发展带来的良机。我们有如下的一些建议：
1.以“境内关外”的自由贸易区为广东保税区发展的目标模式
目前我国保税区因为缺乏全国统一的法规确定其性质，有关职能部门对保税区的认识又不很完全一致，故其定位是不够清晰的。本来"Free Trade Zone"是国际间通用的“自由贸易区”的英文拼写，我国各个保税区在对外宣传中也均使用这一英文译名，按此理解，“保税区”应是具有中国特色的“自由贸易区”的中文名称。可见，保税区既不同于一般的开发区，也不同于实际上早就存在的一般保税仓、保税工厂，而应是以保税业务为基础的国境内、关境外的特殊经济区，其目标模式应是自由港区和出口加工区或者是两者的结合。
但实际上，我国保税区与国际公认的自由贸易区规范模式之间有很大的差距：首先我国大多数保税区的选址只是靠近港口，但大多并没有包括港口（这里是指出海的深水港口），都不同程度地存在着港区分体的问题，这在客观上等于变成了没有一线只有二线的全封闭区。其次在海关制度上并未明确保税区“境内关外”的性质，而强调其是“海关监管的特定区域”，实质上是等于把保税区视为关境内的特殊监管区，只是给予类似于国外保税仓库区或保税工厂(Bonded Warehouse Area/Bonded Factory)的“暂不交纳关税”的待遇。这与世贸成员国共同遵循的《京都公约》中对“境内关外区”的明确规定不符，致使许多国外的公司进保税区后才发现这里并不是真正的自由贸易区。但是我们各级政府赋予保税区的使命或者说期望保税区所起的作用，又远远超过国内早就存在的一般保税仓库、保税工厂的意义。这些差距已成为多年来制约保税区发展的主要政策障碍，如不消除，广东保税区就只能是“保税仓库+保税工厂”的集合区，难以发挥我们希望其作为中国式的自由贸易区的作用。故广东保税区应率先以符合国际惯例的“境内关外”的自由贸易区作为发展的目标模式，推动其逐渐向“一线放开、二线管住”的特殊开放经济区转型，实行“管住卡口、区内自由、管出不管进”的统一监管模式，其他包括外经贸、外汇、商检、财政等部门的政策，都应按照确立后的目标模式作相应的调整。
2.尽快制定全省统一的保税区条例，建立符合国际惯例的投资法律环境
国外设立自由港、自由贸易区等，一般都是先立法，后建区，再根据实际情况调整政策，修订法律，使其保持稳定、持续的发展。自由贸易区是高度自由化的经济区域，其运作过程涉及到大量的国际经济关系问题，必须遵循国际惯例建立与之相适应的法律架构，才能依法保障国家以及投资者的利益。而我国设立保税区已有10年，却至今未有一部全国统一的保税区法规，因此各个保税区只好各自制订条例、法规或者管理办法之类，这也是造成各地保税区政策不统一、不规范的原因之一。
广东既是全国改革开放的先行地区，又拥有全国几近半数的保税区，有必要在全国率先研究保税区统一立法的问题。况且广东保税区经过多年的发展，对国际通行的自由港、自由贸易区、出口加工区等自由经济区已有了较充分的了解和认识，对按国际惯例办好广东保税区已基本达成共识。建议先制订广东全省统一的保税区条例，明确广东保税区的性质、地位、管理体制及其权责关系，用符合国际惯例的法律形式来规范和保障广东保税区按上述目标模式健康发展。再积极向上申报，实质性地推动全国保税区的立法工作。
3.加强广东保税区的功能开发，强化对外辐射能力
为了适应“入世”后的发展，广东各保税区要从现有主要发挥“保税”政策优势向拓展功能优势转变，要按其各自的特点来加强功能的开发，把保税区对广东经济发展的带动作用建立在功能优势的基础上。
一是以“两头在外”的出口加工为主，辅以贸易、仓储等功能的“加工贸易型”保税区，如沙头角保税区，其面积最小，但却是目前全国保税区中实现效益最好的保税区，今后应继续在拓展高技术产品加工贸易和出口功能方面扩大招商引资，争取更大的规模效益。汕头保税区则可在成功引进清华生物工程项目基础上，发展成为以高科技企业为龙头的出口加工业务为主，兼顾保税仓储和物流业务。
二是以保税运输、仓储以及商品分拨和展示业务为主的“转口贸易型”保税区。这主要是指建在国际深水港口的保税区，如盐田港保税区直接设立在港口，本身就是港口的一部分，应发挥深水港口的优势，着重在保税运输和仓储两大功能上下工夫。
三是出口加工和转口贸易兼容的综合型保税区。一般是在地理区位条件较好，可以依托国际深水港口或是处于边境口岸，与境外有直接通道等。如广州保税区依托着华南地区最大的经济中心城市，应该考虑与所在的经济技术开发区和港口共同向“三位一体”的方向过渡，除大力拓展出口加工、转口贸易、保税仓储等基本功能外，应积极在区内构建华南国际物流中心，向现代物流、商品展示、集散分拨、离岸金融、信息服务等多种综合服务贸易功能方面拓展。又如福田保税区与香港直接接壤，两地之间建有全国保税区中唯一的直接通道，具有独特的地缘优势，应着重向保税仓储和高技术产品出口加工方面的综合功能发展。珠海保税区是目前广东保税区中批准规划面积最大的一个，应在加快形象建设的同时，形成以出口加工和保税仓储为主的功能优势，并积极拓展转口贸易业务。
总之，关键是要把保税区的基本政策与各个保税区的具体条件结合起来，恰当地设计功能开发的方向和重点，形成广东6个保税区各具特色的功能优势，根据不同功能强化各自的对外辐射能力，使保税区能够成为“入世”后广东经济发展的一个新亮点。