我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径，本文主要内容关键词为：路径论文,现状论文,组织论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2013)04-0042-10
一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10％，或65岁及以上的老年人口这一比例达到7％时，则该国家或地区就步入老龄化社会。[1]据第六次全国人口普查调查结果，我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26％，比2000年人口普查上升2.93％，其中65岁及以上人口占8.87％，比2000年人口普查上升1.91％。[2]可见，我国老龄化严重，且老年人口数量急剧增加。此外，随着社会经济的不断发展，传统的家庭养老模式在家庭结构小型化、核心化的发展趋势下正不断丧失其优势；机构养老也难以满足老年人日益增长的养老需求。因此，居家养老成为当下我国老年人养老方式的良好选择。
居家养老旨在解决老年人养老这一社会公共问题，具有公共服务特征。所以，政府是我国居家养老事业的责任主体，但政府无法包办一切。正如政府失灵理论认为：通常情况下政府所提供的公共物品无法满足所有人的需求。这就为社会组织介入居家养老服务提供了理论依据。社会组织不以盈利为目的，是提供公共服务的重要力量。但我国公民社会正处于起步阶段，社会组织自身在运作机制和资源获取方面存在困境，同时存在专业化水平较低、社会影响力和公信力不足等问题，导致其所提供的社会公共服务仍处于低等化、片面化水平。可见，居家养老服务的提供需要政府和社会组织协同合作。
但由于政府购买居家养老服务正处于起步和探索阶段，在实际购买过程中仍存在职责分工不明确、监督机制落后等问题。为此，本文将具体讨论如下问题：(1)政府与社会组织在提供居家养老服务的过程中是如何合作的，其基本模式和运作过程如何？(2)政府与社会组织合作供给居家养老服务的过程中有哪些经验可鉴，有哪些问题亟待解决？(3)如何解决政府与社会组织合作供给居家养老服务过程中存在的问题？
一、相关概念与理论依据
(一)相关概念界定
1.社会组织
社会组织通常又称为民间组织、非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会、志愿者组织、慈善组织等，其不以营利为目的，不同于政府机关和企业组织，其行动不是追求剩余利润分配，而是为了完成其特定的使命。[3]
2.居家养老服务
对居家养老服务的界定引用2008年全国老龄办颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中的含义：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容”。[4]居家养老服务的主要内容包括为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等全方位、多层次的服务，这些服务可分为满足基本需要的服务和提高生活品质的享受性服务。
3.政府购买服务和政府购买居家养老服务
政府购买服务是政府通过公共财政预算的手段，以契约购买的方式，将一些公共服务事项委托给有资质的服务机构来为有服务需求的公众提供服务，履行政府服务大众的社会职能的行为；政府购买居家养老服务是以公共财政预算为手段，政府作为公共服务的购买方，行使公共权力，以契约购买的方式为老年人提供服务。
(二)理论依据
1.政府购买服务理论
在美国，“政府购买服务”被称为合同外包。1990年，Gary Hamel和C K Prahalad首次在发表于《哈佛商业评论》的题为《企业的核心竞争力》中提出“外包”这个词。私营部门和非营利部门是合同外包特定的使用对象。[5]“合同外包的实质是以契约委托的方式，转由民间营利或非营利组织来生产与供应，也即原来由公共部门内部以正式命令连锁结构提供的服务现在被政府以人民税收所执行的采购任务的方式转移到了组织外部”。[6]其运行模式是政府以合同的形式将所需的服务承包给那些有能力并且能够提供高质量服务的服务供给方。[7]
2.福利主体多元主义理论
Titmuss R最早提出福利主体多元化，他在《福利的社会分工》中指出，社会福利是由社会福利、财税福利和职业福利三者相互配合、共同作用的一个体系。[8]Johnson N在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》中指出，提供集体福利部门应包括公共部门、非正式部门、志愿部门和商业部门。[9]
二、政府向社会组织购买居家养老服务的基本模式
(一)国外政府购买居家养老服务已有实践模式
美国、英国和日本等许多国家的居家养老模式适用于满足不同居民对于照顾服务类型偏好的差异，在一定程度上促进灵活化、个性化的服务项目的发展，由于其整体经济发展水平较高，地方政府大多有能力提供资金支持。政府购买居家养老服务作为他们老年人福利制度中重要的组成部分，对缓解老龄化所带来的一系列社会问题起到了积极的作用。具有代表性的国外政府购买居家养老服务模式见表1。
(二)国内政府购买居家养老服务已有实践模式
我国政府购买居家养老服务起步较晚，主要是在借鉴国外经验的基础上，在部分地区先进行试点。“就城市政府购买居家养老服务而言，当前在我国走在前面的主要有上海市静安区、宁波市海曙区、杭州市下城区、大连市沙河口区、青岛市市南区、南京市鼓楼区，以及苏州市的薪门街道和天津市、广州市、重庆市等”。[10]部分典型地区政策实行情况和组织运行图见表2、表3。
(三)国内外政府购买社会组织居家养老服务经验借鉴
1.竞标购买模式是最优模式
目前政府购买公共服务模式有民办公助(形式性购买)、公办私营(非竞争性购买)和公开招标模式(竞争性购买)三种。(1)民办公助模式。在该模式中，机构由社会组织自身设立，社会组织承担着社会服务“生产者”和“提供者”的职能，政府对其进行转移支付，或者提供经费保障或补贴。在该模式中，社会组织不是独立的决策主体，实际上是政府在职能上的延伸。二者不构成契约关系。该模式的优点是有利于强化政府对社会公共服务的管理，有利于社会志愿者的培养，而缺点有三：一是提供者对购买者存在一定依附，具有一定“雇佣”色彩，易导致民办公助的模式流于形式；二是受到“公助”的社会组织得到政府的大力扶持，有利于其发展，但对于没有受到政府扶持的社会组织来说，则难以实现健康发展；三是如果缺乏社会监督，政府很可能会通过建立自己能控制的社会组织，以购买社会公共服务的名义将国有资产转移，导致国有资产的流失。(2)公办私营模式。在该模式中，机构由政府设立，社会组织直接进驻机构进行管理和运作，相应费用都由政府承担。该模式的特点是政府和社会组织是独立的法人主体，二者具有契约关系，社会公共服务主要通过委托方式进行。该模式的优点是打破了以往完全依靠政府投入的方式，在一定程度上引入了市场机制，使服务成本得以降低，服务效率得以提高，缺点是政府直接将机构委托给某一个社会组织运营，缺乏竞争性和透明度。(3)公开招标模式。在该模式中，有些项目能够量化，具备市场竞争条件，政府将面向社会公开竞标，社会组织通过竞争参与公共服务。该模式的特征是政府和社会组织是两个独立的决策主体；社会公共服务的购买目标明确；竞争市场具有可选择性；竞标程序是透明公开的；有利于实现成本最小化、收益最大化。该模式具有三个优点：一是通过公开招标，在质和量上有绝对优势的社会组织胜出，有利于改善社会公共服务的质量，提高公共服务的效率；二是招标透明公开，有利于防止腐败，降低政府成本；三是能有效实现优胜劣汰。[11－12]
由以上分析可以看出，在社会组织发展成熟的前提下，公开招标，即竞标购买是政府购买社会组织居家养老的最佳模式。
2.政府主导，非营利组织起中坚作用
在政府购买社会组织居家养老服务体系中，政府应处于“掌舵”的主导地位，制定相关政策法律，对社会组织予以引导与资助。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“企业家政府”概念，认为政府应由“划桨”向“掌舵”转变[13]；同时，要充分发挥第三组织(非营利组织等)介于政府和市场之间的纽带作用，协调各方资源，运作居家养老服务。总而言之，社会组织与政府的关系应当是契约关系，而不是行政隶属关系。
3.社会组织建设相对成熟
国外从事居家养老服务的社会组织已经非常成熟，内部职能分工明确，具有健全的法人结构、完整的人力资源管理与流动机制、独立的财会和审计制度，专业水平高，有较强社会影响力和公信力以及较强的社会资源调动能力。
4.提高政府供给公共服务的针对性
我国目前经济、社会、文化水平还不发达，城乡和地域之间存在一定程度差别，因此我国居家养老服务的开展不能搞“一刀切”。各地必须依据自身发展的实际情况，在充分了解老年人需求的基础上建设居家养老服务体系。根据老年人需求信息等确定服务内容、对象、方式和购买机制等。另外，既然养老服务的生产和提供要实现市场化，引入竞争机制，那么作为服务承接方的社会组织就必须按照市场生产的流程来运作，这就要求在生产之前首先要了解服务对象基本情况和需求。在各地的购买模式探索中，社会组织通常以公众需求为导向开展活动。例如在宁波海曙案例中，为研究和探索居家养老这一新型的养老方式，2004年8月至9月，市老龄办对海曙区的17个社会化居家养老服务试点工作的社区进行了一次居家养老困难家庭状况统计和抽样调查，并实地调研了其中5个社区，根据调查结果，海曙区政府和具体承接服务的星光敬老协会经过多次商议，确定了以高龄、独居等特殊群体老年人为主要服务对象，向他们提供以基本生活照料服务为主的免费居家养老服务。[14]
三、我国政府向社会组织购买居家养老服务的突出问题
在取得一些成果的同时，正处于起步阶段的政府购买社会组织居民养老服务还存在很多问题。萨瓦斯指出，公共服务的参与者包括安排者、生产者和消费者[15]，在政府向社会组织购买居家养老服务中，安排者是政府，生产者是社会组织，而消费者是老年人。
(一)安排者
1.政府向社会组织购买居家养老服务的意愿低
调查发现，上海、宁波、南京等地作为中国经济发达、城市发展成熟的地区，其当地政府有意愿也有能力通过开展政府购买居家养老服务来创造新的执行亮点。但我国目前的现状是城乡发展和地区发展不平衡，各地经济、政治、社会等还没有实现均衡发展，其在执政理念上存在差异，很多地方政府仍以经济增长作为衡量领导执政能力和评估政绩的主要指标，对于开展有补充保障性质的政府购买居家养老服务缺乏动力。
2.政府购买力不足
与西方发达国家相比，我国政府对居家养老服务的购买力还相对不足。比较各地实践模式发现：首先，各地政府购买公共服务的规模普遍较小，再投入资金规模、资金比例上都远远低于西方国家；其次，政府当前购买的服务领域和项目内容也较有局限，难以涵盖整个老年人群体并充分满足其服务需求；再次，政府当前服务购买层次较低，大多围绕生活照料、家政服务等展开，无力拓展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务。
3.缺乏制度化的购买程序
在西方国家政府购买服务的过程中，政府首先要向社会公布其社会福利服务预算，以及政府购买服务的价格、数量等各项质量指标。然后从事社会公共服务的社会组织通过竞标，成功者获得政府拨款，并按照政府的要求执行任务。
4.政府投入资金少且没有形成制度化的预算安排
政府购买居家养老的经费投入少，而且尚未形成稳定且制度化的预算安排。此外，目前能够享受到政府购买服务的通常仅限于独居和困难老人，绝大多数老人的养老存在的困难仍然无法得到解决。
5.政府监督和评估体制不完善
政府在购买居家养老服务中本应是“监督者”“制度设计和供给者”。监督是必要的，关键在于把握好监管的度。然而当前，政府向社会组织购买居家养老服务中存在监管不力的问题：(1)内部自身的监督管理方面，社会组织不同于政府部门，在内部的管理上拥有自主权，但现在没有科学的评估体系，经营者与监管者之间存在信息不对称，机构内部缺乏有效绩效评级标准和激励机制；(2)外部(主要是政府)对整个社会组织队伍的监督管理方面，社会组织机构缺少一套有效的、客观的、科学的、完整的、可操作的民政事业经费开支项目的效益评验体系和实施办法，一些地方政府又掌握着审批监督权力，很容易在推行购买居家养老服务中滋生腐败。
国外对政府购买公共服务多建立了独立、专业的外部监督机制，如由会计事务所、法律事务所、专业调查公司等专业机构对政府购买公共服务进行审核评估，这一方面可以使审核评估机制更具专业性、技术性和科学性，另一方面也更有利于保持客观性和公正性。而在我国大陆，通常由政府内部构建审核评估机制，这容易滋生政府的“寻租”行为。另外，很多西方发达国家和香港地区都有相关文件对社会组织机构服务质素的评估标准和具体指标、评估步骤和评估方法进行具体的规定，但在我国大陆，仅有少数城市对审核评估的内容进行了相对丰富的规定，与发达国家和地区相比，仍然是比较粗糙和空泛的。
(二)生产者
1.运作机制中面临着困境
其一，民办机构注册成立时受到双重管理体制限制。所谓双重分层管理体制是指社会团体同时受到登记管理机关和业务主管单位两个机构的管理。其二，社团的活动范围被规定必须与管理单位的管辖范围相一致，这实质上是一种严重的控制性管理倾向。政府对社会组织具有权力控制关系，单方向设置了较高的法定登记条件、严格但空洞的体制，这使得社会组织在资源获取中处于不对等的地位。此外，组织内部也没有完善的治理结构，缺乏管理知识。
2.在资源获取方面面临着困境
作为非营利组织，社会组织从外界汲取资源的能力显得尤为重要。首先，在“政府购买，民间运作”模式中，社会组织注册成立资金大多由发起者个人出资，成立后所需资金主要依靠政府购买服务，这种单一的资金来源制约了其发展。其次，在组织人员方面，社会组织的专业人才较为缺乏，社会组织待遇较低也影响了其吸引优秀人才。社会组织在场地、设备方面也缺少资金支持。
3.从事居家养老的社会组织屈指可数
目前，从事居家养老，尤其是专业居家养老的社会组织非常少。从而导致市场竞争的缺乏，政府在购买时无法从多个社会组织中遴选，易形成市场垄断，导致服务效率的低下，服务质量难以提升。
4.专业化水平低
社会组织中专业人才的缺乏致使其在提供居家养老服务时表现出专业化水平低的问题。首先，由于对服务质量缺乏严格有效的评价标准，导致不同的服务主体间服务质量差异较大，而评价标准的缺失使得提供高质量公共服务的社会组织不能与提供较低质量公共服务的社会组织得到有效的区分，这样就会打压社会组织参与居家养老服务的积极性，限制其专业化水平的提高。其次是专业人才的缺乏致使所提供服务的专业化水平较低。当前社会组织中参与居家养老服务的人员主要是那些通过简单培训后的下岗失业人员和志愿者，前者的专业素质较低而后者大多具有临时性的特点，上述因素使得社会组织参与居家养老服务的专业化水平难以提高。
(三)消费者
老年人公民意识淡薄。
其一，缺乏对居家养老的监督和评估，缺乏参与政府购买居家养老服务决策过程的机制和途径。表4是利用2011年华北电力大学调查组对我国居家养老的调查结果，对居家养老中老年人监督和评估的参与度和参与意愿的描述分析。从表中可以看出，参与居家养老监督和评估的老年人比例分别为13.42％和20.08％，而具有参与居家养老监督和评估意愿的老年人比例分别为58.03％和64.45％，可见，目前老年人对居家养老的监督和评估的参与度很低，但是具有较强的参与意愿。
其二，居家养老服务的覆盖面小，城乡差异大。由图1可以看出，在所有老年人中，参与过居家养老的比例仅为9.16％。将老年总体分城乡进行对比分析时，发现城市老年人和农村老年人参与居家养老的比例都非常低，分别为12.63％和4.60％，农村老年人更是比城市老年人少了8.03个百分比。总体来说，我国目前的居家养老服务体系的构建和发展仍处于起步阶段，居家养老普及程度低，覆盖范围小，在不同地区发展状况不平衡，存在较大差异。
图1 老年人参与居家养老服务分群体分析
图1是表4老年人对居家养老的监督和评估的参与度和参与意愿的更直观的描述。①
四、政府向社会组织购买居家养老服务的改进路径
结合国外先进经验和国内已有经验，实现全国范围内政府购买社会组织居家养老服务的顺利开展，可从认知层面、执行层面共同努力。
(一)认知层面
1.增强社会和民众对社会组织和居家养老服务的认同感
目前政府向社会组织购买居家养老服务的发展遇到的一大障碍就是较低的社会认同度。而社会的进步、发展与改革使政府向社会组织购买居家养老服务成为必然，作为社会管理者，政府对促进政府购买社会组织居家养老服务的发展具有不可推卸的责任。因此，首先，政府要转变思想，要加强对社会组织和居家养老服务的认识；其次，要加大宣传力度(如利用媒体报道、板报橱窗宣传、专题杂志总结等)，改善社会环境，提高社会组织和居家养老服务的社会认同感，获得公众的高度信任和理解。
2.加强老人赋权
赋权又称为增权，是指“个人在与他人和环境进行互动的过程中，获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心，以及促进环境资源和机会的运用，以进一步帮助个人获得更多能力的过程”。[16]老年人作为居家养老服务的消费者，其在政府购买居家养老服务中缺乏参与，在消费服务时多是被动消费。所以，需通过以下途径加强老人赋权：(1)引进社工专业人才参与社区建设，加强社区行动，有效提高老年人福利建设的参与和表达自我意愿的意识，参与政府购买社会组织居家养老服务的决策；(2)帮助老人提高公民和权利意识，树立主人翁观念，学会主动消费和享受居家养老服务，争取自身多元需求获得满足。
(二)执行层面
1.促进社会组织的成熟与发展
公开竞标模式是政府购买社会组织居家养老服务的最佳模式。但我国社会组织发育不足，运营困难。而在社会组织提供居家养老服务仍处于摸索学习的阶段，发展不稳定，还未形成完善的专业规则和行为规范，它们可能会为了引进政府资金，获得政府扶持而将精力放在采用非正常手段实现中标上，而不是注重员工专业能力的培养和机构的完善。此外，建立在未成熟机制上的竞争还可能影响社会组织的团结和共享资源。所以，急需促进社会组织的成熟与发展。
2.保持社会组织自身的独立性
我国非政府组织应在与政府建立良好合作关系的同时，注重保持自身的独立性。政府应当对非政府组织参与居家养老保障体系进行适度指导，而不应该将其作为自己的下属执行部门肆意使唤，让非政府组织在提供养老服务方面有自己发挥的空间和施展自身能力的余地。
3.完善监管和评估机制，促进服务质量提升
完善监管机制，首先要加强政府自律。政府要真正落实“以民为本，为民服务”的执政理念，对其自身成员行为进行规范，在购买服务的过程中要有章可循，照章办事；其次，在购买社会组织居家养老服务过程中，政府要运用动态的方法，主要是通过定时对社会组织进行评估和财务状况进行审计等方法，对服务项目的实施进行监管，及时研究和反馈过程中的问题；再次，社会组织要加强对其自身的监管，要建立科学规范的管理体制，同时要建立有效的绩效考核标准，对表现良好的组织人员进行奖励(如升职、奖金等)，激励组织工作人员努力工作，并增强其对社会组织的归属感；最后，社会要加强对政府和社会组织的监督。社会公众是居家养老服务的受益群体，而且相当庞大，如果其参与对政府和社会组织的监督，一定能够促进政府和民间社会组织行为的规范化。
除完善监管体制外，还要完善评估体系。评估体系要明确评估主体、内容、标准和方式。在评估主体上，除了政府主管部门对提供方的评估、提供方的自律性评估外，还要设置第三方评估组织。在评估内容上，包括民间社会组织是否具备成为政府购买居家养老服务对象的资质，服务需求、过程、质量、效果等；在评估标准上，要建立各服务细致合理的评估指标体系；在评估方式上，事前主要采用需求和资质评估法，确定购买项目和社会组织机构，事中主要通过政府部门抽查、服务消费者反馈、社会监督和社会组织机构自律评估等保证服务提供方按章办事；事后主要是依据合同和评估标准对服务事项的实施情况进行评估。此外，也要在评估结果的基础上形成约束激励机制，真正发挥评估结果的成效。如购买方对服务效果好的提供方提供更多的经费资助，社会组织对优秀员工进行奖励等。
(三)补充(竞标购买模式图)
结合国内外经验，竞标购买是我国政府购买社会组织居家养老服务的最优选择，因此设计机制运行图(见图2)。
图2 政府购买社会组织居家养老服务运行机制设计图
1.包含主体
在竞标购买机制中，包含政府、社会组织、老年人协会等评估组织、志愿者、社区工作者和老人6个主体。
2.机制具体运行方式
(1)政府通过委任和聘请专家，组成专家委员会，制定购买标准并向社会组织发布竞标购买的消息；(2)各社会组织通过竞标，实现优胜劣汰，最后政府与中标的社会组织签订协议；(3)中标的社会组织派发工作人员和动员志愿者向老人提供居家养老服务；(4)为了变老人获取居家养老服务的被动为主动，社区工作者对老人增强赋权；(5)为了保证社会组织提供的居家养老服务质量，老年人协会等评估组织、政府和老人共同对其进行监督。
3.各主体的义务和权利
政府——向社会组织发布信息、选择社会组织、与社会组织签订协议、接受老人的反馈信息、对社会组织进行审核评估。
社会组织——派发工作人员和动员志愿者向老人提供居家养老服务、接受政府和老年人协会等评估组织的审核评估、接受服务对象的反馈信息。
老年人协会等评估组织——对老人进行调查、接受老人的反馈信息、对社会组织进行审核评估、向政府反馈信息。
志愿者——向老人提供居家养老服务。
社区工作者——增强老人赋权。
老人——参与政府决策，获得赋权，享受居家养老服务，向社会组织、老年人协会等评估组织以及政府反馈信息。
收稿日期：2013-06-17
注释：
①所使用数据来自于华北电力大学调查组2011年关于我国城乡居家养老服务的调查。