地方政府投资行为探析，本文主要内容关键词为：探析论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的投资主体发生了很大的变化。中央政府已经从单一的投资主体角色，改变为比较超脱的宏观调控者；与此同时，地方政府则演变为我国最大的投资主体。这种格局的形成，与长期沿用的行政性分权改革思路密不可分。行政性分权所涉及的只是中央政府与地方政府间的权力和利益分配关系，而没有根本解决企业的投资及其经营对地方政府的隶属关系。与此相关，放权让利的改革强化了地方政府对投资的权益，这就造成了投资行为的地方行政化以及投资主体与市场主体相分离的格局和粗放型增长局面的持续。为此，本文试图对我国向市场经济过渡时期地方政府投资行为及其调整作一粗浅的分析。
一
改革后特别是实行地方财政包干以后，各级地方政府逐渐演变为投资的决策者和直接或间接的投资主体，而企业远未成为“四自”的市场竞争主体。因此，政府的行为偏好直接影响或直接决定着投资的规模、投资结构和投资的效率。而且时下对地方政府及其官员的考核指标体系，偏重于经济发展的数量、规模、速度等指标。这样，在现行的政治经济体制下地方政府偏好粗放投资、粗放增长成为一个普遍现象。可以说，政府投资的软约束和非市场机制导向，是形成粗放式增长方式的主要根源。
一、在投资规模上，各地为追逐区域本位利益，热衷于外延扩张，导致投资处于常态性膨胀。
中央与地方分权后，随着中央政府的财权和财力的相对减弱，其对地方政府的投资冲动控制和干预能力也不断下降。于是，成为独立的经济利益主体的地方政府，为了追求地方本位利益，必然利用其所具有的膨胀而缺少约束力的权力，实行种种有利扩大自身利益的发展政策。管他粗放型还是集约型，只要有资源就开发，有新项目就上，有价高利大的产品就发展，由此导致了普遍的投资过度。这种状况在某些不合理的干部使用制度下被演化到了极点。统计资料表明，80年代中后期固定资产投资以超过15%的速度增长，90年代开始更以强劲的势头增长，最高年份达50%之多。而且，投资对地方政府来说是有利无险的事。投资失误，通常由政府官员集体承担责任，实际谁也不负责。由于投资决策失误得不到相应的处置，所以，国民经济势必长期潜伏着一股巨大的投资驱动力。当前种种迹象表明，又一轮大干快上的热潮在孕育躁动。为什么我国的投资常常处于膨胀状态？其源实乃出于地方政府热衷于单纯的投资扩张。
二、在投资结构上，各地希望在本地区发展起门类齐全的产业体系，导致了地方投资的轻型化、小型化，区域间产业同构化。
由于权力和利益的闭锁与分割，各地方政府在规划本地经济增长，决定投资方向和重点时，往往较少顾及国家的产业政策，也较少考虑本地的建设能力和建设效应，不注意发挥比较优势和动态分工的好处，而是把投资重点放在自成体系、追求“真空”上，致力于采取区内产业门类齐全的投资结构政策。如此，最直接的结果是导致投资的轻型化和小型化，从长期来看，投资结构的轻型化，必然会带来产业结构的轻型化，这对于处于工业化与现代化并举阶段的我国经济增强发展后劲、实现经济起飞非常不利。地方政府投资行为的间接结果是区域间产业结构趋同化。由于各地致力于自成体系，而不考虑国家整体布局和市场容量，没有注重发展本地有明显优势的特色经济，因此，尽管我国东中西部地区，自然条件、资源条件、市场条件、技术管理水平和劳动力素质差异大，但各地的产业结构和产品结构极为相似。据测算，我国中部与东部工业结构的相似率为93.5%，西部与中部工业结构相似率为97.9%。我们把东、中、西部地区划分开，这些地区的工业结构相似率都在90%以上。在同一省区内部也是如此。国家提出发展支柱产业后，又有许多省区把汽车、电子、机械、石化等一一列为本地区“九五”发展的支柱产业。总之，全国范围内出现了新一轮、在更大规模上的“大而全、小而全”现象。生产结构的雷同，必然导致地区之间产品的低水平竞争，进而引起地区间的利益矛盾，为保护本地企业，许多地区设置人为的障碍，阻碍了全国统一市场的进一步发育和形成。
三、在投资效果上，各地仅仅考虑行政边界利益最大化，致使所建项目规模偏小，在行政区域内项目可能最优，而从全局范围来看项目可能是低效，甚至是无效的。
为追求本位利益最大化，作为投资主体的各级政府，不是按资本利益最大化在全社会范围内配置投资资源，而是在狭隘的行政区域范围内办自己的项目。这种小范围的融资活动所决定的项目，一定不可能是大金融市场体系所要求的最优项目。项目的规模不可能经济，往往在同一行业内部拥挤过多的同类项目，结果每一个项目都不能达到一定的市场占有率，影响投资效益的发挥。针对地方政府的短期投资行为，今后适当强化中央财力是必要的。1994年以来立足于提高中央财力在全国财政中的比重而设计并实施的分税制，虽然取得了一定成效，但由于税种划分的未臻合理以及对原有“基数法”弊端的保留，分税制在优化资源配置和产业结构合理化等方面的作用还没有真正发挥出来。在地方政府投资缺乏风险约束的情况下，受到限制的财力有可能诱使项目投资的进一步偏小、偏散、偏乱，不能形成规模效应，在同类高起点和高技术水平的外资项目面前，这些企业缺乏国际竞争力。可见，在向市场经济体制转轨的过程中，地方政府为追求行政边界利益最大化所形成的经济割据状态，是我国经济运行中盲目建设、过渡竞争和投资低效率的根本原因。
二
现在我国整个地方经济的运作基本上是政府点火、靠行政力量推动，尽管预算内直接投资兴办的一般盈利性新项目极少，但预算外以“拼盘”等形式兴办的此种项目仍不断涌现。总之，投资规模处于常态性膨胀，与地方政府投资行为密不可分。具体说，是与地方政府以大量不太规范的方式介入企业创建、扩建等投资与经济活动息息相关。
第一，预算外以“拼盘”的形式兴办的一般盈利性项目不断涌现。
改革开放以来，中央政府财政预算地位的下降，并没有影响地方政府预算外资金的迅猛扩张。1981—1993年，在全国财政收入中，中央财政收入所占的比重从57%左右下降到38.6%，地方财政收入所占的比重则从43%左右上升到61.4%，且由预算外收入构成的“第二财政”迅猛扩大，其相当于国家预算内收入的比重已由1978年的31%上升到1992年的95%以上。由于地方政府在初次分配中占有重要位置，并在地方利益的独立性方面与所辖的企业有共同的关系，所以普遍的作法就是以对企业让利、减免税的方式藏利于企业，从而减少参与分配的总额，进而减少对中央的上交，然后通过各种“税外费”、“集资”、“赞助”的方法把本该属于预算内的收入转移为预外收入，甚至转移成帐外收入，这样一收一放，就使地方政府实际可支配的资金得到很大增长。预算外收入成为地方政府推动经济增长的重要源泉，其覆盖了发达地区的相当部分的建设。可是预算外收入较多地被投入一般盈利性项目，成为形成投资膨胀的主要资金来源。
第二，政府通过对金融业的严格控制，可以筹措到大量用于启动经济增长的投资资金。
“拨改贷”措施出台后，地方政府开始由先前单纯盯住财政拨款转向盯住银行贷款。随着经济流程的改变，国民收入不断向居民转移，因而，居民的储蓄成为国民经济中最重要的投资来源。可是由于较复杂的原因，居民没有能够逻辑地成为主要的投资主体。众所周知，我国的银行体系是国有商业银行，其运行受到政府的严格控制和管理。通过各种“软硬兼施”的压力手段，政府可以商请银行按其意愿安排贷款。因此，居民储蓄活动，反而进一步强化了地方政府的投资实力和投资能力。1988—1993年，在国有单位基本建设投资总额中，地方项目所占的比重从44%增加到60%以上。与此同时，集体单位投资增长速度甚快，超过100%，而集体单位的投资有很大部分需听命于地方政府，难于地方政府的投资行为分开。
第三，政府对企业的“关照”远未解除，政府偏好仍直接影响企业投资行为。
通过这么多年的改革，到分税制前后，各级地方政府已基本退出创办企业的直接投资领域，生产性职能收缩到较小范围，但各级地方政府对于企业生产经营的“过多干预”和“过多关照”远未解除。表现在：一是在企业的行政隶属关系和人事任免控制方面管理很严；二是对企业还贷实际上要承担最终责任；三是企业状态和生产建设速度仍是对政府工作人员最主要的政绩考核指标。所以，通过人事任免等方式，政府行为偏好能够直接影响或直接决定着企业投资的方向和重点。可见，分税制以后，尽管地方政府的收入与产业发展的关联相对弱了一些，但我国仍没有从根本上解决政企不分的问题，投资的地方行政化和投资主体与市场主体相分离的格局没有实质性变化。
三
我国的经济改革，从制度变迁所选择的路径上来说，主要是采取的从体制外到体制内的渐进改革模式。为了实现所有制结构的调整，为了推动和扶持非国有经济的发展，国家实行了许多重大措施，使国有企业在与非国有企业的竞争中处于非常不利的境地。同时，我国许多其它改革措施也是在国有企业的艰难支撑下方得以实施。实际上，这些年国有企业自身效益不断滑坡，在很大程度上是改革开放的成本。而在这种改革取向下非国有企业的经济实力却大大增强。
如此，在我国国有企业由于缺乏有效的约束机制，投资膨胀的趋势一直难以抑制的同时，非国有单位的投资（包括集体经济、城乡个人、联营经济、股份制经济、外商和港澳台投资及其它投资）在全社会固定资产投资中的比重一直在稳步提高，已经由1985年的33%提高到1993年的38.5%，而且随着非国有经济实力的进一步增长，这种趋势将难以逆转。
一般而言，非国有经济的投资行为，从整个宏观经济运行的态势来看，市场化程度较高。如私营经济、“三资”企业，由于财产关系比较明确，预算约束较紧，投资决策的主要依据是预期收益率。但是，在不合理的价格结构和价格体系下，受投资收益率的引导，这些企业一般不可能投资到产品价格低、投资额巨大、回收期长的项目上，多数是热衷于一些价高利大的加工工业项目。由此，加剧了低水平的过度竞争和无序竞争。
在非国有企业中，最应该引起人们关注的是集体企业。集体企业是改革以来发展最快的一类企业，无论是从企业数量上，还是在经济的比重上，集体企业都远远超过其他类型的非国有企业，这一点在广东、浙江、江苏、山东等沿海省份表现尤为明显。集体单位的固定资产投资占全社会固定资产投资的比重已由1980年的5%上升到1994年的17%强。可是，由于社区政府机制和政府目标对集体企业的大量渗透，使其投资行为也出现了明显的投资饥渴和投资过度现象。比如，在乡村工业的发展过程中，与社区政府追求就业目标和产值目标的动机相联系，有一种突出现象，那就是新的投资往往集中在新的总量扩张上，而忽视原有企业固定资产的技术改造和大修理。因为对乡村政府来说，非经济性的社区目标同经济性目标之间经常会出现矛盾，两全其美的最佳选择从短期来讲恐怕只能是把资金用于新企业的创建上。
可见，造成投资处于常态性膨胀的经济类型越来越表现为非国有。且迅速成长起来的各种非国有经济的企业主管权基本上是由地方政府掌握的。因此，非国有企业的投资过度与失控，也很难与地方政府的扩张政策分开。
四
已如上述，与行政性分权改革相联系，企业没有成为真正的投资主体，却反而强化了地方政府对投资的权益，而政府投资行为的软约束和非市场机制导向，造成了经济增长的粗放型特征。因此，实现经济的集约型增长，资金和资源的合理和高效配置，必须从根本上扭转现有的由行政动力驱动和控制的投资体制，改变投资行为的地方行政化以及投资主体与市场主体相分离的格局，从“政资分离”到“政企分离”，从而使投资决策、投资主体及其行为受经济机制特别是市场机制约束。具体说：
一、转变地方政府的经济职能，让企业成为投资主体和推动经济增长的主体。
通过17年的改革，经过放权让利的改革，地方政府的权力和利益显著增强了，因而，深化投资体制改革的重要任务，是实现地方政府与企业的权利分开，扭转地方政府直接或间接控制投资和企业经营的局面，从政资分离到政企分离。为此，各地方政府要从一般盈利性项目直接投资领域退出，牢固地确立以基础设施和公益性项目为主的新的投资重点，让自己成为区域活动的调节者。当然，具体掌握上仍需适当考虑东中西部的区别对待。对沿海发达地区应坚决要求“九五”前半期预算内、外都退出到位，财力有余时可加强公共工程；对中西部则要估计到发展过程中，一旦具备一定财力可能，“政府直接投资办企业”的冲动会马上表现出来，对此应尽力淡化，但的确也不宜硬性地“一切切”。
地方政府脱离竞争性产业的投资权能，才能使地方竞争性国有企业成为真正的投资主体和市场经营主体。若企业这个投资主体不到位，要在投资领域发挥市场对资源配置的基础性作用，提高投资效率将失去依托。作为投资主体，其关键特征是必须具有投资决策自主权，能根据经济发展的实际需要和市场发展的前景，自主选择投资方向和确定投资规模，并相应承担投资风险，享受投资利益。为此，必须深化改革，实现企业制度创新，使国有企业真正成为独立的法人实体，自主决策投资活动并承担投资风险及投资责任。
二、深化金融改革，发展资本市场，拓宽地方投资来源渠道。
首先，深化金融改革，建立地方性金融市场。在政策性和商业性金融不分的情况下，基层银行由于受中央银行和地方政府双重领导，缺乏贷款自主权，也没有明确的责任，很容易屈服于地方政府的压力，按地方政府要求发放贷款，致使银行贷款较多地用于加工工业投资。而且，仅仅依靠银行用短期贷款搞长期投资是危险的，世界各国都限制商业银行的长期投资。因此，要解决长期投资的来源不足问题，必须深化金融体制改革，建立地方性金融市场。一是建立政策性金融体系。最现实的选择是建立地方政策银行，其资金来源主要是社会保障基金，地方财政用于政策性投资的一部分，地方政府向国外举措的低息贷款，地方财政性存款。二是建设地方商业金融体系。这类机构为地方投资专门筹措资金，实行存贷挂钩、多存多贷。主要形式包括地方商业性银行、财务公司、投资公司等。随着城乡居民货币收入大幅度提高，为这类金融机构吸储提供了可靠的来源。三是发展地方共同基金。基金是把众多散户资金转化为投资的最有效的方法。国家对其限制仍很紧，可先争取一批专业或行业基金。如，高新技术发展基金，乡镇企业改造基金等。随着基金管理的规范化，管理人和托管人分开，专业管理、专家运行，既可以实现规模经济，又有利于投资约束机制的形成。
其次，扩大地方财政投融资规模。一是要加强财政信用工作。一方面，要把现有的财政信用资金集中使用，发挥资金的规模效应，不能象过去那样分散，到处“撒胡椒面”；同时还要不断扩大财政信用资金规模，除财政信用资金本身要有所增殖外，每年地方财政的结余可大部分充实财政信用资金；另一方面，要积极争取中央同意发行地方公债，由地方财政发行，列入地方经营性预算，有偿使用。二是建立地方国有股份，一方面达到增强财政投资的能力，另一方面也能合理调整国有资产转让制度，增加财政投融资的来源。地方财政代表地方政府行使地方国有资产的所有权，可以通过租出、转让一部分国有资产存量或卖出一部分股份公司的国有股份，一方面达到增强财政投资的能力，另一方面也能合理调整国有资产的结构。三是适当增加地方财政贴息资金和建立地方政府担保。利用财政贴息资金可以用少量的资金调动大量的银行资金用于经济建设，可以保障基础产业能够用得起贷款而得到发展。建立地方政府担保，可以使一些投资风险较大的但存在盈利潜能的产业和某些高新技术产业得到发展。由于地方政府的支持和保障，可以使银行贷款顺利进入期望领域。
再次，增加吸引外资的渠道。目前，利用外资已成为地方投资的来源，除吸引外资来地方举办三资企业和引进国外政府、财团贷款外，还可以直接到国外招商引资、发行B股、H股等。
三、制定和完善健康引导地方投资行为的政策和措施。
首先，建立投资风险约束机制。强化风险约束机制是建立健全社会主义市场经济投资体制的基础和关键，要切实执行“谁投资，谁决策，谁承担责任和风险”的基本原则。应当以责任约束为基础，以利益约束为核心，以法律约束为保障，这些约束都需要制度化。如，实行建设项目法人责任制、建设项目实行资本金制度、建立投资决策责任制。对违反决策程序盲目上项目的，要依法追究主要决策者的行政责任，造成经济损失的，要追究经济责任和法律责任。
其次，健全地方投资宏观调控体系。各级地方政府应自觉服从中央统一确定的投资规模、投资结构，同时承担本地区投资总量和结构的调控，以保证中央的投资调控目标得以实现。一旦投资风险约束机制建立起来后，政府调控的重点应由需求管理、控制投资规模转向供给管理，转向制定和实施产业结构政策和产业组织政策。对地方竞争性投资项目调控的手段应由以行政手段为主转向以财政和金融政策为主。金融政策主要用于短期调节和对投资总量的调节；财政政策主要用于地方公共部门投资的调节，用于长期调节和对投资结构的调节。
再次，制订科学完善的地方产业发展规划，规范投资方向和投资结构。产业发展规划是指导性的和预测性的，它本身不具有强制性，其作用主要在于让区域内企业更好地了解本地各个产业部门发展变动趋势，以便企业更好地进行投资决策。区域产业竞争战略，不应试图在现有产业或大部分产业领域里建立起竞争优势，而应该在已经实行专业化和已经具有一定生产规模的产业领域里，寻求有限的目标予以重点培育和重点扶植，设法使其逐渐取得在全国绝对支配地位乃至于在全世界的影响力。因此，各地应围绕本地支柱产业竞争力的提高来制订地方产业发展规划，调整产业结构。对列入地方产业规划中的投资，地方政府要在资金和政策上予以扶持，保证竞争优势的形成，使地方产业规划尽可能得到落实。
此外，还要培育为投资服务的市场体系。一是积极发展为投资建设服务的工程咨询业。工程咨询业要尽快实行经营企业化、服务社会化、咨询成果商品化，建立健全面向社会、公平竞争的工程咨询市场。二是设计、施工单位的行政主管部门要政企分开，使设计、施工单位面向市场，走向市场。法人单位应通过公开招标，择优选择设计、施工单位。三是大力推行施工监理制。施工监理是企业法人与建筑承包商之间实现合同的桥梁，主要为项目法人提供组织管理和专家服务。