日本公共图书馆立法，本文主要内容关键词为：日本论文,公共图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 G251.3
1 日本公共图书馆立法概况
日本有关图书馆事业的国家立法目前共有三部：《国立国会图书馆法》（1948年）、《图书馆法》（1950年）和《学校图书馆法》（1953年），其中《图书馆法》是一部专门规范公共图书馆的法律。日本的公共图书馆事业被纳入社会教育范畴，因此《图书馆法》的法源系统是：宪法[→]教育基本法[→]社会教育法[→]图书馆法[1]。自1950年《图书馆法》颁布至今，60年间已有过18次修订，1999年和2008年两次修订被认为是最重要的修订[2]。
日本与《图书馆法》配套的实施细则有两部：一为内阁颁布的《图书馆法施行令》（日本称为“政令”），一为文部省颁布的《图书馆法施行规则》（日本称为“省令”）。此外，文部省依据法律制定的有关公共图书馆的行政规章有近10件，主要涉及法律确立的司书制度的具体实施、公立图书馆的设置与运营标准。
除了专门的公共图书馆法及配套规章外，日本现行有效的许多法律法规都涉及了公共图书馆，称为“图书馆相关法”。依据日本图书馆协会2002年出版的《图书馆法规基准总览（第2版）》统计，相关法律总数在120件左右，中央政府依据这些相关法律制定的实施细则（即“政令”或“省令”）有110件左右。此外，还有大量的依法制定的“通知”、“告示”、“标准”等政府规范性文件，“宣言”、“纲领”、“要项”、“基准”等行业指导性文件。
公共图书馆的设置主体是地方政府。日本《图书馆法》规定，有关公立图书馆的设置事项，由地方政府制定“条例”加以规范（第十条），因此，在日本有关公共图书馆的法律法规中，有大量的地方性“条例”和“规则”。各地的“条例”和“规则”从形式到内容都体现出了很强的地域性和自主性。比如，有的地方是制定一种综合性的“条例”或“规则”；也有的地方是多种专门性“条例”或“规则”并举，如分别制定公共图书馆的“设置条例”、“协议会条例”、“管理规则”、“事务规则”、“资料规则”等。1999年日本图书馆协会进行过一次覆盖全国7个都道府县233个城市的典型调查，结论是：地方政府制定综合性“条例”的占42.5％，制定专门“设置条例”的占48.1％，把公立图书馆和其他类似机构归并起来制定综合性的“复合设施设置条例”的占9.4％[3]，设置主体对公共图书馆的监管实现了完全的“条例化”。
除《图书馆法》以外，日本另有两部法律与公共图书馆关系密切：一为《关于推进儿童读书活动的法律》（2001年12月12日颁布），一为《文字·印刷文化振兴法》（2005年7月29日颁布）。这两部法律的直接规范对象都不是公共图书馆，但法律的内容与公共图书馆密切相关。《关于推进儿童读书活动的法律》规定各级政府制定儿童读书推进计划，强化学校、图书馆、相关机构、民间团体的合作体制。《文字·印刷文化振兴法》规定国家和地方政府制定振兴文字、印刷文化的方针政策并加以实施，其中包括设置必要数量的图书馆、完善司书制度、充实资料和设备、改善运营和管理、提高服务质量等。利用这类与公共图书馆关系密切的立法强化和细化对公共图书馆的法律保障，是近午来日本图书馆法治建设的一个新特点。
2 日本《图书馆法》规范的主要问题和建立的基本制度
日本《图书馆法》涉及的主要问题和建立的基本制度在法律施行的60年间不时发生变化，以下梳理涵盖了法律修订演变的全过程。
2.1 确立理念，明确任务，免费提供图书馆服务
二战前和战中，日本的公共图书馆是一个“思想善导”机构，做得好的，最多也就是一个“学生自习场所”，读者进馆要收取“入馆费”。1950年颁布的《图书馆法》规定公共图书馆最基本的任务是提供图书馆服务。“新的图书馆，必须是一个为国民服务的机构。当国民需要学习的时候，当国民需要提高文化素养的时候，当国民需要休闲娱乐的时候，图书馆必须能提供充分的服务[4]”。这标志着公共图书馆理念的根本转变：彻底摒弃了“思想善导”功能，确立了“图书馆服务”的理念。这一转变，“带来了战后公共图书馆活动方向的根本转变”[5]，被认为是《图书馆法》“最具深远意义的规定”[4]63。
基于为国民提供图书馆服务的理念，日本《图书馆法》规定公共图书馆的主要任务有9项：①收集图书、记录、视听资料等图书馆资料，特别注意收集乡土资料、地方行政资料、美术品、非书资料等，以供一般公众利用；②对图书馆资料进行恰当的分类编目，并编制目录；③图书馆员掌握充分的有关图书馆资料的知识，为读者的利用提供参考咨询；④与其他图书馆、国立国会图书馆、地方议会图书馆以及学校图书馆密切合作，开展图书馆资料的馆际互借；⑤设置分馆、阅览处、流通点，配置汽车图书馆开展流动服务；⑥主办读书会、研究会、鉴赏会、放映会、资料展览等活动，对在图书馆举办的此类活动给予奖励；⑦提供并介绍时事文献及参考资料；⑧为利用社会教育的机会、活用社会教育的学习成果而进行的教育活动或其他活动提供条件，对在图书馆开展的此类活动给予奖励；⑨与学校、博物馆、公民馆、研究所等机构密切联系、合作。9项任务涉及4个方面：一是文献资源的收集、整理、提供、参考咨询；二是以文献资源为中心的相关活动提供；三是服务于社会教育的设施、设备等基本条件的提供；四是与相关机构的广泛合作。1950年至今，日本公共图书馆的法定任务变化不大，只有第8项是2008年法律修订时新增加的。之所以新增了这一任务，是因为《社会教育法》的最新修订为全面体现“终生学习”的理念，新增了“国家和地方政府为终生学习提供必要的机会，并对终生学习进行奖励”的规定，按照“社会教育相关三法（《社会教育法》、《图书馆法》、《博物馆法》）同时修订”的原则，《图书馆法》增加了与上位法相呼应的内容[6]。
与确立“图书馆服务”的理念相适应，日本1950年颁布的《图书馆法》结束了战前公共图书馆有偿利用的历史，以专门条款规定“公立图书馆不得收取入馆费以及其他与利用图书馆资料等价的费用”（第十七条），公共图书馆服务的免费制由此建立。日本学者对这一规定有很高的评价，认为这是真正意义上的现代公共图书馆在日本出现的标志，对此后整个日本社会的发展都具有重要意义[3]171。从1950年开始直到今天，日本的公共图书馆坚守了完全彻底的免费制，公众利用公共图书馆，任何环节部不需要任何费用，即便是法律没有禁止的办证工本费、借阅押金、滞还金和馆际互借等费用，也没有一所公共图书馆收取。
2.2 建立了从业人员的专业资格制度——司书制度
“司书”在日本早已有之。不过，战前的司书不是一种专业资格制度，而是比照官僚机构的官吏等级给予图书馆员的一种地位、待遇上的“优遇”。1950年颁布的《图书馆法》沿用了“司书”的称谓，但性质已经转化为图书馆从业人员的专业资格制度。2008年《图书馆法》最新修订以后该制度的要素如下：①“司书”和“司书补”是图书馆的专业职员。司书从事图书馆的专业性工作，司书补协助司书工作；②取得司书或司书补资格需满足规定的条件。主要是在大学中接受过系统的图书馆学专业教育，或履修司书、司书补讲习课程合格；③“司书及司书补讲习课程”是取得司书或司书补资格的专业培训，由文部大臣委托大学实施。参加讲习有条件限制。司书讲习开设12门必修课，并从5门选修课中选修2门以上；司书补讲习开设10门必修课。实施讲习的大学通过考试、论文、报告或其他审查方式认定履修成绩是否合格。合格者由大学校长颁发证书，并将名单报送文部大臣。
目前日本全国每年大约有近400所各种类型的大学开设司书课程或举办专门的司书讲习[7]。2007年，日本全国在大学学习期间通过履修规定课程获得司书资格的有9076人，通过参加司书讲习获得司书资格的有1209人，二者合计达1万多人[8]。司书制度在实施过程中显现出来的主要问题是司书养成和图书馆职员录用之间的脱节：相当数量的地方政府和图书馆录用职员时并没有把是否有司书资格作为前提条件，换言之，司书资格并没有真正成为行业准入条件。造成的结果是，有资格者很难进入图书馆，而图书馆专业职员中有资格者比例偏低。日本图书馆协会2002年做过一项调查，2001年日本全国公共图书馆新录用职员161人，其中有司书资格者81人，占50％，而当年全国取得司书资格者约1万人，录用者只占取得资格者的0.8％[9]。2009年日本全国公共图书馆专任职员12,699人，其中有司书/司书补资格的6458人，占50.85％；兼任、临时、派遣职员共22,451人，其中有资格者11,108人，占49.48％[10]，有资格者长期徘徊在50％上下。1950年颁布的《图书馆法》规定，接受“国库补助金”的公立图书馆馆长应只有司书资格，1999年在“弱化国家规制，强化地方分权”背景下修订的《图书馆法》，取消了这一规定，使得原本就低迷的馆长有资格率更为恶化。如1996年时日本全国有司书资格的公共图书馆馆长占馆长总数的31.2％，2005年下降到18.1％[11]，到2007年进一步下降到16.17％[12]。早在1984年日本图书馆协会就提出了形成完善的司书制度的六大标志：地方政府建立了录用有司书资格者进入图书馆的准入制度；建立了以年功经验和实际能力为基础的司书晋升制度；消除了无视个人意愿转换专业岗位的现象；作为原则，馆长及其他专业工作由有司书资格者担任；建立了个人和集体分担成本的在职研修制度；建立了适当的司书和其他职员的配置标准[13]。日本学者说，直到今天，六大标志依然是憧憬和奋斗的目标，司书作为一种制度化的专业职务，法律的规定还处于“相当软弱”的境地[14]。
2.3 建立了中央政府对公共图书馆的经费补助制度——国库补助金制度
按照各级政府事权和支付责任划分的普遍原则，公共图书馆的设置主体是地方政府，所以，有关公共图书馆的设置规划、运营保障主要是地方政府的责任。在日本，地方政府主要通过地方性税收、地方交付税（类似我国的中央财政转移支付）等“地方一般财源”来保障公共图书馆的经费需求[15]。同时，国家对发展本国的公共图书馆事业也承担着责任。怎样体现这种责任？方式之一就是中央政府的税收也必须有一部分用于支持各地公共图书馆的发展。按照这一原则，日本1950年颁布的《图书馆法》设计了一个中央政府的“国库补助金”制度。该制度的要点是：①国家在预算的范围内对地方政府作为责任主体的公共图书馆的设置、运营所需要的经费给予补助；②接受补助的地方政府，其所设置的公共图书馆必须达到文部省令规定的“最低标准”。
1950年9月以“文部省令”颁布的《图书馆法施行规则》规定了公立图书馆接受国库补助金的“最低标准”。该标准涉及对馆长资格、专业馆员配置、年新增藏书量、馆舍面积4个方面的要求。概略地说，“最低标准”要求馆长具有司书资格，且为专任，只有町村图书馆的馆长才允许兼任，所谓专业馆员即具有司书资格的馆员。“最低标准”所规定的各级公立图书馆专业馆员配置数量、年新增藏书量、馆舍面积要求，基本思路是以一定数量为基数，再依服务人口数量按比例递增。比如都道府县公立图书馆的专业馆员以7人为基数，服务人口在60万以上的部分，按每20万人增加1人的比例累加递增；对于年新增藏书量，当服务人口在100万以内时，人均年增0.003册，服务人口超过100万时，以3000册为基数，超过部分按年人均0.001册的比例累加递增；馆舍面积以服务人口60万人991.74m[2]为基数，超过60万人的部分按每10万人增加49.59m[2]的比例累加递增[16]。
“国库补助金”制度从1951年开始实行，当年全国补助金的总额是1000万日元。此后在实施过程中对补助范围、补助金的用途不时有调整，法律也做出相应修改，但制度在延续。20世纪80年代初中期是补助金数量最多的时期，1982年为峰值，总额为21.8亿日元，1987年以后下降到每年12亿日元[17]。据1994年末的一项统计，自“国库补助金”制度实施以来，日本新建的公共图书馆有1954所，得到国库补助金的有900所，约占一半[14]。总体上看，随着日本公共图书馆设施设备等条件的改善，“最低标准”的意义在淡化，国库补助金的力度也在减弱。1999年，在“弱化国家规制，强化地方分权”背景下修改的《图书馆法》，有关最低标准和国库补助金的规定被删除。至此，日本实行了近50年的公立图书馆“国库补助金”制度退出了历史舞台[18]。
以今天的眼光看，接受国库补助金必须达到的“最低标准”确实是一个很低的标准，国库补助金的数量也不大，但在日本战后公共图书馆发展的初期，它所起到的示范、带动和促进作用却不容低估。因为“国库补助金并不意味着图书馆必要经费的一部分应由国家承担”，而是一种“奖励性的补助金”[4]105，获得补助金本身就是地方政府的“政绩”，体现了中央政府对地方政府行政行为的肯定和褒奖，而把国库补助金和最低标准联系起来，事实上促进了公共图书馆基本条件的改善和基本服务能力的形成，同时也体现了中央政府对公共图书馆事业发展的调控不仅有法律手段、行政手段，还有经济手段。
2.4 建立了公共图书馆运营管理的市民参与制度——图书馆协议会制度
公立图书馆设置图书馆协议会，是日本1950年《图书馆法》颁布时创立的一项新制度，它通过市民参与图书馆运营管理的制度化，体现了公共图书馆的“公共性”和“民主性”[3]154。这项制度的要素是：①图书馆协议会是“馆长的咨询机构”，主要任务有两项：一是应馆长的咨询，提出有关图书馆运营的意见和建议；二是就图书馆服务方面的问题向馆长提出意见和建议；②协议会委员在推选的基础上由图书馆的上级主管机关——教育委员会任命；③有关协议会的设置、委员的数量和任期，以及其他必要的事项，由地方政府制定条例规范。
协议会制度自创设以来变化较大的是委员的构成。1950年《图书馆法》颁布时规定教育委员会从以下5类人士中任命协议会委员：①中小学校推荐的学校代表；②相关社会教育团体经由选举或其他方式推荐的代表；③社会教育委员；④公民馆运营委员会委员；⑤学识经验丰富的人士。1999年修订《图书馆法》，委员的构成修改为：①学校教育的代表；②社会教育的代表；③学识经验丰富的公众代表。2008年修订法律时，又增加了一类代表：开展促进家庭教育活动的代表。这是因为近年来图书馆援助家庭教育的作用日益明显，通过家庭教育相关人士反映需求，对改善图书馆服务意义重大[19]。纵观1950年以来委员构成的变化，特点是弱化了“规定性”，强化了“弹力性”，这与日本行政改革以来“弱化国家规制，强化地方分权”的总趋势相一致。
1997年日本文部省进行了一次全国范围的有关图书馆协议会的调查，结果显示，公立图书馆中图书馆协议会的设置率平均为74.2％，其中县立图书馆为76.6％，市区立图书馆为82％，町村立图书馆为63.9％[20]。市区町村图书馆中协议会的设置率较前上升明显，这与20世纪80年代以来日本以市区町村为代表的基层公共图书馆快速发展是吻合的。
2.5 建立了政府出版物向公共图书馆免费提供的制度
日本的出版物法定呈缴制度只针对国立国会图书馆，故在《国立国会图书馆法》中加以规范。针对公共图书馆的，是政府出版物的免费提供制度。1950年颁布的《图书馆法》就有如下规定：
中央政府应将政府印刷局发行的政府公报以及供一般公众利用的政府出版物向都道府县设置的图书馆提供2部。
国家以及地方政府应公立图书馆的要求，应向其无偿提供各自发行的政府出版物及其他资料。
这一规定，最初的目的主要是给公立图书馆完成“收集并提供地方行政资料”、“收集、介绍并提供时政资料”的法定任务提供资源保障。从20世纪70年代开始，日本推行政府信息公开，公共图书馆成为“具有情报公开功能的机构之一”[3]123，《图书馆法》建立的政府出版物免费向公共图书馆提供的制度，被认为是在政府信息公开方面“有先见性的制度”[14]。
日本学者一般认为，法律所说的“政府印刷局发行的”出版物，包括政府各部门、各机构编辑、监制、刊行的出版物，具体如政府公报、法律法规汇编、“皮书”出版物、职员录、法定统计资料、国会及各专门委员会会议录等[21]。虽然《图书馆法》对政府向公共图书馆提供政府出版物有明文规定，但实施状况并不平衡。做得好的地方如富山市图书馆宣称，本市政府刊行的各种出版物在图书馆都可以找到，“没有缺藏缺期现象”[22]，而据日本图书馆协会2009年的调查，中央政府各部门向全国47个都道府县图书馆无偿提供的政府出版物只及总量的三成[23]。
2.6 建立了图书馆运营评价及评价结果公开制度
这是日本《图书馆法》2008年最新修订时建立的一项制度，要点有三：①图书馆对自身的运营状况进行评价；②图书馆根据评价结果制定改进服务的措施；③图书馆将评价结果向公众公开。
按照立法本意，建立评价制度是为了改善图书馆的运营和服务效益，因此参众两院在审议法律修订案时形成的“附带决议”中提出了实施评价的基本原则：“确保评价的透明性和公正性，尽可能在评价中引入图书馆以外的视角，行业团体应制定评价指标体系，国家对此应有切实的援助措施。”[24]根据这一原则，文部省在有关法律实施的“通知”中特别强调了实施评价制度的“注意事项”：“图书馆运营状况评价的内容，由作为评价实施主体的各图书馆自行决定；与此同时，要切实反映作为用者的当地公众的意见，以确保评价的透明性和公正性。例如，充分发挥当地公民馆审议会、图书馆协议会、博物馆协议会的作用，在评价中引入图书馆以外的视角”[25]。目前日本公共图书馆的评价主要以“自我评价”、“外部评价”和“行政评价”三种形式实施[26]，三者相辅相成，以体现评价的“多视角”和公正透明。不同的图书馆评价的内容、指标不尽相同。如东京都千代田区图书馆2008年对2007年的评价有“服务指标完成率”一项内容，该馆设定的服务指标共有11项，如研修室利用率平均30％以上，网站访问量同比增长200％以上，平日夜间（19:00～22:00）到馆读者每天400人以上，每年举办资料展示5次以上，展示资料利用率70％以上，新到图书外借率70％以上等[27]。青森县立图书馆的做法是，以2007年图书馆服务实际达到的指标为基础，制定出到2011年应达到的量化目标，据此在2011年时作出阶段性评价。该馆设计的评价指标包括5大方面62项具体指标[28]。
2.7 制定“期望标准”引导公共图书馆向高水平发展
战前，日本的公共图书馆设置实行“认可制”，即地方政府设置公共图书馆需要得到中央政府的批准认可。战后，认可制度废除，设置公共图书馆成为地方政府的自主事务。在这一背景下，为了使公共图书馆的设置和运营保持一定水准并不断向更高水平迈进，1950年颁布的《图书馆法》设计了引导公共图书馆向更高目标迈进的“关于设置和运营的期望标准”。“期望标准”主要是提出公共图书馆在达到“最低标准”后进一步发展的方向，性质是引导性的，日本学者说它是一个“全国统一的参照性标准”[15]172-173。通过“最低标准”的规范和“期望标准”的引导，使“公共图书馆渐进地、持续地向更高水平发展”，这就是设计两个标准系统的用意所在[18]125。
日本1950年颁布的《图书馆法》规定，“期望标准”由文部大臣负责制定，提交给地方政府教育委员会，并向公众公开。实际上，“期望标准”的制定工作启动很晚。1963年日本图书馆协会没立“行政委员会”，开始了“期望标准”的研究工作，1967年3月文部省社会教育审议会设施分科会提出“期望标准”报告，这是最早的“期望标准”草案。此后，“期望标准”的制定做做停停，还伴随着几次主管部门的调整，直到2001年7月文部省才正式发布了《公立图书馆设置及运营期望标准》[29]。至此，1950年颁布的《图书馆法》就作为法定事项的“期望标准”在51年后首次正式公布。
《公立图书馆设置及运营期望标准》的内容包括三部分。第一部分为“总则”，主要涉及公共图书馆的设置、服务计划的实施及自我评价、资料及信息的收集与提供、与其他类型图书馆及相关机构的联系与合作、图书馆员资质能力的提升等。第二部分是有关市町村立图书馆的内容，主要涉及运营方针、资料的收集与提供、参考咨询服务、特殊人群服务、志愿者队伍建设、图书馆宣传推介与信息公开、图书馆协议会建设、设施和设备等。第三部分是有关都道府县立图书馆的内容，主要涉及运营方针、对市町村立图书馆的援助、图书馆服务网络建设、各类型图书馆的合作、图书馆事业发展研究，以及资料的收集和提供、图书馆员、设施与设备等[30]。“期望标准”名曰“标准”，但实际内容都是原则性、方向性的引导，没有出现具体量化指标。
2008年日本修订《图书馆法》时对有关“期望标准”的规定做了一次重要修改：将“期望标准”的适用对象由过去的仅限于“公立图书馆”扩展到私立图书馆。与这一修改相适应，有关“期望标准”的条款也由原来位于“公立图书馆”一章（第十八条）调整到“总则”部分（第七条第二款）。文部省对适用范围扩大的解释是，私立图书馆的设置者是公益法人，国家对公益法人在固定资产税等方面有优惠政策，所以有理由要求他们基于一定标准开展图书馆服务[8]。日本图书馆协会对此持不同看法，认为《图书馆法》第二十六条确立了国家和地方政府对私立图书馆实行“不干涉、不资助”原则，将私立图书馆纳入“期望标准”的适用对象，与法律所确定的原则相冲突[31]。就实际情况看，目前日本的私立图书馆数量很少，全国只有70所[32]，所以这一修改实际影响不大，重要的是体现了一种理念上的变化。
3 结语
日本《图书馆法》对公共图书馆事业发展的作用和贡献，首先是改变了公共图书馆是“思想善导”工具的形象，确立了图书馆服务的理念，带来了日本战后公共图书馆事业发展方向的根本性变化。日本图书馆协会说，《图书馆法》的先进理念，成为创造丰富多彩的图书馆服务的依据[33]。其次是以法律的权威和力量规范了有关公共图书馆的一些重要问题，确立了公共图书馆事业的基本制度，为公共图书馆事业的持续稳定发展奠定了基础。从这个意义上说，没有《图书馆法》就没有日本公共图书馆事业达到国际领先水平的今天。
日本学者对《图书馆法》的不满足乃至批评，集中在法律的“规制力”上，即我们常说的法律解决实际问题的强制性。1950年《图书馆法》颁布之初，图书馆界就认为它是一部“高扬理念，缺乏实际内容”的法律[2]126。此后特别是20世纪90年代以后伴随着行政改革对《图书馆法》的修订，一个明显的特点是朝着弱化甚至取消国家对公共图书馆设置和运营的一些强制性规定、加大地方政府自由裁量空间的方向发展，如废止了国库补助金制度，废止了对图书馆馆长必须具有司书资格的要求，弱化了对图书馆协议会组成人员的规定等。从积极的方面讲，这种变化昭示了一个理念：公共图书馆服务不是中央政府对地方政府的委任事务，而是地方政府固有的公共事务，厘清了中央和地方政府的事权与保障责任；从消极的方面讲，诚如日本学者所说，“国家制定的《图书馆法》在走向空洞化”[3]11-15。日本图书馆协会理事长盐见升引用过一位国会议员在审议《图书馆法》修订案时的发言，说得很形象：“地方政府自由裁量权过大，怎么干都OK，不怎么干都不违法，这样的法律不是规制法。”[34]
收稿日期：2011201224