台湾改造“公营事业”的措施及前景，本文主要内容关键词为：公营事业论文,台湾论文,前景论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾“公营事业”是在特定的历史条件下形成的产物，曾对台湾经济的发展作出过举足轻重的贡献，至今对岛内社会经济仍有不可忽视的影响力。80年代中期以来，由于岛内政经形势的巨大变化及“公营事业”自身弊端的日益显露，要求废除“公营事业”经营特权，重新分配社会经济资源的呼声日益强烈，而“公营事业”经济效益的不佳也使其陷入窘况，面临越来越严重的挑战。为此，台湾当局从80年代后期开始，着手对“公营事业”进行以“民营化”为主导的改造，以产权的转换及企业运行法则等多种手段把“公营事业”推入市场，用市场竞争的压力迫使企业提高经营绩效，并初步形成了一整套法规与政策措施。对“公营事业”的改造，将为台湾的政治民主化和经济自由化打下坚实的基础，同时在客观上也将有利于台湾大企业到大陆的投资。
一、背景与意图
台湾“公营事业”是指官方持有股权占50%以上的营利事业，包括“行政院”所属的“国营事业”、“省政府”所属的“省营事业”等共近百家企业。其涵盖的行业极为广泛，但主要集中于重化工业、交通运输、公共工程及金融保险等上中游产业和攸关“国计民生”的重要部门。在政治上，公营事业是国民党政权的经济基础；在经济上，公营事业是当局直接参与和干预经济运行的强有力工具，它不仅成为当局财政收入的重要来源，而且在稳定物价、防止私人过度垄断、实现经济发展策略和目标等方面起过重要作用。
近几年来，虽然“公营事业”在经济中的地位逐渐下降，但目前仍拥有不可忽视的社会经济资源，主要表现为：（1 ）资本形成毛额约 2559.61亿台币，占岛内资本形成毛额比重的20.2%；（2）就业员工人数达100.2万人，占总就业人数的11.6%；（3）资产总额约62976.12亿元新台币，分别是台湾500大制造业的资产净额（18614.78 亿新台币）和最大101企业集团的资产总额（20454亿新台币）的3.38倍和3.08倍。
迫使台湾当局对“公营事业”进行改造的因素是多方面的，具体分析有以下几点：
（一）改造“公营事业”是台湾经济转型中的重要政策课题。 1984年台湾当局为适应岛内外经济形势的发展变化，提出以“经济自由化、国际化、制度化”为主要内容的经济转型战略方针，其中减少官方对经济的干预，进一步发挥市场机能，实现经济“自由化”，是台湾经济能否顺利转型的重要前提。而现行的“公营事业”经营体制与“自由化”原则大相径庭，许多“公营事业”在台湾经济中居于政策性垄断和独占地位，经营方式也严重脱离一般企业经营法则。由于“公营事业”拥有大量的社会经济资源，对其进行改造便成为经济“自由化”进程中不可回避的问题。随着近年来台湾经济自由化进程的加快，“公营事业”的改造问题也就愈加迫切了。
（二）在新形势下，相当部分“公营事业”已失去继续维持的必要和能力。过去台湾当局在经济发展中扮演着“实干家”的角色，即通过当局的大量投资来创造有效需求，从而带动和引导经济的发展，“公营事业”就是当局这种角色的化身。它在经济力量尚未壮大的社会条件下，担负着十分重要的政策性任务，如从事一些对经济发展有利、但民间无力投资或风险性较大的事业，保证基本的民生条件，防止某些经济领域被私人或外国人所垄断或独占，从而保障社会经济的稳定。但随着经济水平的大幅度提高及民间经济力量的壮大，以及经济自由化的发展趋势，大部分“公营事业”的政策性任务已失去其必要性。另外，由于近年来台当局财政出现巨额赤字，当局为减轻财政负担，提出“将以‘供给导向’的经济理念，取代过去的‘创造有效需求’为主的投资政策”。当局在经济发展中的角色转变，预示着相当部分的“公营事业”已难以为继。
（三）受现行体制约束，“公营事业”经营绩效普遍不佳。台湾大部分“公营事业”隶属于各级行政单位，在经营管理、人事制度、产品订价、营缮采购、人员晋退及盈余留成等方面均受制于上级行政机关。过多的行政干预，使企业冗员充斥，经营缺乏灵活性。在这样的体制约束下，除了中油、台电等独占程度很高的企业外，“公营事业”的经营绩效普遍不佳，尤其是在公民营并存和开放进口竞争的行业里，问题更加突出。1989年到1994年底，“公营事业”盈余由1208亿元新台币下降到570.2亿元新台币；人均劳动生产力由1989年的131万元新台币锐减到1992年的79万元新台币。 1993 年“公营事业”固定资产投资竟出现0.68%的负增长，远低于原定8%的目标。与民间企业相比较，“公营事业”投资报酬率只有民间企业的1/3。对经济增长的贡献也从1989年的0.8%继续下降到1993年的0.09%。 每况日下的“公营事业”到了非改造不能再生的境地。
（四）社会政治的变迁要求废除“公营事业”的垄断和特权，进行社会经济资源的重新分配。“公营事业”曾一直是国民党政权的经济基础，国民党当局不仅通过“公营事业”控制台湾的经济命脉，也通过“公营事业”与国民党党营事业相互投资及行业独占、经营特权等形式，壮大了国民党的党营事业，形成所谓“国库通党库”现象。近几年来，随着台湾政党政治的初步形成，“公营事业”遭到民进党等在野政治势力越来越强烈的抨击，被指责为“台湾自由经济与民主政治的癌细胞”。“公营事业”的垄断与独占地位，以及享有的种种特权，限制了民间企业的发展空间，使地方经济势力与大财团势力的利益受到侵害，他们亟欲打破“公营事业”的垄断地位，分享被其独占的“大饼”。因此，在台湾政治趋于民主化的今天，国民党政权在“公营事业”问题上面临着越来越大的压力，尤其是国民党权力架构重组完成后，已完成本土化的国民党政权不得不加快对“公营事业”的改造，一方面顺应本土经济势力的利益要求，一方面也想借此重新建构其经济基础，以适应政党政治下新的形势。
二、对“公营事业”的改造措施
台湾当局改造“公营事业”的总体思路是，“提高经营绩效，促使其企业化”为改造“公营事业”的最终目的。为此，以“公营事业”民营化为主导，分批多样化地进行产权转换；有选择地保留少数“公营事业”，从转换经营机制和开放民营企业经营领域两方面着手，迫使“公营事业”改善经营方式及提高市场竞争力。在经过几年的实践和政策的反复修订后，台湾在改造“公营事业”方面已基本形成了一整套政策架构。主要内容包括：
1.在改造“公营事业”时，坚持当局对攸关国计民生的经济资源的控制。自80年代中期台推动经济转型之日起，台当局就逐渐确立了“公营事业”不应再与民间争利，凡民间有能力经营的事业，可以让给民间的指导思想。正是在这样一种指导思想影响下，台当局把“公营事业”民营化视为改造“公营事业”的主要方式，同时又指出：“民营化是改造‘公营事业’的主要方式，但并非所有的‘公营事业’都适用”。因此，在1990年6 月“立法院”通过的“公营事业转移民营条例”中规定：凡“直接涉及国防秘密、专责或独占性、大规模公用或有特定目的之事业应由政府经营，不得转让民营”。一年之后，根据岛内政经情势的发展变化，又将此规定修改为，“公营事业经主管机关审视情势，认已无公营之必要者，得报由行政院核定后，转让民营”这一修定虽在一定程度上放宽了民营化的限制，但这种放宽是有前提条件的，即需由当局根据需要而裁定，还是一种有选择的民营化。根据这一法令规定，台湾当局在拟定民营化名单时，将军工企业、部分政策功能性较强的银行、核能发电厂、水库、自来水公司、劳保局、港口及拥有大量“国有”土地资源的台湾糖业公司等排除在外，保持了当局对重要经济资源一定的控制力。
2.把“公营事业”推入市场，公平竞争，迫使“公营事业”转换经营机制以提高经营绩效。台湾当局对继续保留的“公营事业”的改造，主要从改变外部环境和企业内部体制两方面着手。所谓外部环境的改变，即逐步取消“公营事业”享有的种种政策性保护及在一些领域具有的独占性特权，具体做法是：（1 ）逐步解除“公营事业”所担负的政策性任务，其方式有两种，一是当局另行编列预算，自己负责这些任务；二是将原来的政策性任务毫无保留地予以取消。这一做法实质上就是要砍掉“公营事业”的政策性补贴，迫使其与民营企业站在平等的地位上竞争。（2）开放一些原来独占性的领域予民间。 如允许民间经营普通发电厂，对民间开放金融业等。但对民间经营一些具有一定公益性质的领域，作了相应的政策性要求。如民间经营发电厂，要拨一部分资金用于补贴弱势团体的电价，即所谓权利与义务的协调。通过打破“公营事业”的某些独占性或垄断性，用市场竞争的压力来推动“公营事业”的改造。
3.进行体制改造，使“公营事业”向企业化经营方向转换。在改变企业内部体制方面，主要做法是：（1）转换企业经营体制， 促使“公营事业”向企业化经营方向发展。将一些行政性的企业改为公司制，对董事会进行重组，减少董事会的官派代表，增聘学者及专家担任。规定“公营事业”副总经理以下的员工不再具有公务员身份，“政府官员”不得在行将退休之前转任当局投资的公司或财团法人的负责人。（2 ）推行“责任中心制度”，加强企业经营管理。“责任中心制度”的基本精神是分权化管理，即以企业内部现行组织与部门为基础，建立多层次的责任目标，每一级组织或部门负有一定的责任目标并享有相应的权限，并适时根据责任目标完成的情况予以奖惩。（3）改革人事制度， 裁减冗员，以降低经营成本。授权各企业可自定编制，打破以往不论企业大小，职位均分为15等的规定。各企业根据自身的需要和特点，可自行甄选进用人员、自行定订薪金、奖金及待遇标准。企业人员原来享受的公务员保险一律改为参加劳动保险，原投公务员保险者的退保损失由企业补偿。进行大规模的裁冗，如“经济部”拟定一次就裁减3391人，对被裁减人员可加发六个月的工资及一个月的预告工资，并照付退休金。控制人事费用，以企业各年度的用人费总额或用人费占营业收入之比例，确定各企业控制用人成本的上限。 （4）鼓励企业经营多元化、外向化，以帮助“公营事业”扭亏为盈。为了解决“公营事业”长期亏损的状况，台“经济部”计划将“公营事业”所拥有的大量土地资源，陆续开发为工业区、住商综合大楼或同大型购物中心，拓宽“公营事业”的经营领域，使之增加财源。与此同时，鼓励厂家开发新产品。此外，台湾当局还积极鼓励和筹划“公营事业”赴海外投资，如当局推行的经贸南向政策，就号召“公营事业”积极前往东南亚地区投资，并在政策上予以协助，一改过去“公营事业”主内（销市场）、民营企业主外（销市场）的格局，以扩大市场来增强“公营事业”的生命力。
4.扩大“公营事业”所有权基础，逐步进行所有制和产权关系的转化，进而达到“公营事业”民营化的目的。台湾提出“公营事业”民营化的方针已历经数年，其间困难重重，步履维艰。在经受了种种挫折之后，当局逐渐意识到此项工作的复杂性，改变了最初想一步到位或一刀切的做法，针对台湾的现实及不同类型企业的特点，反复修订民营化策略，形成了一套循序渐进、错综有别的策略。具体策略如下：
（1）对条件较为成熟的企业，采取拍卖股权，公开上市的方式， 通过股权分散实现民营化。
（2）对资本规模较大的企业，如中国钢铁公司等大型企业， 由于近年来股市持续不景气，加上岛内经济增长减缓，要在短期内卖掉大规模的股份相当困难，因此采取分解式民营的方法，即将大型企业分解成若干小公司，再逐一上市拍卖股权，循序渐进地实现整个企业的民营化。
（3）对常年亏损的企业， 采取两种做法：一是若出售股权所得尚不足弥补亏损者，可以出售部分资产；二是因亏损较大无人问津者，可将企业经营权出租，承租人使用“公营事业”的资产经营，可在法律许可范围内转产，承租人自负盈亏，当局只收取租金。
（4）对短期内不易或不愿民营化的企业， 采取三种做法：一是先将企业改为公司制，然后再与民间合资经营的方式，扩大企业的所有权基础，逐步推动产权关系的转换；二是将企业的增资股份直接转移给民间，如企业在扩大投资时，可以现金增资方式向民间筹措资金，或发行可转换的公司债，其目的也是通过对所有权的分割，逐渐完成产权关系的转换；三是取消这些企业的独占或垄断特权，开放民间参与这些企业的经营领域，让竞争来迫使这些企业考虑民营化的问题。
为了使“公营事业”民营化的进程平稳顺利，台湾当局在证券市场及员工权益等方面采取了一些相应的配套措施，具体措施如下：
（1）开放证券市场，以充裕证券市场资金。 为了改善岛内股市低迷的状况，台当局拟开放侨外专业投资机构直接投资岛内证券及信托业务，扩大有价证券买卖融资融券业务，引进岛外资金来扩充台湾证券市场的融资规模，以利于公股的释出。
（2）鉴于岛内股市承受能力有限，把公股释出范围扩展至海外。为此，放宽聘请国际性会计师签证财务报表限制，以提高释股企业的公信力，吸引更多外国投资者参与股票认购；把海外存托凭证投资者的股利所得税由35%降为20%，以提高海外股票投资者的积极性。
（3）“公营事业”民营化时，须保留一定额度之股份， 供该企业从业人员优先认购；从业人员有权决定是否随企业转移；对不愿转入民营的员工或被裁减员工，不受工作年限限制，一律按“劳基法”退休金标准付予退休金，并加发六个月的薪金及一个月的预告工资；对因企业产权产系变动，而遭致社会保险损失的员工（无论是退休、被裁减或留用人员），其损失由企业予以补偿。
综上所述，台当局在推行“公营事业”民营化时，与美、日等发达资本主义国家以出售资产为主的民营化手段有所不同，它采取的是出售资产和解除管制双管齐下的作法，因为台湾经济的自由化程度远不如美、日等发达国家高，它在进行民营化的同时还有很重的经济体制改造任务，否则，很多“公营事业”就难以彻底实现民营化。
三、进展状况及影响
几年来，台湾对“公营事业”的改造已取得一定成效，在解除管制，建立自由化经济环境和“公营事业”民营化两方面进展明显，如开放银行民营、允许民间投资石化上游原料业；中国产物保险公司、中国石油化学公司及中华工程公司于1995年上半年正式移转民营，成为继50年代台湾四大公营公司移转民营后，40年来首次实现民营化的“公营事业”。另外中国钢铁公司、台湾机械公司等数十家“公营事业”的民营化工作也在紧锣密鼓地进行。
但总的来说，台湾对“公营事业”改造的进展仍不尽理想，阻力很大，尤其是民营化进程与预定目标相去甚远。1989年被首批列入民营化的22家“公营事业”，5年来只有3家实现民营，而列入民营化的13家省营事业，至今尚未列出民营化的时间表，其余一些重要公营事业如中油、台电等公司的民营化更是路途遥遥。在市场开放上，电力、邮电、铁路等重要领域仍未开放民营。当局在“民营化”的同时，又一再创立新的“公营事业”，如捷运、高速铁路及“六年国建计划”中的许多建设项目仍排斥民间参与。
台湾“公营事业”改造进程的缓慢，主要受以下几个因素制约：
1.经济体制因素。“公营事业”仍是目前台湾经济的重要组成部分，其占岛内经济的份额之高在世界资本主义国家和地区中也为鲜见。台湾的经济体制虽然正向自由化转变，但要完成这一转变还需假以时日，因此，“公营事业”在台湾经济中还将发挥一定的作用，一些重要的公营事业仍担负着一些政策性任务，短期内无法完全实现民营化。而且，从当局的财政收入来看，像中油、台电、邮政总局、电信总局等公营事业，是当局财政收入的“大户”、“金母鸡”，在目前当局财政状况窘迫的情况下，有关部门不愿意将这些事业民营化或丧失其垄断及独占特权。
2.事权不集中，受牵制太多。如在民营化推动方面，牵涉单位甚广，要经过行政、立法、监察等各个部门的层层审定。“公营事业”释股必须先编列入预算并经“立法院”通过后方能售股，其程序耗时长达一年之久，使其策略缺乏应变弹性，延误股票的释出时机。如中钢、中工、中化等一直被冗繁的程序拖到股市疲软时才得以释股，结果“生不逢时”，致使中钢、中工的股票无法被股市吸纳，影响了民营化进度。
3.员工权益补偿额度过高，加重了改造“公营事业”的成本负担。与世界其他国家和地区相比，台湾在改造“公营事业”时，给予员工的权益补偿金和待遇是十分优厚的。在裁减冗员方面，除正常的退休金外，还要付给6个月的薪资和一个月的补偿金；并且在企业民营化时， 要求接手的民间企业完全承担保障既有员工权益的责任。另外，对“公营事业”员工在民营化时的认股比例定的偏高，英、日等国仅提供员工认股的比重仅有5%左右，而台湾员工认股比例高达35%。 巨额的员工补偿金使部分亏损严重的“公营事业”难以承受，而且过高的员工权益也使民间对收购“公营事业”望而生畏，使改造“公营事业”的步履沉重。
4.释股方式选择不当，难以为股市容纳。台当局在规划第一批22家“公营事业”民营化方案时，采取了一次性释股的方式，其释股数量高达65亿股，远远超出台湾股市胃纳，且一次性释股太多，将严重冲击股市。所以，第一批准备实行民营化的22家“公营事业”，至今仍有大部分企业未能完成释股任务，以至当局不得不在1995年对民营化的方式作出若干政策调整。
5.既得利益者的反对。因为“公营事业”预算都在台湾各级“民意机构”的掌控之下，许多“民意代表”是公营事业的既得利益者，他们通过对“公营事业”的工程预算审批，可以进行幕后交易，从中牟取私利。另外，由于“民意代表”手中握有干预“公营事业”的权力，因而一些“公营事业”为与他们搞好关系，给予“民意代表”种种优惠，如台湾省议员做火车就可免票，因为铁路是台湾省营事业。部分政府官员也把“公营事业”当做安插亲友的地方。一但“公营事业”改为企业化经营或实现民营化后，“民意代表”和部分政府官员在“公营事业”中的权力和利益就将受到削弱或完全丧失。因此，正如台湾舆论所指出：“真正舍不得‘公营事业’出走的，正是那些在‘立法院’炮打‘公营事业’最厉害的人和官员”。如“三商银”等省营事业就是受到“省议会”的限制，迟迟无法民营。
台湾对“公营事业”的改造将是一个艰难复杂的过程，短时间内难以完成。从总的趋势看，“公营事业”在总体经济中的地位与规模都将进一步下降，但从目前情况看，公营事业在未来一段时间内仍将对台湾经济起着重要的作用，因为目前列入民营的多是一些纯属营利性、规模较小、营运状况不佳的“公营事业”，对于经济中的要害部门、具有独占性以及盈利丰厚的“公营事业”，如邮电通讯、电力、石油、铁路等领域，只是部分开放民营或仍维持“公营”，官方手中仍握有相当实力的经济资源。
台湾对“公营事业”的改造，对其政治经济生活及两岸关系的影响是极其深远的：
1.在政治层面上，对“公营事业”改造将为其政党政治奠定经济基础。如果“公营事业”实现企业化经营或完成民营化，国民党将失去对“公营事业”的绝对控制权，意味着失去其过去依靠的经济基础，“党国”不再一家。今后台湾的政党利益冲突，将更多地建立在不同的私有经济利益团体基础之上，国民党将很难像过去那样，扮演着一个超然于各种地方势力及利益团体之上的角色，这就为政党政治发展奠定了经济基础。值得一提的是，在“公营事业”的移转民营的过程之中，并不单纯是资产的转移，而且还包括部分特权及市场独占的转移，其中产生的利益输送将是可观的，通过将利益输送给某些特定阶层或势力，国民党可借此获得一定的政治资源；另一方面，国民党很可能通过民营化将部分“公营事业”转移党营，增加党营事业的实力，因为许多“公营事业”有党营事业的直接参股，移转民营后只要党营事业不退出，就是该事业重要甚至是最大的股东，甚至有的“公营事业”公股释出是直接由党营事业操作的，如中钢就是由党营事业中华开发公司负责。所以，从某种意义上说，国民党当局推行的“公营事业”的改造，是为适应政党政治需要而进行的一次资源调整。
2.在经济层面上，将进一步促进台湾经济的自由化。随着对公营事业改造进程的加快，会大大促进现行经济体制的改革与自由化的进程，有利于市场机制的进一步发挥。从资源配置的效益看，民营化有助于提高“公营事业”的营运绩效，缓解当局的财政压力，解决由于特权保护及在垄断造成的资源配置扭曲及社会不公；在金融业，公营行库的民营化将带动金融市场的诸多改革，可能使岛内金融市场发生重大质变。但从另一角度看，如果处理不好，也可能造成一些负面影响，如民营化移转对象如选择不好，有可能造成新的市场垄断；外资（尤其是日资）通过收卖或拍卖股权或合资并购方式介入“公营事业”，进而介入一些关键性行业，其可能产生的经济后果难以预料；民营化后的“公营事业”，由于官方仍将掌握决定性的股权数量，仍将难免特权的干预。
3.在两岸经贸关系层面上，“公营事业”民营化有助于台湾大企业来大陆投资。近几年来，台湾许多大企业都看好大陆市场，但碍于其“公营事业”的身份，一直裹足不前。一旦它们转为民营后，当局对它们的政治束缚就将减弱，在利益原则的驱使下，它们必将与大陆加强经贸联系。由于“公营事业”掌握着岛内的上游重要产业和基础设施，产业技术也比较发达，与大陆有着很大的合作潜力，它们的到来将会大大促进两岸经贸关系的深化发展，对两岸目前的产业分工体系也将产生深远影响。