内部审计由谁来领导——基于大学内部审计独立性的视角，本文主要内容关键词为：内部审计论文,独立性论文,视角论文,由谁来论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育审计，特别是大学内部审计，是教育系统单位内部一项重要的管理行为，具有对各项经济活动的监督、评价职能，对单位防范风险、提高效益、增加价值、加强经济管理、实现事业目标发挥着重要作用。然而，经过多年的发展，大学内部审计还存在一些问题，特别是独立性问题，影响内部审计职能的发挥。那么，大学内部审计在理论上由谁来领导最好，最能发挥作用呢？本文从内部审计理论及大学内部审计实际的视角进行梳理，以期抛砖引玉。
内部审计独立性理论
审计机构所处的环境，一般指独立性和审计费用两个因素。抛开审计人员能力这一因素，由于我国公立大学具有非盈利的特征，因此审计机构的独立性是大学内部审计能力的最终体现。
许多较好的公司根本不使用内部审计服务，理论上内部审计的重要性一般也已由其他内部的职能机构所完成（替代）；内部审计仅能完成单位管理控制结构的部分功能。事实上，我国内部审计成立之初是一种行政命令的产物，是作为国家审计基础而存在的，并非来自公司内部的各种需要。能够发挥作用的内部审计之所以存在，是因为机构的独立性能够毫无顾忌地、自由地行使权力（假设条件是审计人员具有较高的职业能力）。内部审计近年来在中国快速发展，并非全因单位自身的需要，而是由于行政干预或其他原因而存在。非盈利单位内部审计主要是为了党政领导干部的廉洁自律以及防止财务做假账，如果仅仅为了评价、咨询等其他职能，那么单位内部完全可以找到相应的部门、机构代替。
我国公立大学内部审计的独立性具有天然的弱性。从独立性上看，由校长、纪委书记、副校长分别领导的内部审计独立性的强度是依次递减的，且独立性只是相对的。一是审计机构同其他部门有着千丝万缕的联系，如年终责任目标完成考核等。因此，审计机构并不能如同国家审计及注册会计师审计那样有超然的独立性。二是因为历史的原因造成高校是个“小社会”，内部审计人员及其家庭成员或多或少地在学校的职能部门或教育单位工作，其自身的利益（职称评定、职务升降、医疗保险等）受到其他部门的影响，因此独立性大打折扣。但是，我们不能因为大学内部审计独立性的天然弱性而忽视了独立性的重要。事实上，从我国公办大学近几年内部审计领导体制实践看，不同的领导分管内部审计，将对内部审计在实质上的独立性产生重大影响，并以此影响内部审计职能的发挥。
内部审计领导体制比较
国外内部审计领导体制。国际上内部审计机构的隶属关系一般分为三种，受本单位董事会领导、受本单位总会计师领导、受本单位总经理领导，而第一种情况居多。
我国内部审计领导体制。从我国实际情况来看，分为两种类型：企业单位同国际上的三种审计模式相同：行政事业单位分为单位主要领导、行政副职、纪委书记、总会计师、财务负责人等几种。
我国公办大内部审计领导体制比较。审计署、教育部关于内部审计领导的相关规定。根据《审计署关于内部审计工作的规定》（中华人民共和国审计署令第4号）第三条：“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位，必须设立独立的内部审计机构。有内部审计工作需要且不具有设立独立的内部审计机构条件和人员编制的国家机关，可以授权本单位内设机构履行内部审计职责。”第四条“内部审计机构在本单位主要负责人或者权力机构的领导下开展工作”。《教育系统内部审计工作规定》第二章第七条规定：“审计机构在本部门、本单位主要负责人的领导下，独立开展工作，对本部门、本单位主要负责并报告工作。”
根据审计署关于内部审计工作的规定，应该由校长领导。校长领导大学内部审计，层次较少。根据财政同级审的原则，校长领导校级内部审计机构，可以对学校的预算及其执行情况进行审计，同时也有可能对副校级直接分管的事项进行审计，内部审计工作更能从学校整体来开展。纪委书记从干部监督的角度来说，纪委书记分管审计有诸多优点，大学内部纪检监察机构可以同审计合力，对目前高校严峻的涉腐形势给予一定的遏制，但是对于财政财务及其效益审计有诸多不便。副校长领导在财务监督方面，尤其是对各学院二级财务的审计监督管理有着巨大的优势，但是对于反腐廉政建设的职能发挥作用十分有限。遗憾的是，从教育部直属72所高校看，还未有一所高校内部审计机构配备总审计师。从审计的独立性、有效性的角度考虑，领导者的层次越高审计的效率就越高，审计职能的发挥也越有保证。以上比较而言，校长领导模式较符合当前大学内部审计环境，同时符合国家相关规定。
大学内部审计面临的反腐环境
从大学风气看。仅从会议腐败来看，不少大学的正常会议、活动，与会者都有红包，而与会者都是领导；单位之间热衷于相互邀会，相互送红包。
从涉腐案件看。以武汉为例，武汉地区的高校密集程度在全国的城市中名列前茅，但在高等教育事业发达的同时，武汉也是高校腐败的高发区。据统计，2001到2009年，湖北省地区大学校级领导犯罪案件涉及17人，牵涉到13所高校，大部分都在武汉，其中教育部直属高校5人，涉及3所高校，都在武汉。
大学反腐形势严峻，应该说已经到了亟待解决的时候了。
大学内部审计领导体制的定量分析
我国目前审计机构的设立情况，从教育部直属72所大学经济责任审计调查中发现，独立机构大学有53所，财务、审计合并机构1所，纪委、监察、审计合并机构18所，各占总体比例为：74％，1％，25％。其中72所大学中纪委书记（党委副书记）分管42所，校长分管15所，副校长15所。各占总体比例为：58.4％，20.8％，20.8％。这一统计结果也大致反映了我国公立大学的机构情况。
从相关统计资料看，影响审计质量的因素可以分为三个主要成分，即审计效益指标、审计人员职业判断能力指标和大学审计监督力度指标。根据统计分析结果，综合指标、效益指标、职业指标以及监督指标前三名大学内部审计领导体制见下表。
从上表可以看出，校长体制在综合、效益、职业指标中占有明显优势，而在监督职能中则由纪委书记领导最佳。由于各项具体指标为审计质量指标的构成要素，因此在大学内部审计领导模式上，校长体制类型最佳。但上表仅仅是简单的比较，有一定的参考价值，同时我们也应该看到，每一种模式都占据一定的席位，说明定量分析模式之间的因果关系并未呈现出绝对的差异。
从理论上说，我国大学存在着比公司更复杂的委托代理关系，根据这些复杂关系的要求，必须成立由多方组成的学校董事会及其下属审计委员会，这一理想的作法目前还难以实现。从现实来看，由校长领导内部审计机构符合国家、部门的相关规定，比其他领导者领导更加合理、高效。因此可以得出大学校长领导体制下的大学内部审计是在理论上最优，在实践中最能发挥作用的结论。同时，我们也必须清醒地注意到，内部审计机构实质上的独立性，不仅仅是由谁领导，更重要的是看领导者的态度、决心和重视程度，看能否把内部审计真正落到实处。