自然资源资产产权制度的发展趋势，本文主要内容关键词为：自然资源论文,发展趋势论文,产权制度论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1672-4283(2015)05-0161-06 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，具体的任务包括：形成自然资源产权制度，对自然生态空间统一确权登记；健全国家自然资源资产管理体制，行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，行使所有国土空间用途管制职责。所有这些制度的建立，都涉及对自然资源资产内涵、特性以及我国现有自然资源资产产权制度的重新认识。本文将主要分析自然资源转化为自然资产的主要条件，明确我国自然资源资产产权现状以及现有自然资源资产产权制度存在的问题，总结生态文明体制改革背景下自然资源资产产权制度发展的趋势。 一、自然资源转化为自然资产的过程和条件 无论过去、现在还是未来，自然资源都是人类生存发展的物质基础。自然资源是在一定时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素总称，其存在形态既可以是具有实物形态的自然物质，也可以是非实物形态存在的能量和条件。[1]自然资源同时具有生产力、有限性、空间性等自然属性和产权、供给稀缺性、用途多样性、资产性等社会经济属性。当整个社会经济系统对自然资源的利用和管理充分体现了资产性时，自然资源被作为资产来利用和保护，自然资源就转化成了自然资产，可以称为自然资源资产。 虽然目前自然资源资产的概念尚未统一，有些学者仅强调资源资产的获益性，[2]5-8有些学者强调自然资源的稀缺性[3]，也有些学者同时强调资源资产的资源所有属性和价值性能[4]7-9，[5]4-7，但自然资源资产是由自然资源转化而来已经成为共识，自然资源能否转化自然资源资产主要取决于两个条件：资源是否稀缺和是否具有明确的产权。对这两个条件的判断，都应不局限于眼前，而要从更长久的发展眼光判断。准确地讲，这两个条件是：资源是否稀缺或在未来存在稀缺风险，资源是否已经具有或需要具有较为完备的用益物权。同时满足这两个条件的自然资源，就是自然资源资产，基于这两个条件，几乎所有的自然资源都是自然资源资产。 鉴于自然资源的稀缺性不言自明而且普遍存在，具有明确的产权就成为了自然资源转化为自然资源资产的决定性条件。自然资源产权包括所有权和用益物权两个方面，也就是说所有权和用益物权两种权利并存于自然资源上。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述，是所有人对自己财产的一种支配权，这种支配权的行使有两种情况：一是由所有人自己行使所有权，二是由非所有人行使所有权。在我国自然资源所有权有两种形式，也就是国家所有(即全民所有)与集体所有。用益物权是所有人为更好地发挥所有权的作用而使非所有人行使对其所有物的权利的一种方式。在我国法律上仅指不动产用益物权，指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。需要注意的是，随着生产社会化的发展和资源利用高效化的发展，产权理论也呈现出从以所有为中心向以利用为中心转变的趋势。在新的趋势下，自然资源是否具有明确和较为完整的用益物权尤其需引起重视。在有些情况下，用益物权甚至会优先于所有权，可以说推动我国自然资源转变为自然资源资产，使自然资源具有较为完整的用益物权已成为我国完善自然资源产权制度的一个努力方向。当然，现代产权理论认为资产的本质在于它蕴藏着未来的经济利益，[6]自然资源的多重价值与多重功能性蕴藏着未来的经济利益是极为可观的。自然资源不言自明就是一种资产，但我国当前在自然资源转化为自然资源资产的过程中，用益物权方面存在的欠缺却是显而易见的，这一方面影响着人们的看法，判定自然资源尚不足以完全转化为自然资源资产；另一方面影响着我国自然资源资产化管理的实际进程，为此有必要分析一下我国自然资源资产产权制度的现状。 二、我国自然资源资产产权制度现状 在市场经济条件下，自然资源的管理包括资源化管理与资产化管理两种形式。资产化管理是自然趋势。改革开放以来，在社会主义市场经济的宏观环境背景下，我国自然资源的管理在不断地适应市场经济运作行为，逐渐地向资产化管理演变，国家对多项自然资源用益物权进行了法律规定，从自然资源使用权在主体的多元化、取得手段多元化与流转自由化等方面进行了大量的积极尝试，用益物权特别是使用权整体朝明晰化趋势演进。且自然资源使用权的功能非常明确：通过激励机制和约束机制，促进自然资源合理配置、利用效率提高，同时保护自然资源。目前我国自然资源进行资产化管理的宏观条件已经具备，但我们必须同时看到，自然资源资产需要自然资源具有较为完整的用益物权，而我国自然资源资产产权还不够完整。 产权是基于所有权、包括使用权、经营权与管理权的一组权利关系。产权作为一种制度设计和安排，是用来解决物的归属和物的使用问题。简单地说，产权就是怎样控制、怎样受益、止损及其怎样补偿的规则。产权可以从不同的角度进行分类。按产权历史发展动态，它可分为物权、债权、股权；按产权占有主体的性质，它可分为私有产权、政府产权和法人产权；按产权客体流动方式的不同，它可分为固定资产产权和流动资产产权；按客体的形态，它可分为有形资产产权和无形资产产权；按产权具体实现形态，它可分为所有权、经营权与管理权。 所有权是物权中最重要也最完全的一种权利，具有绝对性、排他性和永续性三个特征，其具体内容包括占有、使用、收益和处分等四项权利。占有是指对财产的实际管领或控制，占有财产最终是为了对财产有效地利用或从中获得经济上的利益；使用是对财产的运用与价值的发挥；收益是通过财产的占有、使用等方式取得效益的可能性；处分是指财产所有人对其财产在事实上和法律上的最终处置。占有权是行使所有权的基础，也是实现资产使用权和处分权的前提。处分权是决定财产在事实上或法律上命运的权利，包括资产的转让、消费、出售、封存处理等方面的权利。使用权是不改变财产的本质而依法加以利用的权利。收益权是所有权在经济上的实现形式，所有权的存在以实现经济利益和价值增值为目的，这最终体现在收益权上。 健全完善的产权制度应当具备明晰性、排他性、稳定性、可分离性、可分割性、可转让性等特性。产权的一个主要功能是激励人们实现外部性的内在化，发挥这一激励功能的关键就是产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任，既要使权利受到法律保护并可在产权交易中得到承认，又要使权利无法逃脱相应的责任约束，最大限度避免制度规定造成的资源配置效率低下与权利滥用。从所有权的占有、使用、收益和处分四项权能中可见，财产所有人可以将这四项权能集于一身统一行使，也有权将这四项权能中的一项或若干项权能交由他人行使，实现财产所有权的分离应用。 总之，产权是由所有权派生出来的权利关系体系，按产权具体实现形态，它可分为所有权、经营权与管理权。国家层面的管理权对所有权与经营权有决定性作用。所有权包含占有、使用、收益、处分四项权利，后三者即通常所说的经营权。其中，占有权是基础，收益权是实现形式，处分权体现自由度，使用权落实经营模式。 自然资源资产及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，在任何国家都占有突出的位置。在我国，自然资源资产产权性质是：按产权历史发展动态，自然资源资产产权属于物权，但可以转化为债权与股权；按产权占有主体的性质，自然资源资产产权属于政府产权；按产权客体流动方式的不同，自然资源资产产权属于固定资产产权；按客体的形态，自然资源资产产权属于有形资产产权；按产权具体实现形态，自然资源资产产权包括所有权、经营权与管理权。在现有应用中，自然资源资产产权常被狭义使用，将之等同于所有权，而且关注的焦点是所有权、使用权与转让权。实际上，自然资源资产产权的内涵要比所有权广泛，既包括所有权也包括管理权等。 我国自然资源资产产权之所有权制度经历了从单一的国家所有到国家、集体所有的二元化过程，从使用权的国有企业独揽到使用权主体的多元化过程，从使用权的无偿取得与不可交易到使用权的有偿取得与可交易过程，产权制度总体上向适应市场经济、有利于资源合理配置的方向演进，其中最具里程碑的事件是1982年《宪法》修改后提出“土地的使用权可以有偿转让”，标志我国开始具有了可交易的自然资源资产产权。从总体上看，我国自然资源资产产权制度在所有权上，哪些属于国家与集体已基本界定清楚，在管理权上依然以分部门管理与行政管理为主。 从使用权的产权结构上看，我国自然资源资产产权实行所有权与使用权分离的产权制度，并朝使用权与转让权分离的方向发展。国家所有、集体所有、个人所有、社会组织所有等多种形式并存的立体所有权制度体系已经基本建立。从产权性质上看，我国的自然资源资产所有权制度是一种以公有产权为基础与以公众效益为目的的公私产权混合的产权制度。自然资源资产产权制度发展的核心不是为谁所有，而是由谁使用、为谁使用和如何使用。我国的这种自然资源资产产权制度冲破了长期禁锢人们的对“公有产权”与“私有产权”形式上的束缚，这既有利于避免完全私有产权可能导致的陷阱、垄断、投机、隐瞒偏好、不公平等“外部性陷阱”[7]、社会不公平与市场失灵问题，也有利于避免完全公有产权可能导致的“外部性陷阱”、“公地悲剧”与政府失灵问题。这种产权制度在产权效率上比完全公有产权或完全私有产权更富有弹性空间。 我国自然资源资源产权之管理权制度经历了资源产权制度到资产产权制度的转变，在资源产权制度法理依据上实现了从品种法到法群的转变，在管理工具上实现了从以政府管理为主到重视市场作用的转变。20世纪80年代是我国的自然资源资产产权制度的正式创立阶段。《宪法》第9条、第10条共6款(1982)与《民法通则》第80条、第81条、第83条共7款(1986)对自然资源资产产权进行了规定。《森林法》(1984)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986)、《矿产资源法》(1986)、《土地管理法》(1986)、《水法》(1988)、《野生动物保护法》(1988)①7部自然资源品种单行法。当时，这些自然资源法的主要目的是加强自然资源的管理，自然资源使用权的规制并非法律的重点，多是全民所有制企业通过行政划拨而无偿取得自然资源使用权后，对这些自然资源的修订，逐步增加对资产产权制度的规定，基本形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群。②在这一期间，我国与世界上很多国家一样，开始尝试对自然资源资产放松管制，发挥市场激励的作用。20世纪90年代以来，我国在自然资源产权制度的可分离性、可分割性、可转让性等特性方面积极进行实践，自然资源资产产权管理中的市场机制开始得到发育与发展。 三、自然资源资产产权制度存在的问题 虽然我国自然资源资产产权制度变迁在向有利于自然资源资产合理配置的方向渐进，自然资源资产产权制度归属清晰问题已经基本解决，但是，制度的效力与效率还不够，自然资源耗损严重，生态环境日益恶化，[6][8]已有制度的效能正逐步弱化，已暴露出产权体系不协调、发展不平衡、权利边界不清晰、权责不明确、主体地位不平等、利益机制不完善的问题，需要从健全所有权与管理权两个方面共同努力，加快改革创新。 1.自然资源资产整体性被忽视，产权不够协调。自然资源具有整体性，这种整体性突出表现为任何一种自然资源都不可能脱离于土地之外而独立存在，任何一种自然资源类型的存在都为其他自然资源提供了存在的物质基础和前提。我国对各类自然资源使用权的构建忽视了自然资源的整体性，导致自然资源使用权之间缺少协调性，权利边界模糊及权利冲突问题大量存在，而法律却缺少相应的规定，由此造成了巨大的生态环境代价。忽略自然资源的整体性而导致的自然资源资产产权体系不协调的表现可以归为两类：在地域空间横向上表现在同一种资源的不同用途之间，或者不同资源的产权之间；对于特定地域，在地域空间纵向上表现在同种资源的不同种产权之间，对于某种自然资源资产而言，其用途越立体化，排他性相对越低，不同产权之间发生矛盾的可能性越大。就制度角度而言，自然资源资产产权之所有权体系整体不协调很大程度是管理体系不协调造成的。由于历史的原因，我国自然资源资产分别由多个部门管理与多项法律规制，部门管理上有林业、水利、土地、矿产和环境五大资源管理部门，法律规定上有土、水、矿三类和种植业、畜牧业、渔业、林业及矿业五大部门，自然资源资产混合规制与交叉规则并存。单部门管理造成了单类自然资源资产产权法群以单类自然资源资产品种法为主的特征。这导致了单行法律规则零散，相互脱节、矛盾现象多发，多头立法、多“部”划权、交叉执法、立法与监管空白并存，呈现九龙治“水”却群龙无首的状况。从计划经济延续下来的部门分割管理体制虽然朝集中方向发展，但集中程度尚不能适应市场经济发展的要求[10]。从分散管理向相对集中管理发展，将是我国自然资源资产产权制度之管理权的主导演进方向。 2.自然资源资产产权权利边界不够清晰。自然资源的产权边界可以从所有权归属边界、物理性边界与非物理性边界三个方面理解。目前，那些自然资产属于国有、那些属于集体，基本已经明确，产权边界问题主要是使用权的物理边界与所有权四项权能及其内部之间的非物理边界问题。物理性的不明晰主要是自然资源资产空间立体分布的客观事实约束，而非物理性的产权不明晰主要受资源具有多功能性的客观事实约束，也与产权界定不明晰的管理事实密切相关。例如，使用权界定不明晰，农民的自主经营权经常受到政府的或集体组织的干涉。如果产权不明晰，就会出现“公地悲剧”。一般而言，非物理性的产权不明晰会加剧物理性的产权不明晰，造成同一区域不同权利主体的利益冲突与矛盾，伴随非物理性的产权不明晰的解决，物理性的产权不明晰也能得到有效的解决。我国的自然资源资产产权制度已初步完成了所有权明晰化，未来的工作重点是增强产权权利边界的明晰化。这也是协调不同自然资源资产产权的基础性工作。而且，一旦权利边界清晰了，就可以通过市场对自然资源资本进行有效配置。 3.自然资源资产产权发展程度不够平衡。除所有权外，我国以法律形式明确规定了针对土地的土地承包经营权与建设用地使用权，针对矿产资源的探矿权与采矿权，针对水体的取水权、养殖权、捕捞权与污染物排放权，针对环境容量资源的污染物排放权，以及针对生物资源的林木采伐权与野生动物狩猎权。放牧权、林产品收获权、耕地产品收获权、养殖渔产品收获权天然地蕴含在草地、林地、耕地与渔业用地的承包经营权之内。海域使用权在《物权法》与《海域使用权管理法》中均提及，但是海域使用权总体上还没有从事实权利转为法律意义上的有效权利。水权，在我国也还是一种事实权利，只有部分水权转化成了法律上的有效权利。相比而言，生物生产性空间，包括土地资源资产与渔业养殖用地、建设用地与矿产资源资产本身都具有竞争性与排他性，在国家法律制度中进入决策视角也相对早，其资源资产制度发展相对较好。水体空间的多功能性相对于土地、矿产资源复杂，缺乏严格的排他性，其资源资产产权制度发展相对薄弱。自然资源资产产权制度的系统发展依赖各类资源产权制度。对于土地与矿产资源，今后的发展重点是如何深化产权制度，放活经营权，更好地发挥产权的激励机制。对于水空间与水资源，首先要解决所有者“形式上”所有的问题，明晰操作意义上的所有权归属，借鉴土地经营权与采矿权制度，加快推进产权系统的建立、完善与发展。 4.权责不清，地位不公平，产权流动风险增大。第一，自然资源资产产权系统的权责不清既表现在所有权上，也表现在管理权上，国家所有权的实际执行主要在地方政府，全民所有自然资源资产在操作层面的权责不清问题最为突出。第二，国家所有权具有永久性，而集体土地所有权可能因国家的强制手段归于消灭。现在土地和矿产资源都是国有，这一保护自然资源资产的规定，本是合理的，但是由于监管不到位，这一制度成为地方政府与一些部门谋取利益的工具，导致了所有权主体的地位不平等问题。第三，近年来，自然资源资产产权流转问题备受关注，产权要实现自由流转，首先权利边界需要进一步清晰；其次附着权利背后的权责需要进一步明晰。此外，权利主体地位在法律上需要进一步平等化，使双方能够在同一级别市场中平等博弈。如果这三点满足不了，自然资源资产产权流动造成的国有资产损失风险、居民权利受侵风险、生态环境承担的外部性风险，势必较以往更为严重。 5.利益机制不完善，外部性问题明显。产权制度要素中的一个重要问题就是持有者如何从资源总价值中分享应得的利益。产权利益分享规则应当明确、合理、稳定和受法律保护，分配的原则应该是所有者得到合理的租金，使用者得到合理的报酬，大部分外部性被内部化。由于缺乏对自然资源定价机制，我国的自然资源资产租金偏低，资源资产在社会再生产运动过程中的自我补偿、自我增值效益分享有限。资源性产业暴利背后也反映出国家所有权身份的利益没有得到应有保护，也说明税收等过程管制工具效力有待提升。 四、我国自然资源资产产权制度发展趋势 自然资源资产产权制度涉及类型丰富、特性不同、功能分异的自然资源资产，涉及全国上千个行政单元、数万行政管理部门、数千万企业与各类组织、十几亿人口，是一项极为复杂庞大的体系。自然资源资产产权制度正在基于历史和立足现实，向建成“边界清晰、主体多元、利益协调”的所有权系统与建成“权责明晰、监管有效、运行规范”的管理权系统这一长远目标逐渐演变和发展，其演变发展将表现出以下趋势： 1.多相关要素全面统筹。基于自然资源的整体性与自然、经济、社会的相互依赖性，全面统筹好自然要素之间、同类资源不同功能之间、区域之间、自然与市场之间、自然与社会之间的关系，统筹好自然资源资产产权四项权利之间的利益关系，统筹好不同类型自然资源资产产权之间的衔接，统筹好同类自然资源资产不同用途之间的产权关系，统筹好不同权利主体之间的权利、义务与责任关系，统筹好资产所有权与资产管理权之间的关系，统筹好政府与市场的关系，统筹好国家、集体、企业、其他社会组织、个人在自然资源资产优化配置中的角色与作为，统筹好产权激励功能与约束功能的关系。 2.追求综合的效益。健全自然资源资产产权制度，要从综合效益出发，包括经济效益、社会效益与生态效益，包括现在的当下效益与潜在的未来效益，包括有市场产品的效益与无市场服务的效益，包括积极效益与消极效益。资源耗竭、环境污染、生态破坏等给现在与未来发展造成的成本增加，是消极效益。对于消极效益，涉及现代人的应补偿，涉及未来人的也应补偿。有关资源定价、利益补偿、损害赔偿等方面的规定要充分从综合效益出发，发挥产权制度的激励与约束机制，尽可能将外部性影响内化。相应地，在实际制度运行中，自然资源资产产权制度要保障自然界中的自然资源资产得到合理、有序开发与利用，保障产权主体的合法收益，同时也要促进自然资源资产在社会再生产运动过程中的自我补偿、自我增值和积累，这需要既放活经营与加强监管相匹配，也需要集中管理与多元运营相协调。 3.自然资源产权明晰化。所有权的代理主体将进一步明确，将产权主体具体化，解决产权主体虚置的问题，应将自然资源所有权委托给地方政府、企业和部门代为行使并建立委托代理制度。明确不同的自然资源具体由谁代为行使所有权，如何代理，建立配套的委托代理制度。自然资源的使用权会进一步明确界定，清晰界定使用权的界限，这有利于保护使用者的合法权益，防止侵权行为的发生，在明确使用权的基础上，使用权将尽可能的细化。目前自然资源的使用权是有年限限制的，由于自然资源的开发利用周期较长，有必要延长使用权的年限限制，甚至不限制年限，这样有利于对自然资源的开发利用做出合理安排，避免对自然资源的过度开发利用，提高自然资源的利用效率以保证自然资源的可持续利用。 4.所有权体制与管理权体制协同发展。所有权体制演变的趋势是建成“边界清晰、利益平衡、权责对等”的所有权系统，形成覆盖全面、节点清晰、功能完整、关系通达和互不重叠的自然资源资产所有权制度体系，其中包括地权、矿权、水权、排污权与野生动物权。管理权体制演变的方向是建设与完善“权责明晰、监管有效和运行规范”的管理权系统，形成逻辑清晰、目的明确、制度健全、配合顺畅、工具配套、监管有力、反应迅速的自然资源资产产权管理权制度体系，其中包括自然资源资产产权登记与档案制度、培育与创立自然资源资产市场、针对政府管理者的自然资源资产离任审计、针对所有主体的生态环境损害责任终身追究、常规自然资源资产与生态环境保护管理。在自然资源资产产权制度逐渐演进的过程中，所有权体系建设与管理权体系建设将会协同发展。 总之，健全自然资源资产产权制度是我国生态文明制度建设的核心内容，使自然资源在具有较为完备的产权条件下转化为自然资源资产。虽然我国自然资源资产产权制度总体在向有利于自然资源资产合理配置的方向演变，但迄今为止自然资源的用益物权还不完备，在不同程度上存在着产权体系不协调、产权发展不平衡、权利边界不清晰、权责不明确、主体地位不平等、利益机制不完善的问题，面对我国自然资源用益物权并不完备的严峻现实和消解存在的上述问题，我国自然资源产权制度改革需要坚持市场化方向，协同建立所有权体系与管理权体系，促进我国自然资源资产产权制度向统筹多相关要素、追求综合效益、产权界定更加明晰的目标发展。 ①括号内数据为初次发布年份。 ②法群中还包括各级政府制定的大量的行政法规、地方法规和行政规章。