国家审计在应对金融危机中的作用研讨会综述，本文主要内容关键词为：研讨会论文,金融危机论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了总结国家审计在应对金融危机中发挥的作用和取得的经验，探讨国家审计应对金融危机的机制和方法，中国审计学会于2010年4月27-28日在福建省厦门市举办了国家审计在应对金融危机中的作用研讨会。来自各地审计机关、审计学会和科研所的理论研究人员、部分大专院校的专家学者共60余人参加了会议。此次研讨会共收到论文283篇，有60多篇论文的作者参加研讨，其中11位作者在会上作了发言交流。现将会议研讨情况综述如下：
一、国家审计在应对金融危机中采取的措施
金融危机爆发以来，审计署密切关注金融危机对我国的影响，积极采取措施，开展审计和审计调查，及时反映情况，为政府决策提供可靠依据。一是对部分中央企业和2700多家中小企业进行了审计调查，掌握金融危机对我国实体经济影响的第一手资料，为国家出台应对金融危机的政策提供依据。二是对部分金融机构和金融监管部门进行审计，揭露金融领域存在的问题，为完善健全金融体系提供依据。三是对有关单位和地方政府贯彻落实中央扩大内需政策实施情况及效果进行审计，对中央新增投资、国家重点建设工程项目、专项资金运用等进行审计，促进政策的有效实施。地方审计机关也开展了对辖区内重点行业和企业的审计调查、对本级政府相关政策落实情况的审计、对辖区重点工程建设项目的跟踪审计等。
二、国家审计在应对金融危机中发挥的作用
与会代表认为，国家审计在应对金融危机中发挥的主要作用有：
首先，跟踪重点工程建设情况，保证重点项目的建设质量和进度，保障了国家应对金融危机一揽子政策的贯彻落实，促进了政策执行的时效性和效果性。国家应对金融危机政策措施能否发挥应有效果，很大程度上取决于其能否切实贯彻执行。2008年底以来，审计署及时跟进中央应对金融危机一揽子措施，重点关注政策落实情况，有目的地对4万亿投资情况进行审计，对京沪高铁、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站、汶川震后重建等重点项目建设进行跟踪审计，对17省市、铁道部、国家电网公司和南方电网公司落实中央扩大内需政策执行情况进行审计，对商业银行新增贷款情况等进行审计和调查，先后发布了《审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》和若干审计公告。通过审计，审计机关掌握了地方政府贯彻落实中央政策情况，揭露了部分单位拨付项目资金不及时、挪用资金、将新增投资用于偿还欠款等问题，并提出了相关审计建议。这对中央政策及时全面的贯彻落实起到很好的监督保障作用，促进了项目建设的资金及时到位，防止了“政策走样”、减少了政策时滞、保障了政策执行的时效性和效果性，从而抵御了金融危机的冲击。
其次，在审计和审计调查的基础上进行了宏观分析和评价，发挥信息反馈作用，使国家及时了解审计反映的经济运行状况，为政府决策提供了可靠依据。审计署开展了金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响，对12家中央企业和2700多家中小企业进行了审计调查，获取了大量的第一手数据和资料，客观全面地分析金融危机影响我国的行业分布、影响程度、蔓延趋势。2009年3月，审计署向国务院报送了《关于9省市应对国际金融危机落实中小企业扶持政策审计调查情况的报告》，反馈了地方落实中小企业扶持政策情况，提出了修订中小企业划分标准、强化政府采购对中小企业扶持力度、加大财政专项投入、增加税收优惠等多条审计建议，为国务院下发《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（征求意见稿）提供依据。
第三，有效地维护了民生，促进了和谐。2009年，中央加大了民生资金的安排使用力度，审计署加强了对涉及民生的重点领域、重点资金、重点项目的跟进，开展了资源环境、涉农和社会保障专项审计。在扩大内需审计调查中，重点选择了大型灌区、采煤沉陷区、农村沼气工程、保障性住房等涉及民生的项目。通过开展政府投资保障性住房等重点工程审计，揭示出部分地方政府财政投资不足、建筑面积和数量不符合规定、住房质量不达标、预算资金被挪用等问题；通过加大对涉农贷款真实性的审计，查处了一些以发放农业贷款为名挪用贷款资金、以用于农村基础建设为名发放城市基础建设贷款等弄虚作假问题；通过对社保资金、医保资金、低保资金、再就业资金等各项民生保障资金的监督，揭示了违法挪用资金、资金预算不足和资金拨付不到位、账户管理不严格等影响社会和谐的问题。审计机关通过提出审计建议，为政府解决民生领域存在的问题提供依据和参考，为解决农村基础设施建设不足、涉农贷款不能满足需求、保障性住房建设不足等提供解决方案，有力推动了政府惠民政策落实、惠民工程的建设和民生资金使用绩效，避免了金融危机对人民生产生活的重大不利影响，有效地维护了民生，促进了社会和谐。
第四，揭露问题产生的原因，提出解决方案，促进完善相关制度措施和增强抵御危机的能力。在对京沪高铁、西气东输二线工程西段、向家坝水电站等重点项目的跟踪审计中，审计机关及时发现并提议整改了部分工程段投资额度超过预算、工程使用建材规格超标、施工监理存在疏漏等具有苗头性和倾向性的问题，将其解决在萌芽状态。同时，揭露了导致问题产生的深层次原因，提出了一系列意见和建议，促进完善了相关制度和措施，保证了国家扩大内需重点建设项目的进度和政策的效果，增强了抵御金融危机的能力。
第五，对金融领域一些弊端和系统性风险，起到了查漏补缺和督促整改的作用。通过对4家金融机构及3家金融监管部门的审计，审计署发现了金融市场体制不健全、监管不到位、多头管理，金融机构内控制度存在漏洞、高管人员腐败行为等问题，及时提出了解决和处理这些问题的整改意见和建议，切断了金融危机的传导链条，发挥了审计促进完善机制、加强监管、提高风险抵御能力的作用。
三、国家审计在应对金融危机中发挥作用的机理
与会代表对国家审计在应对金融危机中发挥作用的机理形成如下共识：
发挥“免疫系统”功能是审计在应对金融危机中发挥作用的指南，它包含的发挥预防、揭露、抵御三种功能得到了充分体现。首先，国家审计从宏观角度和全局高度“诊断”经济社会运行的健康状况，评价经济社会运行是否存在危机以及危机的程度，及时发布相应的风险评估和预警信号，使国家审计充当了预防危机的“防火墙”和“报警器”。其次，分析研究并揭露出经济社会运行中存在的普遍问题和重要问题，从揭示问题入手，指出病症所在，为对症下药创造条件，使国家审计充当了查找经济社会运行中病源的“听诊器”和“扫描仪”。第三，通过深入分析问题产生的原因，提出解决对策，为健全制度、强化管理、防范风险、提高经济运行的质量和绩效，增强抵御金融危机冲击能力创造条件，使国家审计充当了切除病灶的“手术刀”和经济社会健康运行的“保护伞”。
四、国家审计在应对金融危机中的主要经验
与会代表对国家审计在应对金融危机中的主要经验形成如下共识：
1.必须创新审计理念，提高思想认识，从宏观着眼，微观入手，既立足于建设性、主动性、服务性，又坚持批判性、独立性，更好地服务审计实践。创新审计理念是推进审计理论发展的基础，是推进审计实践工作进步的前提，对审计事业的发展具有先导性作用。只有将宏观与微观相结合，将服务性与批判性相兼顾，将先进的理念与实践相联系，才能促进审计事业的与时俱进。
2.必须主动自觉地融入经济社会发展大局，实现从“监督政府”到“服务政府”的转变，发挥好审计监督的独立性和综合性优势，履行好审计监督的法定职责，当好保护经济社会健康运行、抵御风险侵袭的“保护伞”。只有更好地融入经济社会发展大局，才能从宏观上把握经济社会发展的趋势，微观上揭露纠正影响经济社会健康发展的问题，大局上完善审计运作机制体制，细节上优化审计项目选择。否则，审计工作就会脱离实际情况，与经济社会发展大趋势相悖，不能很好地履行审计职责。
3.必须优化资源配置，创新组织方式，进一步发挥审计机关战斗力。一是打破司局、处室界限和职能分工，强化审计资源共享，形成审计合力；二是在“突出重点”的前提下，减少单个审计项目的审计资源、增加审计项目的数量，不断提高审计工作的广度。优化的资源配置和组织方式是充分发挥审计协同作战能力、加大审计工作方式创新力度、提高审计工作效率、增强审计查处问题能力的有效保障。
4.必须及时跟进重大事项，注重时效和质量，提升审计成果利用水平。时效性是审计的法宝，质量性是审计的生命，成果利用是审计的升华。讲求审计时效性，决不能搞“马后炮”，努力发挥好审计及时预测防范危机的优势；注重审计质量，增强审计公信力，使审计结论经得起实践和历史的检验；深入挖掘审计成果利用价值，提高审计成果利用水平，使审计结论和建议得到升华。
5.必须强化审计战略规划能力，合理安排审计项目，丰富审计内容，做到点面结合，突出重点，综合反映经济宏观运行状况，这是解决审计力量有限与审计任务繁重之间的矛盾，发挥“四两拨千斤”作用的有效途径。合理的项目规划和审计内容安排能使审计机关更加全面地掌握经济社会运行的状况，更加准确地反映实际情况和反馈信息，避免信息不对称和重要信息遗漏情况的发生。
五、美国审计署在应对金融危机中采取的主要措施及借鉴
在应对金融危机中，美国审计署以跟踪监督不良资产救助计划的实施、跟踪监督复苏法案资金的使用情况为工作重点，开展了一系列审计、调查和分析研究工作，主要包括：首先，对一揽子计划中的重大项目实施跟踪审计。美国审计署对《紧急经济稳定法案》中的“问题资产救助计划”进行调查和审计，重点关注该计划的完整性和透明度，对银行监管、内部控制系统设计与管理、风险评估系统设计与管理等方面提出数十条审计建议，提交了9份审计报告并向国会作了11次证词。同时，对《美国复苏与再投资法案》也提交了4份审计报告并向国会作了2次证词。其次，推动金融监管改革，维护国家金融安全。美国审计署就金融监管问题连续提交了4份审计报告，分别研究了制定和评估美国金融监管体系改革提案的框架、金融机构和金融系统中杠杆交易监督的重要性、彻查美国金融监管体系的重要性等问题，提出如何改革美国的金融监管体系的多项建议。第三，关注经济社会运行中的内生性风险和薄弱环节，维护国家经济安全。美国审计署重点关注了汽车工业的援助和重组状况以及房地美、房利美改造状况等。在汽车业方面，美国审计署列出三项原则作为援助的工作框架，贯穿政府援助和企业重组的始终；在改造房地美、房利美中，美国审计署对其长期业务结构的调整进行了分析，识别和分析了修改住房企业结构的可行性方案。
与会代表还分析了美国审计署在应对金融危机中的做法对我国的启示。
首先，应全面推进绩效审计模式，提高审计的科学性和公正性。美国审计署在对“问题资产救助计划”进行审计时，大量的工作是评价其执行的绩效：详细审查了“救助计划”的成本文件，确定绩效目标，密切关注救助计划的执行情况。通过对其执行绩效的审计，评价“救助计划”的效果性和合理性，提出了改进意见，保证了相关政策能够在应对金融危机中发挥应有的作用。我国应借鉴其经验，在实现绩效审计目标中，紧跟财政资金走向这一主线，从法律法规的完善情况、职能的履行情况、宏观政策的落实情况、风险的管理情况等多方面入手，建立多目标评价体系，科学评估项目或政策的绩效，发挥审计的建设性作用。
其次，应进一步关注外生性风险对国家经济安全的影响。美国审计署根据相关资料和数据，研究了主权财富基金及其活动，于2008年和2009年陆续发布了2期审计公告和一系列报告，对外国主权财富基金在美国的投资情况进行披露。此外，美国审计署还对美国外国投资委员会、多起重大收购交易案进行了审查，对维护国家经济安全起到重要作用。我国应借鉴其经验，对国外资本加强管理和约束，完善金融监管体制。
第三，应进一步改善审计意见和建议的执行落实情况，提升审计成果运用水平和效率。美国审计署一方面加大审计结果的公开力度，另一方面采取措施，有效地提高了审计建议执行效果。我国应借鉴其经验，进一步完善审计结果公开制度，坚定不移地提高审计工作透明度，对审计决定和建议的落实情况进行跟踪。
六、国家审计在应对金融危机中的不足
与会代表对我国审计机关在应对金融危机中的不足进行了探讨：一是国家审计对金融市场、资本市场等领域，对金融创新工具等方面审计力度不够，影响对金融领域存在问题和弊端的预警。如，目前审计机关对非国有金融机构的审计覆盖面有限，随着非国有金融机构的不断发展，其对经济的影响也越来越大，对非国有金融机构的审计有待于进一步加强。二是很多审计建议“就事论事”，主要局限在被审计对象上，上升到宏观层面的分析不深刻，对于制度和政策措施评价不足。三是预防性揭示尚显不足，事后审计较多。虽然跟踪审计方式已多被采用，但事后审计仍占主导地位，这就容易造成许多错误无法纠正、许多损失无法挽回。四是一些审计成果没有被很好分析利用，一些审计成果挖掘提炼不足，对同类项目的指导和借鉴价值得不到很好的体现。五是部分被审计对象的整改情况不乐观。
七、后金融危机时代我国审计工作如何开展
与会代表就后金融危机时期如何开展审计工作进行了深入讨论，并形成如下共识：
首先，要以服务于经济结构转型和产业升级为目标，继续对国家应对金融危机一揽子计划的实施情况进行跟踪审计，尤其是对重大工程建设项目、涉及民生项目、积极的财政政策和适度宽松的货币政策的落实情况进行审计。
其次，加大农村金融审计力度。金融支持是实现农村现代化和小康社会的必要条件，要进一步加大对涉农金融政策执行情况、涉农贷款真实性等方面的审计，促进农村中小金融机构发展，推动政府惠民政策落实和民生资金使用绩效，增强金融对农村经济发展的贡献力。
第三，重点关注地方政府债务问题，防止地方政府负债过重，防止债务危机产生。国家审计应关注地方债务缺乏统一管理、地方政府投融资体制改革进展缓慢、地方政府融资平台运作比较混乱等问题。应通过审计防止地方政府变相担保、变相贷款、违规投融资，健全完善地方政府债务风险预警机制。
第四，深化对资本市场和金融领域的审计，建立多层次的金融预警体系，揭示系统性金融风险。尤其是要关注金融创新产品，深入研究对国家金融安全产生重大影响的金融创新产品，关注其风险控制点、风险传导机制和风险防范策略，维护国家经济安全。
第五，坚持审计创新。通过创新审计理念、审计方式和技术手段，提高审计效率，完善审计模式，提高审计发现问题、解决问题的能力。要加快推进四个转变：由事后审计向跟踪审计转变；由单纯的查找问题向绩效评估、提出建议转变；由单纯的微观审计向宏观审计转变；由事后解决向事前免疫转变。
第六，完善审计结果运行机制，加大审计结果公开的力度，加强对审计结果的分析研究，提高审计成果的利用水平和能力。建立审计决定和审计建议的落实跟踪制度，并将其纳入年度审计计划管理，解决年年审计、年年发现相同问题的现象。积极探索审计结论执行情况跟踪管理，提高审计意见和建议的执行率。
第七，完善审计组织方式，解决审计资源有限和审计任务繁重之间的矛盾。审计机关将专业审计与多兵种协同作战结合起来，增强审计成果的宏观性和综合性。
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